Il ruolo dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo tra assistenza agli Stati membri e tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo

1 
 
INTRODUZIONE 
La questione migratoria rappresenta un nodo politico e giuridico cruciale 
nell’Unione europea, soprattutto a partire dalla crisi migratoria del 2013-
2016. Nel momento storico attuale è importante riuscire ad imparare dal 
passato per costruire una politica europea migratoria e di asilo efficace e 
capace di superare le sfide che permangono. Tra gli strumenti ad hoc di cui 
l’Unione si è dotata ha una particolare rilevanza l’agenzia per l’asilo che 
sarà al centro dell’elaborato.   
Il presente elaborato si apre con l’analisi della problematica migratoria dal 
punto di vista giuridico alla luce del contesto internazionale ed europeo 
(par. 1.1). Troviamo proprio nel diritto internazionale pattizio, in primis 
nella Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, le principali 
definizioni alla base della trattazione. Lo stesso diritto di asilo è un istituto 
di diritto internazionale e diversi principi di diritto internazionale 
consuetudinario disciplinano il trattamento degli stranieri in un paese. 
Tuttavia, il più importante “principio di non-refoulement” è stato 
cristallizzato nella suddetta Convenzione e impedisce ad uno Stato di 
respingere il rifugiato verso paesi in cui rischierebbe di essere perseguitato 
rischiando la vita o la libertà. La giurisprudenza della Corte europea dei 
diritti dell’uomo ha poi esteso tale principio in via interpretativa da alcuni 
articoli della CEDU ricavandone una protezione indiretta (o par ricochet), 
secondo cui nessun migrante può essere respinto qualora rischi la tortura o 
delle pene/dei trattamenti inumani o degradanti. Nel contesto più ristretto 
dell’Unione europea occorre passare in rassegna l’evoluzione nel tempo 
delle competenze comunitarie in materia di migrazione e di asilo (par. 1.2). 
Importanti pietre miliari in questo senso sono l’Accordo di Schengen e la 
Convenzione di Dublino, entrambi hanno avuto origine tramite 
cooperazioni intergovernative ma sono stati poi integrati nell’ordinamento 
dell’Unione col Trattato di Amsterdam. Il Trattato di Lisbona estese anche 
a questa parte dell’ordinamento dell'Unione l’applicabilità della procedura 
legislativa ordinaria. Ora come allora le suddette competenze, disciplinate 
principalmente dagli artt. 3 TUE e 67-89 TFUE, restano di natura 
concorrente. 
Il diritto dell'Unione ha distinto tre forme di protezione per gli stranieri nel 
territorio dell’Unione: l’asilo, la protezione sussidiaria e la protezione 
temporanea. Tali tutele sono state però al centro di una ampia 
giurisprudenza della Corte di Giustizia (par. 1.3) che ha contribuito ad 
assicurare l’effettività dei diritti dei migranti e dei richiedenti asilo, per i 
quali deve essere garantita una protezione uniforme in tutti gli Stati 
membri: per raggiungere questo obiettivo i pronunciamenti hanno fissato 
delle solide garanzie procedurali.  
Il sistema europeo comune di asilo (CEAS) è il quadro normativo e di 
indirizzo politico dell’Unione che stabilisce procedure e standard comuni 
per la protezione internazionale (par. 2.1) da cui gli Stati membri devono 
partire per legiferare nel dettaglio a livello nazionale e per esercitare infine 
la loro competenza relativa all’esame delle singole domande di protezione
2 
 
internazionale. Questo sistema ha subito un’evoluzione in fasi che saranno 
analizzate cronologicamente al fine di comprendere meglio come si sia 
arrivati allo stato odierno delle norme, in continua evoluzione sono pure i 
sei strumenti legislativi che rappresentano l’ossatura del CEAS stesso. Si 
approfondirà in particolare uno di questi, l’agenzia per l’asilo (par. 2.2) nata 
nel 2010 come “ufficio di supporto europeo per l’asilo” (EASO) con quattro 
finalità: 1. Facilitare, coordinare, rafforzare la cooperazione pratica in 
materia di asilo fra gli Stati membri; 2. Contribuire a una migliore 
attuazione del CEAS; 3. Sostenere operativamente gli Stati membri i cui 
sistemi di asilo e accoglienza sono sottoposti ad una pressione particolare; 
4. Assistere con un contributo tecnico-scientifico l’Unione nelle politiche e 
nella legislazione dei settori legati all’asilo. Sia la sua struttura che il suo 
mandato si sono rafforzati nel tempo e si è quindi giunti nel 2021, dopo un 
travagliato iter di riforma, alla ”agenzia dell’Unione europea per l’asilo” 
(EUAA) tuttora in attività (par. 2.3). Tra le novità maggiori: l’introduzione 
di un’analisi comune delle informazioni sui paesi d’origine dei migranti, 
vincolante per gli Stati membri, finalizzata alla convergenza nelle 
valutazioni delle richieste; un nuovo meccanismo di monitoraggio del 
CEAS e una procedura per sanare le deficienze degli Stati membri nella sua 
attuazione; l’ampliamento dell’assistenza operativa e tecnica che l’agenzia 
può offrire agli Stati membri nei casi di pressioni sproporzionate, in stretta 
collaborazione con le altre agenzie dell’Unione interessate; una maggiore 
cooperazione con i paesi terzi; l’introduzione di un “responsabile dei diritti 
fondamentali”, a tutela degli individui che potrebbero essere lesi 
dall’attività di EUAA, e di un meccanismo di denuncia per facilitare 
l’emersione delle suddette lesioni; un potenziamento dello staff.  
L’attività dell’agenzia ha presentato tuttavia problematiche anche molto 
gravi. A causa della crisi migratoria si è assistito al sorgere dell’ “approccio 
hotspot” (par. 3.1). Quest’ultimo nacque come stretta collaborazione tra 
EASO, Frontex ed Europol per offrire un supporto a 360° allo Stato membro 
il quale, schiacciato dai numeri ingenti dei migranti, si è trovato a volte 
costretto (come nel caso della Grecia) a delegare alle agenzie attività che 
implicavano anche l’uso della discrezionalità amministrativa, dando così 
inizio alla cd. “amministrazione congiunta o integrata dell’asilo”. È stato 
quindi inevitabile un rafforzamento de facto del mandato di EASO (par. 3.2) 
soprattutto nelle operazioni di supporto agli Stati membri sotto pressione.  
Gli hotspot si sono rivelati però un ricettacolo di violazioni dei diritti 
fondamentali dei migranti: diversi Stati membri sono stati per questo 
motivo condannati dalla Corte di Strasburgo. La necessità di tutelare i diritti 
umani è da bilanciare quindi con l’esigenza di autonomia delle agenzie 
dell’Unione tramite una loro presa di responsabilità (par. 3.3).  
Sono stati tentati diversi approcci per esternalizzare il fardello del 
fenomeno migratorio, tutti sulla pelle dei migranti. Parallelamente si sono 
succeduti diversi meccanismi per le ricollocazioni interne all’Unione, pur di 
non trovare soluzioni più eque per distribuire tra gli Stati membri il carico 
dei richiedenti asilo (par. 3.4). Alla base delle succitate criticità resta tuttavia 
una sostanziale mancanza di solidarietà tra gli Stati membri pur prevista 
dall’art. 80 TFUE (par. 3.5). Negli anni recenti ulteriori sfide, tra cui la
3 
 
pandemia e l’invasione dell’Ucraina, hanno interessato l’attività di EUAA; 
si prospettano quindi rinnovamenti sistemici e una maggiore 
centralizzazione della gestione del fenomeno migratorio (par. 3.6). 
Con la presente tesi si intende analizzare il ruolo dell’agenzia dell’Unione 
europea per l’asilo nella gestione del fenomeno migratorio con destinazione 
gli Stati membri, al fine di vagliare i possibili scenari evolutivi dell’agenzia 
stessa il cui mandato necessariamente dovrà ulteriormente espandersi per 
far fronte alle sfide che il tempo già ora pone all’Unione nella sua interezza.
4 
 
CAPITOLO I 
LA POLITICA MIGRATORIA E DI ASILO NEL DIRITTO 
DELL'UNIONE EUROPEA 
1.1 Il fenomeno migratorio nel contesto internazionale ed europeo 
In via preliminare occorre introdurre la terminologia che sta alla base della 
materia in esame. Nonostante gli sforzi delle Nazioni Unite in tal senso, non 
esistono definizioni universalmente accettate a livello internazionale per il 
settore della migrazione poiché ogni Stato sceglie un proprio modo per 
classificare le persone che giungono sul proprio territorio. È tuttavia 
possibile riportare gli elementi su cui c’è un accordo diffuso tra dottrina e 
convenzioni internazionali e documenti di organizzazioni internazionali
1
. 
Il migrante è una persona che si reca in un paese straniero per diverse ragioni 
(economiche, demografiche, di persecuzione, di catastrofe
2
) e vi resta per 
più di un anno. Se questo stabilisce qui la sua residenza o dimora abituale 
si parla di immigrato. 
Il rifugiato
3
 è invece chi ha dovuto lasciare il proprio paese perché oggetto 
di persecuzione o discriminazione nel paese d’origine. Se questo cerca la 
 
1
 Per le definizioni si confronti: 
B. NASCIMBENE, C. FAVILLI, voce Rifugiati, in S. CASSESE (a cura di), Dizionario di diritto 
pubblico, Milano, 2006, p. 5306 ss. 
E. BENEDETTI, Il diritto di asilo e la protezione dei rifugiati nell’ordinamento comunitario dopo 
l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, CEDAM, Padova, 2010, pagg. 1-8 
UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR Master Glossary of Terms, giugno 
2006, Rev. 1 
International Organization for Migration (IOM), International Migration Law N°34 Glossary 
on Migration, 2004, Rev. 3 
United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN DESA), Recommendations 
on Statistics of International Migration, 1998, Rev. 1 
European Migration Network, Glossario Migrazione e asilo, Edizioni Idos, Roma, 2011 
Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, entrata in 
vigore il 22 aprile 1954, in UNTS, vol. 189, p. 137 ss., UNTC I-2545. Questa è stata poi 
integrata da un Protocollo adottato nel 1967 (UNTS, vol. 606, p. 267 ss.) con il quale si è 
voluto abolire il limite temporale e geografico contenuto nell’art. 1 della Convenzione ai 
sensi del quale questa si applica agli «avvenimenti verificatisi anteriormente al 1° gennaio 
1951 in Europa». 
International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and 
Members of their Families, firmata a New York il 18 Dicembre 1990, entrata in vigore il 1° 
luglio 2003, in UNTS vol. 2220 pag. 3; Doc. A/RES/45/158. 
2
 Nello specifico si parla di migranti involontari (forced migrants) quando la causa della 
migrazione non è quella prettamente economica (migliorare le proprie condizioni di vita).  
3
 Una definizione più completa è quella dell’art. 1, par. A, n. 2 della Convenzione relativa 
allo status dei rifugiati, supra nota 1. 
È definito rifugiato “chiunque nel giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, 
la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale 
o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non 
può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato; oppure chiunque,
5 
 
protezione di uno Stato diverso da quello di origine diventa richiedente asilo, 
quando invece non chiede tale protezione si parla genericamente di profugo. 
Un altro termine simile a quello di rifugiato ma più ampio è quello di 
sfollato
4
. 
Il “diritto all’emigrazione” è oggi universalmente considerato uno dei più 
antichi diritti naturali e fondamento del moderno diritto internazionale
5
. 
Teorizzato per la prima volta nel 1539 dal teologo spagnolo Francisco de 
Vitoria nelle sue Relectiones de Indis
6
 allo scopo specifico di legittimare la 
conquista spagnola delle Americhe, ad oggi lo ius migrandi è stato 
trasposto dalla tradizione giuridica liberale in diversi trattati internazionali 
e costituzioni nazionali
7
 a dimostrazione che il diritto teorizzato dal 
religioso domenicano aveva valore universale, doveva cioè essere valido 
sempre e dovunque. 
Non corrisponde però ad esso un diritto di immigrazione nel Paese di 
destinazione giacché questa materia costituisce tradizionalmente una 
prerogativa dello Stato nazionale, in quanto tipica manifestazione della sua 
sovranità. Anzi, un principio di diritto internazionale oramai consolidato 
permette ai singoli Stati, nell’ambito di politiche di controllo 
dell’immigrazione, di limitare la libertà degli stranieri cui non sia 
riconosciuto il diritto di ingresso e soggiorno
8
. 
 
essendo apolide e trovandosi fuori del suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti, 
non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi”.  
4
 Una definizione precisa di sfollato (displaced person) è offerta dall’art. 2 c) della Direttiva 
2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della 
protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione 
dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le 
conseguenze dell'accoglienza degli stessi, GUUE L 212 del 07 agosto 2001 pagg. 12-23. 
Sono definiti "sfollati": i cittadini di paesi terzi o apolidi che hanno dovuto abbandonare il 
loro paese o regione d'origine o che sono stati evacuati, in particolare in risposta all'appello 
di organizzazioni internazionali, ed il cui rimpatrio in condizioni sicure e stabili risulta 
impossibile a causa della situazione nel paese stesso, anche rientranti nell'ambito 
d'applicazione dell'articolo 1 A della convenzione di Ginevra o di altre normative nazionali 
o internazionali che conferiscono una protezione internazionale, ed in particolare: 
I) le persone fuggite da zone di conflitto armato o di violenza endemica; 
II) le persone che siano soggette a rischio grave di violazioni sistematiche o generalizzate 
dei diritti umani o siano state vittime di siffatte violazioni. 
5
 Cfr. S. CENTONZE E S. ANASTASIO, Protezione dei migranti: Corte Edu e Corte di giustizia a 
confronto, in F. BUFFA E M. G. CIVININI (a cura di), Questione giustizia – La Corte di Strasburgo, 
Associazione Magistratura democratica, aprile 2019; M. GIOVANNETTI E N. ZORZELLA (a 
cura di), Ius migrandi - Trent’anni di politiche e legislazione sull’immigrazione in Italia, Franco 
Angeli, Milano, 2020. 
6
 F. DE VITORIA, Relectio de Indis – La questione degli Indios, trad. di A. LAMACCHIA, Levante 
editori, Bari, 1996, cap. 3 tit. I, pag. 77. 
7
 Cfr. art. 2 par. 2 del Protocollo n. 4 addizionale alla Convenzione europea per la 
salvaguardia dei diritti dell’uomo, art. 13 comma 2 della Dichiarazione universale dei 
diritti dell’uomo, art. 12 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, art. 8 della 
Convenzione Onu del 1990 sulla protezione dei lavoratori migranti, artt. 16 comma 2 e 35 
comma 4 della Costituzione della Repubblica Italiana. 
8
 Cfr. art. 5 par. 1 lett. f) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti 
dell’uomo.