L'autorità di pubblica sicurezza nel quadro costituzionale

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Introduzione 
Nel contesto di uno Stato democratico, fondato sui principi di legalità, uguaglianza e 
partecipazione, l’autorità di pubblica sicurezza è il principale organo deputato a svolgere 
le azioni atte a preservare l’ordine pubblico e sicurezza, ovvero di creare e mantenere le 
condizioni di pace sociale e tranquillità, scevre da situazioni di pericolo o tali da poter 
turbare la civile e ordinata esistenza delle persone, nonché di assicurare il normale 
funzionamento dello Stato e delle sue istituzioni, secondo parametri di accettazione del 
rischio.  
Nella presente ricerca si affronterà la questione sempre attuale, legata alla necessità 
dell’autorità di pubblica sicurezza, di dover operare secondo i principi giuridico-
costituzionali di legalità, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, attuando la 
propria azione all’interno dell’attribuzione dei compiti e con i poteri che la stessa 
Costituzione gli attribuisce, nei limiti della tutela delle libertà costituzionalmente 
riconosciute.  
Pertanto l’obiettivo che il presente studio si pone, è quello di dimostrare la tesi a sostegno 
dell’autorità di pubblica sicurezza all’interno del quadro costituzionale, quale unico vero 
organo in grado di assicurare le aspettative di sicurezza interna, individuale/collettiva e 
materiale, previste dalla Costituzione, attraverso il ricorso del concetto di “equilibrio”, 
quale elemento moderatore affinché le azioni intraprese non siano mai eccedenti rispetto 
alle reali necessità, risultando quindi garanzia costituzionale.  
L’analisi delle fonti ed elaborazione della tesi, si è basata sulla necessità di dover rivolgere 
l’attenzione non tanto su aspetti amministrativi e puramente descrittivi fini a sé stessi, 
quanto invece all’esigenza di ricostruire un percorso concettuale-funzionale teso ad 
individuare e sostenere l’importanza dell’autorità di pubblica sicurezza, dalle sue origini 
storiche del Regno di Sardegna, passando quindi dallo Statuto Albertino al Regno d’Italia, 
attraverso il ventennio fascista, sino ad arrivare all’attuale Costituzione dello Stato 
Italiano e ai radicali cambiamenti avuti con la riforma della sicurezza del 1981 e del Titolo 
V della Costituzione del 2001. 
L’elaborato di articola in tre capitoli. Nel primo capitolo viene analizzato il concetto di 
“sicurezza” nelle sue diverse accezioni. Viene confermata l’importanza ormai 
trascendentale che riveste in ogni settore e aspetto della vita, sociale, professionale,
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privata, pubblica e istituzionale, tanto da divenire oggetto di interesse costituzionale 
primario. Ciò qualifica la sicurezza come un diritto per i consociati e per le istituzioni, 
nonché come bene giuridico al quale gli si riconosce il diritto alla tutela. Viene poi 
esaminata la questione afferente alla collocazione in senso più stretto del termine 
sicurezza nell’ambito dell’ordine pubblico e sicurezza. La fondamentale definizione 
venutasi a consolidare a seguito dei pareri concordi forniti dalle non poche sentenze della 
Corte Costituzionale, cristallizzano la locuzione “ordine pubblico e sicurezza” come 
un’endiadi, sostenendo la dottrina costituzionale che vede l’ordine pubblico 
interdipendente alla sicurezza pubblica e viceversa. Questo concetto determina una serie 
di ragionamenti astratti circa l’uso concreto delle Forze di Polizia statali e di quelle locali, 
in relazione agli interventi normativi statali e locali approntabili. Si affronta poi il tema 
concernente i principi costituzionali di legalità, proporzionalità e sussidiarietà, ovvero di 
come l’autorità di pubblica sicurezza debba strutturare le proprie azioni in ossequio 
all’applicazione dei suddetti principi, affinché l’azione risulti sempre ragionevole ed 
equilibrata rispetto alla minaccia da contrastare. Viene poi presa in considerazione 
l’esclusività dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della 
polizia amministrativa locale, in seguito alla riforma del 2001 del Titolo V della 
Costituzione, ovvero delle implicazioni e opportunità che ciò rappresenta per il 
miglioramento delle politiche della sicurezza e raggiungimento degli scopi attuativi della 
Costituzione. 
Il secondo capitolo, si concentra sull’aspetto organizzativo dell’autorità di pubblica 
sicurezza, in particolar modo sottolineando la duplice composizione, la prima di analisi e 
indirizzo, la seconda di tipo operativo e funzionale, focalizzando l’attenzione sul sistema 
gerarchico, ovvero dei rapporti di dipendenza diretta e funzionali esistenti tra le diverse 
realtà nazionali, provinciali e locali, e gli altri organi di Governo, così da sostenere un 
sistema referenziato e protetto da un uso arbitrario potenzialmente pericoloso per la 
sopravvivenza della Costituzione e tutela delle libertà. Si procede poi alla ricostruzione 
ed evoluzione storica dell’autorità di pubblica sicurezza, ricercando i fondamenti 
costituzionali che fin dalle origini hanno supportato la sua esistenza, non sempre facile 
anzi a volte drammatica, e il suo ruolo moderno nella gestione dell’ordine pubblico e 
sicurezza. Il capitolo si chiude con una disamina dell’azione dell’autorità di pubblica 
sicurezza, concentrando l’attenzione sulla tutela dei diritti fondamentali e di come
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l’attuazione delle misure di prevenzione e repressione, benché siano una limitazione delle 
diverse libertà costituzionalmente riconosciute, debbano essere compiute evitando abusi 
o utilizzo improprio o arbitrario dei poteri autoritativi e coercitivi, da parte degli organi 
di polizia amministrativa, di polizia di sicurezza e di polizia giudiziaria. 
Il terzo capitolo vuole portare l’attenzione sull’aspetto partecipativo che l’autorità di 
pubblica sicurezza ha avviato da diversi anni, in piena ottemperanza con la riforma del 
2001 al Titolo V della Costituzione. Si da ampio risalto all’applicazione del principio di 
sussidiarietà verticale e orizzontale, analizzando il fenomeno che vede coinvolti diversi 
attori della sicurezza.  Per prima viene analizzata la partecipazione di soggetti pubblici 
quali Forze armate e Forze di polizia locali, e dei soggetti privati quali gli osservatori 
volontari, impiegati nel contesto cittadino della sicurezza urbana ognuno secondo proprie 
competenze e funzioni attribuite dall’autorità di pubblica sicurezza nella tutela dei diritti 
costituzionali. Prosegue poi allo studio della partecipazione di soggetti privati qualificati, 
che dopo la riforma della sicurezza privata del 2008, hanno assunto un ruolo primario e 
insostituibile nel progetto securitario. Le figure analizzate sono tre, ovvero gli istituti di 
vigilanza privata e guardie particolari giurate, che assumono un ruolo centrale e primario 
nel contesto della sicurezza complementare e sussidiaria, seguiti dagli addetti ai servizi 
di controllo delle attività di intrattenimento e dagli steward addetti ai servizi di controllo 
negli impianti sportivi, che compiono la loro azione in contesti più ristretti ma non per 
questo meno importanti. All’uopo viene preferito un approccio sistematico delle varie 
problematiche di safety e di security, derivate anche da uno scenario moderno, che vede 
l’ingresso di nuove minacce che richiedono l’intervento di nuove competenze 
specialistiche, anche se con ruoli meramente materiali, tali da poter disimpegnare le Forze 
di polizia statali e locali in ruoli strategici di più alto livello, che necessitano l’impiego di 
poteri tipici della pubblica funzione. Si sottolinea infine il ruolo centrale che l’autorità di 
pubblica sicurezza riveste anche in questi contesti, agendo nella duplice veste di 
supervisore e garante costituzionale di tutela dei diritti fondamentali e delle libertà 
costituzionalmente riconosciute e protette.
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Capitolo 1 
 
Sicurezza e Costituzione 
 
1.1 Il concetto di sicurezza 
 
Con il termine sicurezza
1
, comunemente si è soliti definire, una situazione esente da 
pericoli, che ci fa sentire sicuri, oppure che offre l’opportunità, prevenendo o eliminando 
i pericoli, di ridurre l’esposizione al rischio, limitando infine l’entità del possibile danno 
o dell’evento sfavorevole in generale. Rapportando quindi il concetto alla vita di tutti i 
giorni, si può affermare che per sicurezza si intende quella particolare condizione in cui 
l’esistenza dell’individuo e per estensione della collettività, è esente da pericoli
2
. Il 
concetto di sicurezza è strettamente legato a quello di rischio
3
, che altro non è se non la 
stima che un determinato evento dannoso, in funzione delle minacce e delle vulnerabilità 
del sistema, si manifesti, generando così un impatto (danno). In altre parole più è alto il 
valore del rischio, minore sarà lo stato sicurezza del sistema preso in esame. Tale stima è 
ottenuta, nella sua forma più esplicita, come il prodotto dei fattori di rischio, quali: 
minaccia, vulnerabilità e danno
4
. Appare evidente come il variare di uno o più fattori, 
possa generare variazioni significative al sistema preso in esame. Quando ciò avviene con 
l’intento di limitare l’esposizione al rischio, ovvero di limitare la capacità che il sistema 
ha di generare il danno, si parlerà di gestione del rischio. La gestione del rischio quindi, 
non è altro che la volontà del soggetto di voler migliorare le condizioni di vita, cercando 
di eliminare, ovvero di mitigare, le minacce, agendo di norma sulla riduzione delle 
vulnerabilità tramite l’adozione di contromisure, che in questo modo aumenteranno la 
capacità del sistema, di resistere ad uno o più attacchi, quando una o più minacce si 
palesino. Essendo le minacce infinite, l’eliminazione totale del rischio è possibile solo 
 
1
 Dizionario Treccani on-line, https://www.treccani.it/vocabolario/sicurezza/ consultato il 11 agosto 2023.  
2 
L’art. 2, comma 1, lett. r) del D.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 e ss.mm.ii., definisce il pericolo come la “proprietà 
o qualità intrinseca di un determinato fattore avente il potenziale di causare danno”. 
3
 L’art. 2, comma 1, lett. s) del D.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 e ss.mm.ii., definisce il rischio come la 
“probabilità di raggiungimento del livello potenziale di danno nelle condizioni di impiego o di esposizione 
ad un determinato fattore o agente oppure alla loro combinazione”. 
4
 La norma tecnica UNI 11230:2007 definisce il danno come “Qualunque conseguenza negativa derivante 
dal verificarsi dell’evento”.
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con il ricorso a tempo e risorse illimitate. La realizzazione di un sistema esente da pericoli, 
cioè completamente sicuro, è pertanto irrealizzabile.  
La moderna dottrina in ambito di gestione del rischio, tipica dei sistemi di gestione ideati 
e continuamente aggiornati dalle diverse organizzazioni nazionali e internazionali 
giuridicamente riconosciute, come UNI
5
, ISO
6
, CEI
7
, stabilisce sempre un approccio 
sistemico alla questione sicurezza, ritenendola elemento centrale, funzionale e 
imprescindibile ai fini del raggiungimento degli obbiettivi prefissati. In senso generale 
tutti i modelli sottendono ad un’idea di assunzione del rischio residuale, accettando 
implicitamente l’impossibilità di ottenere un sistema esente da pericoli.  
In altri termini eseguita una preventiva analisi e valutazione iniziale dei fattori del rischio, 
se ne calcola il valore, verificando se lo stesso risulti compatibile col livello atteso. 
Qualora ciò non avvenga, si pianificano i processi di mitigazione e controllo, importando 
nuove contromisure e verificandone l’andamento, infine si ricalcola il livello ottenuto 
(valore del rischio residuale), constatando se questo è conforme alle aspettative, in caso 
contrario il processo viene riavviato apportando le opportune migliorie, fino a 
raggiungere il livello atteso. 
Questo è un processo virtuoso che una volta innescato è teoricamente inarrestabile, il così 
detto ciclo di Deming
8
. 
Tale approccio marcatamente tecnico, risulta essere tuttavia coerente e applicabile ad ogni 
contesto. È arduo immaginare un qualsiasi ambito esente dalla necessità di dover gestire 
il rischio, del resto la derivante locuzione “gestione della sicurezza”, è entrata oramai a 
far parte del lessico comune. A titolo esemplificativo ma non esaustivo, si pensi al settore 
finanziario, bancario, informatico, dei trasporti, del lavoro, alla sfera sociale, famigliare, 
affettiva, agli ambiti sportivi, sanitari, politici, scolastici, religiosi, ai contesti urbani e 
nazionali. 
Ecco allora come anche la Costituzione, benché in vigore dal 01 gennaio 1948, risulta 
 
5
 Ente nazionale italiano di unificazione, Norma UNI 11865:2022 “Gestione del Rischio”, UNI, 2022. 
6
 International Organization for Standardization, Norma ISO 31000:2018 “Risk management-guidelines”, 
ISO, 2018. 
7
 Comitato Elettrotecnico Italiano, Norma CEI 79-3 “Sistemi di allarme-prescrizioni particolari per gli 
impianti di allarme intrusione”, CEI, 2012. 
8
 Ciclo di Deming o ciclo PDCA (Plan-Do-Check-Act), è un modello proposto durante gli anni ’50 
dall’ingegnere statunitense William Edwards Deming (1900-1993). È alla base di diverse norme tecniche, 
tra le quali una delle più conosciute è la norma ISO 9001:2015.
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essere, anche nella sua forma ante riforma della sicurezza del 1981
9
  ma soprattutto dopo 
la riforma costituzionale del 2001
10
, profondamente attuale e attenta alla questione, 
trattandola e adattandola ai vari contesti di interesse primario per la collettività, ritenendo 
quindi di fondamentale importanza la gestione della sicurezza per il raggiungimento e 
tutela dei diritti e valori costituzionali. 
 
1.2 La sicurezza come diritto costituzionale irrinunciabile  
 
Detto ciò, si noti come tale approccio è applicato con successo anche nel contesto 
giuridico, facendo in modo che la sicurezza così concettualizzata possa indicare e riferirsi 
a specie eterogenee previste nell’ordinamento, sia in funzione del particolare momento 
storico e sociale esaminato, ovvero in relazione alle evoluzioni e mutamenti 
dell’ordinamento stesso. 
Volendo attagliare e ridurre le diverse tipicità alle quali la sicurezza nel contesto giuridico 
viene sovente ricondotta, è possibile individuare tre matrici
11
: 
 
1. sicurezza esterna e interna, rivolta alla tutela di una collettività organizzata, mediante 
analisi dei diversi problemi connessi ai pericoli derivanti dall’azione di fattori esogeni 
ed endogeni al gruppo sociale stesso, ovvero nella ricerca e applicazione delle 
soluzioni più appropriate, che necessariamente differiranno in ordine della minaccia 
contrastata; 
2. sicurezza individuale e collettiva, che incentra l’attenzione non solo sulla difesa dei 
diritti fondamentali assicurati da un determinato ordinamento giuridico, ma anche e 
soprattutto in riferimento ai limiti all’agere dei singoli profili assunti dagli individui 
in relazione della tutela di diverse circostanze giuridiche soggettive, oppure in 
riferimento al compimento di ben individuate funzioni, di norma di natura pubblica 
ma non esclusivamente, in favore della collettività; 
 
9
  Legge 1 aprile 1981, n. 121 “Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza. 
10
 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 "Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione".  
11
 Giupponi T.F., “La sicurezza e le sue “dimensioni” costituzionali”, 
https://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0078_giupponi
.pdf , consultato il 11 agosto 2023.
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3. Sicurezza materiale e ideale, quando riferita alla consueta questione afferente 
all’ordine pubblico, nonché al duplice significato riconducibile, da intendersi quali 
insieme di soluzioni atte a difendere i beni giuridici da violente forme di aggressione, 
ovvero come garanzia dei principi e dei valori fondamentali tipici di un determinato 
ordinamento. 
 
Pertanto, la definizione generale di sicurezza risulta essere perfettamente coerente con gli 
obiettivi prefissati dal diritto pubblico e da quello costituzionale nello specifico, trattando 
la materia spesso in maniera trasversale e/o in parte soprapposta al fine di massimizzare 
i risultati, non solo in termini di efficacia ed efficienza, ma anche di durata e adattabilità. 
Come spesso accade, soprattutto nei paesi più sviluppati, i problemi di sicurezza 
interessano contemporaneamente più aspetti, e pertanto solo un approccio 
interdisciplinare è in grado di venire incontro alle esigenze di sicurezza attese.  
Tuttavia da un punto di vista marcatamente costituzionale, il valore che la sicurezza 
assume è strettamente connesso al tipo di ordinamento stesso e ancor di più in relazione 
alla forma di Stato scelta, nonché dall’organizzazione, uso e fine dei pubblici poteri da 
esso derivanti. 
In tal senso è possibile osservare come sia in passato, che in tempi più recenti, in virtù 
della forma di governo in uso, del particolare momento storico, dell’ideologia politica e 
sociale preminente, della percezione di rischio e delle tradizioni costituzionali, la 
questione sicurezza venga affrontata alternativamente, facendo si che alcuni Stati abbiano 
privilegiato la dimensione esterna e materiale, al contrario di altri che invece hanno 
ritenuto più importante quella interna e ideale
12
. 
Per quanto concerne l’attuale Costituzione italiana, il termine sicurezza è presente per un 
totale di dieci volte
13
 e più precisamente cinque nella Parte I (Diritti e doveri dei 
cittadini)
14
 e altrettante nella Parte II (Ordinamento della Repubblica)
15
. 
 
12
 Giupponi T.F., “La sicurezza e le sue “dimensioni” costituzionali”, 
https://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0078_giupponi
.pdf , consultato il 11 agosto 2023. 
13
 Vipiana P., Introduzione al diritto della sicurezza pubblica, Giappichelli, 2022. 
14
 Artt. 13, comma 3, 16, comma 1, 17, comma 3, 25, comma 3, 41, comma 2, Costituzione.  
15
 Artt. 117, comma 2, lett. d), 117, comma 2, lett. h), 117, comma 3, 120, comma 2, 126, comma 2, 
Costituzione.