LA VICINITAS. Dalla c.d. legge Ponte all'Adunanza Plenaria n.22/2021

1 
 
Introduzione 
 
L’oggetto del presente studio è la vicinitas. Si tratta di un istituto giuridico precipuo del 
diritto processuale amministrativo, un concetto elastico di matrice giurisprudenziale, che 
non trova nel diritto positivo una sua disciplina; è da sempre particolarmente complesso 
da definire e inquadrare in virtù della posizione intermedia nel generale sistema delle 
condizioni dell’azione nel processo amministrativo. Fin dalla sua formazione, infatti, 
dottrina e giurisprudenza hanno cercato di delineare l’ambito applicativo di questo 
istituto, contribuendo così alla sua evoluzione, continua seppur non sempre lineare, che 
vede il suo punto di approdo nella recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria del 
Consiglio di Stato, del 9 dicembre 2021, n. 22.  
La prima parte dell’elaborato ha lo scopo di porre le basi tecnico-giuridiche per la 
trattazione, in modo man mano più approfondito, del tema centrale, ovverosia, appunto, 
il criterio della vicinitas nel processo amministrativo. Pertanto, nel primo capitolo sarà 
esposta la disciplina riguardante le condizioni dell’azione, specificatamente della 
legittimazione a ricorrere e dell’interesse a ricorrere, così come risulta dal dato normativo, 
giurisprudenziale e dottrinale. Dopodiché, sarà data una lettura delle stesse 
coordinatamente al tema della giurisdizione oggettiva e soggettiva del giudizio 
amministrativo. Solo allora, nella seconda parte, si potrà affrontare il tema centrale della 
tesi.  
Lo svolgimento del secondo capitolo non potrà prescindere dall’analisi storico-
normativo-giurisprudenziale del criterio della vicinitas, con l’obbiettivo di ricostruire le 
origini storiche e l’evoluzione di tal criterio di differenziazione, partendo dalla 
giurisprudenza sulla c.d. legge ponte come legittimazione del chiunque e proseguendo 
fino ai più recenti sviluppi in materia.  
Nella parte centrale della ricerca si analizzerà la fondamentale sentenza dell’Adunanza 
Plenaria del Consiglio di Stato, del 9 dicembre 2021, n. 22 nei suoi punti più significativi. 
A quest’ultima viene riconosciuto il merito di aver chiarito alcuni importanti punti 
d’ombra che fino ad allora caratterizzavano non solo il criterio della vicinitas nel processo 
amministrativo, ma anche la generale disciplina delle condizioni dell’azione, incidendo 
così positivamente sulla tutela delle situazioni giuridiche soggettive dei ricorrenti fondate 
sul criterio della vicinitas, rendendola maggiormente effettiva, nonché realizzabile in un 
tempo ragionevole, potenzialmente in linea quindi con i principi dichiarati dal codice del 
processo amministrativo. Tuttavia, la suddetta sentenza non è priva di punti critici, alla
2 
 
luce dei quali, secondo la dottrina, persisterebbero dei nodi ancora irrisolti. Per esempio, 
secondo alcuni l’Adunanza Plenaria avrebbe potuto approfondire ulteriormente il 
contenuto del criterio della vicinitas, poiché fondamento giuridico, significato ed ambito 
applicativo non appaiono ancora chiari e pacifici. 
Nel capitolo conclusivo della tesi si passeranno in rassegna le opinioni dottrinali più 
rilevanti in merito alla sopracitata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 22/2021, in 
particolare verranno esposti i principali meriti, i punti critici rimasti (apparentemente) 
irrisolti ed i prospetti futuri relativamente alla pronuncia dell’Adunanza Plenaria.  
Infine, ragionando sulla dicotomia oggettivo-soggettivo, verrà esposta l’apparente 
controtendenza della tesi accolta dalla Plenaria n. 22/2021 rispetto alle iniziative 
legislative degli ultimi dieci anni ed il comune modo di sentire della più recente dottrina, 
l’una nella direzione di una restrizione, le altre, invece, di un ampliamento della 
legittimazione all’impugnazione…
3 
 
Capitolo I - Le condizioni dell’azione nel processo amministrativo 
 
 
1. La legitimatio ad causam (legittimazione a ricorrere) 
 
È necessario, fin da subito, rilevare che l’autonomia delle singole condizioni dell’azione 
nel processo amministrativo costituisce sovente un dato pacifico per dottrina e 
giurisprudenza
1
. Nondimeno, non mancano autorevoli voci che, distaccandosi 
dall’impostazione appena riferita, sostengono piuttosto una visione che tende alla 
convergenza della legittimazione e dell’interesse a ricorrere
2
.  
Il tema dell’autonomia delle condizioni dell’azione nel processo amministrativo ricopre 
un ruolo di primaria importanza per evidenti motivi, malgrado ciò, si ritiene qui opportuno 
rinviare la trattazione di siffatta tematica e rispettare l’impostazione manualistica
3
 
                                                      
1
 Vedasi, in dottrina, Villata R., Legittimazione processuale, III) Diritto Processuale Amministrativo, in 
Enc. giur., XVII, Roma, 1988, p. 2 ss.; Ferrara R., Interesse e legittimazione al ricorso (ricorso 
giurisdizionale amministrativo), in Dig. pubbl., 1993 (agg. 2011), passim; Mannucci G., Legittimazione e 
interesse a ricorrere [dir. amm.], in www.treccani.it, 2018, passim. In giurisprudenza, ex multis, Cons. 
St., Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4 che afferma che “deve essere tenuta rigorosamente ferma la netta 
distinzione tra la titolarità di una posizione sostanziale differenziata che abilita un determinato soggetto 
all’esercizio dell’azione (legittimazione al ricorso) e l’utilità ricavabile dall’accoglimento della domanda 
di annullamento (interesse al ricorso)”; T.A.R. Puglia Bari, Sez. II, 30 marzo 2023, n. 571, per cui “Nel 
processo amministrativo, l’azione di annullamento proposta innanzi al Giudice Amministrativo è 
subordinata alla sussistenza…a) la titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come 
interesse legittimo, inteso come posizione qualificata – di tipo oppositivo o pretensivo – che distingue il 
soggetto dal “quisque de populo” in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa; b) l’interesse ad 
agire”. L’autonomia e distinzione tra le condizioni dell’azione è spesso rinvenibile nelle pronunce sui 
titoli abilitativi impugnati dal terzo, in materia urbanistico-edilizia, in particolare ove si parli di vicinitas: 
cfr. ex plurimis, tra le più recenti T.A.R. Puglia Lecce, Sez. III, 20 febbraio 2023, n. 254, in cui si 
sottolinea come “pur rimanendo legittimazione ad agire e interesse ad agire profili distinti (ancorché 
interconnessi), la vicinitas costituisce il primario indice fattuale in base al quale apprezzare 
l’ammissibilità dell’impugnativa da parte di un terzo di un titolo abilitativo (edilizio o di altro genere)”, e 
T.A.R. Emilia-Romagna Parma, Sez. I, 22 novembre 2022, n. 332, in cui similmente si afferma che “La 
mera c.d. vicinitas, intesa come vicinanza fisica del proprio terreno rispetto a quello oggetto 
dell’intervento edilizio contestato, non basta a dimostrare l’esistenza di un concreto ed attuale interesse 
a ricorrere, dovendosi affermare la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione ad agire e l’interesse 
al ricorso”. 
2
 Affermano, per esempio, l ’assorbimento dell ’interesse a ricorrere nella legittimazione a ricorrere, e 
viceversa. Pertanto, le condizioni dell’azione tenderebbero ad identificarsi: tesi, questa, sostenuta 
principalmente da Guicciardi E., La giustizia amministrativa, Padova, 1954, p. 181 ss.; ovvero c’è chi 
nega la possibilità di distinguere l’interesse al ricorso dall’interesse sostanziale, uno di questi è ancora 
Guicciardi E., Interesse personale, diretto, attuale, in Studi di giustizia amministrativa, Torino, 1967, p. 
82. Una parte della dottrina civilprocessualistica sostiene infatti che i rapporti tra legittimazione e 
interesse processuale nel processo amministrativo non siano univocamente definiti; per una ricostruzione 
delle tesi di quella parte della dottrina civilprocessualistica si veda Villata R., Legittimazione, cit., p. 2, n. 
2. 
3
 Si richiama, ex plurimis, Travi A., Lezioni di giustizia amministrativa. XV ed., Torino, 2023, p. 198 ss.
4 
 
tradizionale, secondo la quale la legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo è 
cosa differente e separata dall’interesse a ricorrere.  
Ora, posto che le condizioni generali per l’azione sono così definite perché il giudice, una 
volta verificata la valida instaurazione del processo, deve accertare la loro sussistenza al 
fine di procedere poi all ’esame nel merito della domanda, una questione che invece vale 
la pena affrontare preliminarmente è quella concernente la differenza tra presupposti 
processuali e condizioni dell’azione
4
. 
In merito alle questioni riguardanti i presupposti processuali, come quelle concernenti la 
sua definizione e le differenze che intercorrono con le condizioni dell’azione, Villata in 
un significativo lavoro muove in premessa dal rilievo per cui nel processo civile si tratta 
di un argomento «caratterizzato da notevolissime divergenze della dottrina, sì che 
l’accordo di questa si esaurisce nell’individuarli come requisiti per la funzionalità 
strumentale del processo»
5
, mentre «se si esamina la dottrina del giudizio amministrativo 
sembra invece emergere…più ancora che un’uniformità di opinioni, un sostanziale 
disinteresse per le questioni dibattute dai civilprocessualisti
6
 in ordine al concetto in 
esame»
7
. Ora, posto che quello civile continua a rappresentare l’archetipo processuale, le 
suddette osservazioni sembrano richiamare l’emblematica specificità che da sempre 
caratterizza il processo amministrativo, nonché giustificare le differenze sul tema tra 
processo civile e amministrativo che saranno appresso riportate. 
Nel processo amministrativo vi sono una serie di questioni che, seppur non investendo il 
merito, condizionano la possibilità di pronunciare sull’oggetto del giudizio; infatti, non 
                                                      
4
 Questioni che, è importante rilevare, non sono lontane, anzi richiamano il noto problema dell’azione, 
ossia dei rapporti tra diritto sostanziale e processo. Sul tema si veda Travi A., Lezioni cit., p. 206 ss.  
5
 Si veda in merito Mandrioli C., Presupposti processuali, in Nss. D. I., XIII, Torino, 1966, p. 784 ss. 
6
 In estrema sintesi, partendo dalla più risalente e superata prospettiva attribuita a Chiovenda (Chiovenda 
G., Istituzioni di diritto processuale civile, I, Napoli, 1933, p. 59 ss.), sostenuta da autori illustri come 
Calamandrei (Calamandrei P., Istituzioni di diritto processuale civile, I, Padova, 1943, 179 ss.), per la 
quale i presupposti processuali rappresentavano gli elementi necessari per il conseguimento di una 
sentenza favorevole, dovevano essere presenti al momento della pronuncia ed erano disciplinati da norme 
di diritto sostanziale, mentre le condizioni dell’azione erano necessarie per una sentenza qualsiasi, 
dovevano esistere al momento della proposizione della domanda ed erano disciplinate da norme di diritto 
processuale; arrivando alla meno risalente prospettiva, per la quale (sintetizzando brutalmente per quanto 
qui interessa) buona parte della dottrina, allontanandosi da quella chiovendiana, identifica l ’azione come 
diritto alla sentenza di merito, abbandonando la concezione che vedeva l’azione come potere alla 
decisione favorevole, causa principale questa della conseguenza per cui condizioni dell’azione e 
presupposti processuali vengono entrambi ad incidere sulla trattabilità del merito, sia pure con 
caratteristiche diverse (così ad es. Liebman E.T., Manuale di diritto processuale civile, I, Milano, 1957, p. 
58). Per una ricostruzione più dettagliata si veda Villata R., Presupposti, cit., p. 3 ss. 
7
 Così Villata R., Presupposti Processuali III) Diritto processuale amministrativo, in Enc. giur. Treccani, 
Roma, 1991, p. 1.
5 
 
poche sono state negli anni le concezioni proposte da autorevole dottrina
8
 con lo scopo di 
specificare la qualificazione giuridica di presupposti processuali e condizioni per l’azione 
nel processo amministrativo. A tal proposito, spiccavano principalmente due contrapposti 
orientamenti, ai quali si possono utilmente ricondurre le tesi della restante dottrina che 
sul tema si è esposta: la prima tesi
9
, in sostanza, sostiene la “partizione” tra condizioni 
dell’azione, da un lato, identificate nella legittimazione, nell’interesse e nella possibilità 
giuridica, e presupposti processuali dall’altro lato, consistenti nella giurisdizione e 
competenza del giudice, nella capacità processuale e di essere parte, distinzione 
giustificata dall’autore sulla base delle diverse conseguenze collegate alla carenza di una 
o dell’altra, corrispettivamente l’inammissibilità della pretesa e l’irregolarità del rapporto 
processuale; la seconda tesi
10
, più articolata, delinea sostanzialmente un “concetto 
unitario”, ricomprendendo i due concetti in esame (Condizioni dell ’azione e presupposti 
processuali) nella categoria più generale dei presupposti processuali, sia pure 
distinguendo tra presupposti di ammissibilità (o “condizioni dell’azione”)
11
, cioè elementi 
che determinano il dovere del giudice di pronunciare sul merito della domanda, e 
presupposti di procedibilità e di ricevibilità (o presupposti in senso stretto)
12
.  
Detto ciò, la suddetta questione può essere conclusa utilmente con la conferma della 
distinzione presupposti processuali-condizioni dell’azione, tesi suffragata tenendo conto 
dei molteplici fattori distintivi, quali, uno su tutti, l’impedimento della riproposizione del 
giudizio nel solo caso di difetto di una condizione dell’azione, e non nel caso invece di 
insussistenza di un presupposto processuale
13
. Inoltre, in merito alle questioni preliminari 
                                                      
8
 Oltre a quelle che verranno esposte nel testo, si veda per esempio anche Virga P., La tutela 
giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, Milano, 1982 e Gleijeses A., Profili 
sostanziali del processo amministrativo, Napoli, 1966. 
9
 Caianiello V., Manuale di diritto processuale amministrativo, Torino, 1988, p.444 ss. 
10
 Sandulli A.M., Il giudizio innanzi al Consiglio di Stato e ai giudici sottordinati, Napoli, 1963, p. 195 
ss.; Id., Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, p. 1213 ss. 
11
 Nei quali l’autore inserisce in una prima concezione la legittimazione e l’interesse al ricorso (oltre 
all’esistenza di un atto amministrativo e la mancanza di cause preclusive). 
12
 Dei quali è interessante il fatto che nei primi (presupposti di procedibilità) ritroviamo la legittimazione 
e l’interesse al ricorso, ma alla stregua delle affermazioni contenute nel ricorso, assumendo così 
quest’ultimi una duplice veste, vale a dire quella di presupposti di ammissibilità-condizioni dell ’azione 
come effettivamente esistenti e quella di presupposti (in senso stretto) di ricevibilità come semplicemente 
affermati dal ricorrente. Scomposizione esatta sul piano logico, ma che tuttavia, osserva l’autore, non 
sembra abbia riscontro sul piano concreto processuale, poiché «il giudice non si pone due volte il 
problema della legittimazione e due volte il problema dell’interesse al ricorso». Villata R., Presupposti, 
cit., p.5. 
13
 Così Villata R., Presupposti, cit., p.5, n.3; si veda anche Virga P., La tutela giurisdizionale nei 
confronti della pubblica amministrazione, IV ed., Milano, 2003, p. 113 ss., che specifica un ulteriore 
conseguenza pratica della distinzione in esame: «mentre, ai fini della procedibilità del ricorso, è 
sufficiente che i presupposti del ricorso sussistano fin dal momento in cui il ricorso viene proposto, invece
6 
 
trattate, il Consiglio di Stato in una recente sentenza ha dichiarato che “In applicazione 
del combinato disposto degli arti. 76, comma 4, D.Lgs. n. 104/2010, e 276, comma 2, cod. 
proc. civ., l'accertamento dei presupposti del processo (nell'ordine: giurisdizione, 
competenza, capacità delle parti, ius postulandi, ricevibilità e rimessione in termini, 
contraddittorio, estinzione del giudizio) va collocato prima dell'accertamento delle 
condizioni dell'azione (interesse ad agire; titolo o legittimazione al ricorso; legitimatio 
ad causam)”
14
. 
Pertanto, si può affermare che la distinzione fra condizioni e presupposti del ricorso, 
elaborata dalla dottrina civilprocessualistica, è valida anche per il processo 
amministrativo, nel quale “la legittimazione ad agire, che costituisce condizione 
dell'azione, presuppone la titolarità di una posizione giuridica soggettiva differenziata e 
qualificata, tutelata dall'ordinamento giuridico e lesa per effetto dell'azione 
amministrativa”
15
. Difatti, venendo ora, finalmente, alla trattazione della legittimazione
16
 
a ricorrere nel processo amministrativo, questa è generalmente
17
 ricondotta alla titolarità 
di posizioni di interesse qualificato, vale a dire prevalentemente di interesse legittimo, o 
anche di diritto soggettivo nei casi di giurisdizione esclusiva, in capo al soggetto che 
promuova il ricorso, id est il ricorrente. Posizioni queste che talvolta sono indicate 
genericamente, come per esempio nell’azione avverso il silenzio ex art. 31 del codice del 
processo amministrativo, in cui al co. 1 si dice che «…chi vi ha interesse può chiedere 
l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere»; in casi del genere, 
infatti, è dal contesto che si può desumere che si tratta di un interesse qualificato
18
. Ma 
non è certo questo l’unico tratto di complessità che contrassegna siffatta condizione 
dell’azione, giacché essa è collocata in una posizione in cui è evidente l’intreccio con 
ulteriori problematiche, legate in primo luogo alla definizione dell’interesse protetto, con 
                                                      
le condizioni dell’azione debbono sussistere anche nel momento della decisione», in caso contrario il 
giudice pronuncerà l’estinzione del giudizio, ad esempio per sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere. 
14
 Cons. St., Sez. V, 20 marzo 2023, n. 2800. 
15
 Cons. S., Sez. IV, 02 febbraio 2023, n. 1147. 
16
 In generale la legittimazione è considerata un requisito di validità degli atti giuridici. I criteri che la 
riguardano consentono di individuare il soggetto che può compiere validamente un determinato atto; in 
altre parole, l’atto, se non è compiuto dal soggetto attivamente legittimato o se non è diretto nei confronti 
del soggetto passivamente legittimato, è invalido. Così Costantino G., Legittimazione ad agire, I) Diritto 
Processuale civile, in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, 1990, p. 1. 
17
“Generalmente” perché, come sarà detto più avanti, non è sempre così, invero in alcuni casi la 
legittimazione a ricorrere è costituita semplicemente da una condizione formale del ricorrente, in altri casi 
è la legge che legittima determinati soggetti pubblici o privati ad impugnare alcuni provvedimenti. Cfr. 
infra paragrafo terzo di questo studio. 
18
 Travi A., Lezioni, cit., p. 198.
7 
 
cui per definizione è strettamente collegato
19
, e in secondo luogo ai rapporti con 
l’interesse al ricorso
20
. 
Invero, sottolinea autorevole dottrina, «nel processo amministrativo la ricostruzione della 
legittimazione a ricorrere è stata condizionata dal particolare assetto dei rapporti tra diritto 
sostanziale e processo», così come per l’omonima condizione dell’azione di natura 
civilistica, «gli esiti, tuttavia, sono stati notevolmente diversi, verosimilmente a causa 
delle persistenti incertezze sulla nozione di interesse legittimo»
21
.  
D’altronde, anche la stessa Corte di cassazione in una recente sentenza
22
 ha dimostrato di 
prendere atto della suddetta divergenza affermando in un primo passaggio che “Nel 
processo civile la nozione di legittimazione ad agire si ricava dall'art. 81 c.p.c.
23
, che 
enuncia il principio generale della necessaria coincidenza tra la parte che agisce in 
giudizio e la parte che nell'atto introduttivo risulta essere indicata come titolare della 
posizione giuridica soggettiva di cui si domanda la tutela”, e dopodiché che “nel processo 
amministrativo…la legittimazione ad agire…è da intendersi non come mera titolarità 
della posizione qualificata, ma piuttosto come effettiva titolarità della posizione 
azionata”, muovendo proprio dall’argomento per cui “nella giurisdizione amministrativa, 
la situazione giuridica fatta valere dal ricorrente in sede di giudizio, collegata al potere 
riconosciuto ed esercitato dall'Amministrazione ex lege, ha una consistenza 
indeterminata, non appartenendo a catalogazioni legislative specifiche”
24
.  
                                                      
19
 Cfr. tra i molti Villata R., Legittimazione, cit., p. 2 ss., Id Interesse ad agire, II) Diritto processuale 
amministrativo, in Enc. giur. Treccani, Roma, 1989, p. 2-3; Ferrara R., Interesse, cit., p. 4-5; passim 
Saitta F., La legittimazione a ricorrere: titolarità o affermazione?, in Riv. Diritto pubblico, 2, 2019. 
20
 Ancora, cfr. tra i molti Villata R., Interesse ad agire, cit., p. 2; Ferrara R., Interesse e legittimazione al 
ricorso (ricorso giurisdizionale amministrativo), in Dig. Pubbl., 1993 (agg. 2011), p. 6-9; passim 
Torricelli S., I confini incerti e mutevoli dell’interesse a ricorrere, in Diritto processuale amministrativo, 
1, 2021. 
21
 Saitta F., La legittimazione, cit., p. 517. 
22
 Cass., sez. un., 2 agosto 2019, n. 20820. 
23
 La norma in esame, nello stabilire che, fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può 
far valere nel processo un diritto altrui, non fa altro che esprimere il concetto di legittimazione ad agire, la 
quale può essere sia attiva che passiva (da www.brocardi.it). In merito Trib. Roma, 24 aprile 2023, n. 
6456 specifica che “Pur mancando nel nostro ordinamento una definizione positiva del concetto di 
legittimazione attiva, si ritiene che esso abbia un fondamento costituzionale nell‘art. 24 Cost., laddove è 
precisato che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei “propri” diritti e interessi legittimi” e 
quest’ultimo “vada letto in combinato con il divieto di sostituzione processuale previsto dall‘art. 81 del 
c.p.c.”. 
24
 Differenza tra processo civile e amministrativo relativamente alla legittimazione ad agire evidenziata 
anche ex plurimis in Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022, n. 530; Cons. St., Sez. VI, 10 dicembre 2021, 
n. 8232; T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. II, 17 gennaio 2022, n. 90.