La cittadinanza nell'ordinamento internazionale

 2
culturali e si è notata la tendenza degli Stati ad 
autolimitare il loro potere attraverso il riconoscimento di 
una sfera di libertà individuali e con l’assoggettamento a 
regole comuni di diritto internazionale e a trattati 
internazionali volti ad assicurare la tutela dei diritti 
individuali e collettivi dei soggetti posti nell’orbita 
statuale, con la limitazione della sovranità stessa degli 
Stati. Tale limitazione, data l’eterogeneità dei sistemi e la 
diversificazione delle aree di riferimento, può assumere 
una diversa graduazione in relazione alle misure adottate 
dai vari sistemi a vantaggio dei cittadini e tendenti ad 
assicurare ad essi una serie di benefici diretti. 
Il fondamento giuridico della cittadinanza è pertanto 
costituito dal diritto interno. Infatti, principio indiscusso 
del diritto internazionale è quello in base al quale 
ciascuno Stato determinale condizioni che una persona 
deve soddisfare ai fini della concessione della 
cittadinanza nel suo ambito. Ciò non significa che ogni 
Stato possa conferire la cittadinanza secondo il proprio 
arbitrio. E’ evidente che, ai fini della qualifica relativa e di 
 3
una valutazione omogenea dei requisiti e delle condizioni 
che l’individuo deve soddisfare per ottenerla, si rende 
necessario intensificare le intese e gli accordi 
internazionali in materia di cittadinanza onde pervenire 
ad una disciplina per quanto possibile uniforme della 
complessa materia, anche per evitare conflitti di leggi e di 
giurisdizione fondate sulla nazionalità. 
In passato si tendeva ad accentuare la posizione di 
pura soggezione e di sudditanza dei nazionali rispetto agli 
Stati di appartenenza, ad anche l’istituto della protezione 
diplomatica e l’esercizio di un’azione giudiziaria 
internazionale erano concepiti come uno strumento per 
far valere un diritto dello Stato piuttosto che come un 
mezzo di tutela diretta degli interessi individuali. Il diritto 
internazionale era infatti considerato un diritto inter-
statuale e faceva leva su interessi principalmente 
statuali.  
Nell’evoluzione del fenomeno organizzativo a livello 
internazionale, si è accentuata la tendenza ad attribuire 
un peso crescente all’iniziativa individuale, anche ai fini 
 4
di un maggior coordinamento di essa sul piano 
internazionale. Ciò si desume dall’importanza che sono 
venute ad assumere le organizzazioni internazionali non 
governative, in quanto espressione di esigenze ed 
interessi individuali, piuttosto che di interessi peculiari 
delle istituzioni statali. 
L’individuo, in quanto centro motore di iniziative 
politiche, economiche e culturali, svolge una funzione di 
stimolo e di impulso sulle funzioni dei governi degli Stati, 
orientandole a fini sociali sul piano internazionale, per 
cui la posizione individuale nei sistemi interni degli Stati 
non può ridursi ad un mero stato di soggezione nei 
confronti dello Stato di appartenenza, fermo restando il 
potere dello Stato medesimo di esercitare un controllo sul 
suo operato in base alle norme del proprio ordinamento 
giuridico, e di pretendere da esso l’adempimento di alcuni 
doveri, con estensione variabile a seconda del rapporto 
intercorrente tra l’individuo e lo Stato, ed in conformità 
con gli impegni assunti dallo Stato mediante accordi 
internazionali.  
 5
CAPITOLO I 
LA CITTADINANZA FRA DIRITTO INTERNO E 
DIRITTO INTERNAZIONALE 
 
IL CONCETTO DI CITTADINANZA  
L’appartenenza ad uno Stato, in quanto vincolo 
giuridico stabile tra l’ordinamento statuale e l’individuo, 
ed in quanto presupposto del medesimo alla vita politica 
e ai diritti ad essa collegati, trova compiuta espressione 
nel concetto di cittadinanza
1
. 
E’ impossibile giungere ad una definizione univoca 
del concetto di cittadinanza valida per tutti gli 
ordinamenti statali ed anche per l’ordinamento 
internazionale. Ciò potrebbe essere raggiunto solo per via 
indiretta, svolgendo un’analisi delle norme relative 
all’acquisto e alla perdita della cittadinanza stessa nei 
vari ordinamenti statali. 
 
                                                           
1
 A.Maria Del Vecchio, Problematiche derivanti dal vincolo di 
cittadinanza a livello internazionale, in Rivista Internazionale dei 
diritti dell’uomo, III, Anno XI, Sett.-Dic.98, p.670. 
 6
Limitando l’indagine agli ordinamenti statali, 
all’interno della varietà di situazioni giuridiche che hanno 
contraddistinto la qualità di cittadino nelle diverse 
epoche e nei diversi Stati, si possono cogliere due 
elementi fondamentali inerenti il concetto di cittadinanza. 
Il primo è quello della soggezione stabile e permanente 
del cittadino ad un’autorità statale, ed il secondo è quello 
della partecipazione dello stesso ad una comunità politica 
organizzata
2
. 
Ciò comporta la destinatarietà di diritti e di doveri 
differenti rispetto a quelli degli stranieri. 
All’epoca delle città greche e di Roma repubblicana, 
la cittadinanza era il presupposto per la partecipazione 
alla vita politica ed era trasmessa per filiazione. 
Nell’epoca feudale, i vincoli di soggezione si moltiplicano e 
il rapporto di sudditanza che lega i signori e i loro 
sottoposti all’autorità regia o imperiale diventa 
fondamentale per l’attribuzione di diritti e doveri. 
 
                                                           
2
 Clerici, voce Cittadinanza, in Nuovissimo Digesto delle discipline 
pubblicistiche, III, Torino, 1989, p.113. 
 7
La rivoluzione francese opera una svolta al concetto 
di cittadinanza, perché alla partecipazione del popolo alla 
sovranità si collega l’attribuzione di diritti politici ai 
cittadini, come anche si consolida la tendenza a 
riconoscere diritti civili ad ogni individuo. Questo perché 
lo Stato da patrimoniale si trasforma in Stato di diritto
3
. 
La necessità di codificare le norme relative alla 
cittadinanza nasce proprio in questo periodo, poiché si ha 
l’estensione dei diritti politici ad una larga parte di 
popolazione. Questo brevissimo excursus storico mostra 
come numerosi fattori sociali e politici da sempre hanno 
inciso sul concetto di cittadinanza, che si rivela 
suscettibile di evoluzione a seconda della situazione 
storica, sociale e politica di un territorio statale. 
Alcuni profili dell’istituto della cittadinanza 
sembrano consentire la riconduzione della stessa alla 
categoria del rapporto giuridico, mentre altri sembrano 
determinarne l’accostamento alla figura degli status. 
 
                                                           
3
 Ivi, p.113. 
 8
La definizione di cittadinanza, come vincolo 
giuridico-politico tra un individuo ed un’entità statuale, 
sembra far ricondurre l’istituto alla categoria del rapporto 
giuridico. Infatti, nell’ordinamento interno, sia l’individuo, 
sia lo Stato, appaiono termini di relazioni intersoggettive 
disciplinate dal diritto. 
Comunque, non sembra poter accogliersi la tesi 
secondo cui tale rapporto sarebbe di natura contrattuale, 
poiché viene a mancare il carattere sinallagmatico del 
rapporto, dal momento che lo Stato attribuisce la 
cittadinanza secondo criteri che sono indipendenti dalla 
volontà degli individui. Anche quando la volontà 
individuale è ravvisabile, per esempio nel caso di 
naturalizzazione, questa non è configurabile come volontà 
negoziale, protesa ad incontrarsi con quella statale. In 
questo caso la volontà individuale è tesa solo a porre in 
essere i presupposti che la legislazione dello Stato 
prevede come idonei per la concessione, in via del tutto 
autonoma, della cittadinanza ad un individuo.  
 9
In definitiva, il rapporto di cittadinanza, trova 
direttamente nella legge la sua origine e la sua 
disciplina
4
. 
Il problema di stabilire se la cittadinanza costituisca 
un rapporto giuridico oppure uno status, può essere 
risolto considerando che si tratta di un’antinomia più 
apparente che reale. Nell’ordinamento interno, la 
cittadinanza è sicuramente un rapporto giuridico, cioè 
una relazione tra stato ed individuo, regolata dal diritto; 
ma questa relazione è il presupposto per il sorgere, in 
capo all’individuo, di una pluralità di diritti e di doveri, 
connessi ad una peculiare sfera di capacità, in cui si 
concretizza uno status. Si tratta di profili diversi di una 
medesima realtà giuridica, il vincolo di cittadinanza, che 
possono essere colti se si guarda il fenomeno da 
angolazioni differenti. 
Occorre precisare meglio la definizione di 
cittadinanza, per evitare di fare confusione con quelle di 
sudditanza e di nazionalità. 
                                                           
4
 A.F. Panzera, Limiti internazionali in materia di cittadinanza, 
Napoli, 1984, p.27-29. 
 10
La cittadinanza è il vincolo giuridico-politico tra 
individuo ed entità statuale, ma esso, se riferito e 
determinate epoche storiche o a determinati contesti 
politici, viene indicato con il termine di sudditanza. 
Questo termine si usa quando si vuole riferirsi ad un 
rapporto di mera soggezione tra il suddito e l’ente 
sovrano; ciò nell’epoca feudale, in quella delle monarchie 
assolute, e in genere nei regimi totalitari. 
Il termine di cittadinanza acquista diffusione dopo la 
rivoluzione francese e l’affermarsi dei principi secondo cui 
l’individuo partecipa alla determinazione dei sistemi 
politici di tipo democratico, sebbene questo sia accaduto 
anche anteriormente, ai tempi della Roma repubblicana o 
dello Stato ateniese. 
Cittadinanza e sudditanza presentano la 
caratteristica comune del vincolo tra individuo e apparato 
statale, ed in questo senso si oppongono al concetto di 
nazionalità, intesa come legame fra individuo e nazione. 
Per nazione s’intende un’individualità storica, con proprie 
 11
caratteristiche etniche, linguistiche e con proprie 
tradizioni. 
Questo concetto emerge in antitesi con quello di 
Stato e comunque la nazionalità concerne un dato 
storico-politico, mentre la cittadinanza e la sudditanza si 
riferiscono ad un dato politico-giuridico
5
. 
 
LA CITTADINANZA NEL DIRITTO INTERNAZIONALE 
Si potrebbe pensare che esista una cittadinanza nel 
diritto interno ed una nel diritto internazionale. 
Quest’ultima dovrebbe essere regolata dalla consuetudine 
internazionale e da dei trattati tra due o più Stati.  Ma 
nella realtà giuridica sono gli Stati che legiferano in 
materia di cittadinanza e l’efficacia internazionale di 
queste disposizioni è la semplice conseguenza del rispetto 
che si deve ad una legislazione nella materia 
correttamente emanata. 
Ciò che in principio è sempre stato decisivo nella 
legislazione sulla cittadinanza, è l’interesse statale ad 
                                                           
5
 Ivi, p.31-32.                                                                                                          
 
 12
espandersi e ad aumentare al massimo la sfera di 
controllo sulle persone e i beni del proprio Stato. 
Le regole sulla cittadinanza sono l’argomento 
costruito dalle autorità di uno Stato per giustificare 
qualsiasi intervento riguardante le persone o i beni 
situati su un territorio appartenente alla sovranità di un 
altro Stato e, allo stesso modo, per difendersi dai possibili 
tentativi d’ingerenza di un altro Stato negli affari 
riguardanti il proprio territorio. 
Il diritto internazionale è innanzitutto diritto tra gli 
Stati e gli individui hanno da sempre giocato il ruolo di 
oggetto delle relazioni internazionali, mancando di 
capacità di agire per se stessi. 
Gli Stati hanno reclamato per via diplomatica o 
esercitato un’azione giudiziaria internazionale quando 
hanno ritenuto verificarsi una lesione dei propri interessi, 
riguardo a cittadini o beni del proprio territorio. In questo 
caso lo Stato ha esercitato un proprio diritto, cioè il 
diritto che ciascuno Stato ha di far valere, nella persona 
del proprio cittadino, il diritto internazionale. 
 13
Quindi, si dà valore non alla lesione particolare ma 
a quella subita dallo Stato. 
In questa circostanza, il vincolo di cittadinanza 
diviene il presupposto fondamentale della cosiddetta 
“protezione diplomatica”. 
Nell’epoca moderna, con lo sviluppo del commercio 
internazionale, la facilità delle comunicazioni, il flusso di 
emigrazioni, si sono moltiplicati i conflitti e le frizioni tra 
gli Stati, soprattutto riguardo al trattamento dei cittadini 
di uno Stato residenti nel territorio di un altro Stato. 
 
 
LA COMPETENZA DEL DIRITTO INTERNO 
La dottrina e la prassi più antiche appaiono 
certamente orientate nel senso di affermare la 
competenza de singoli Stati in materia di cittadinanza, e 
di configurarla come competenza esclusiva
6
. 
Oltre ad alcuni pareri di giureconsulti britannici del 
1849, riguardanti la possibilità di un’eventuale perdita 
                                                           
6
 A.F. Panzera, op.cit., p.36. 
 
 14
della cittadinanza britannica di individui che avessero 
ottenuto la naturalizzazione in uno Stato estero, che 
affermano che “ogni nazione ha il diritto esclusivo di 
regolare persone e cose nel proprio territorio”
7
, sembra di 
fondamentale importanza esaminare la giurisprudenza 
della Corte permanente di giustizia internazionale. 
Nel quadro di tale giurisprudenza, un ruolo 
fondamentale assume il parere consultivo, reso dalla 
Corte il 7 febbraio 1923, riguardo ai decreti di nazionalità 
promulgati in Tunisia e nel Marocco nel 1921. La Corte 
ha modo di affermare in questa circostanza che “dans 
l’etat actuel du droit international, les questions de 
nationalité sont, en principe, de l’avis de la Cour, 
comprises dans ce domaine réservé”,
8
 cioè  nell’ambito 
del diritto internazionale, le questioni di cittadinanza 
rientrano, in principio, nel concetto di “dominio 
riservato”, previsto dall’art.15, par.8, del Patto della 
Società delle Nazioni. 
                                                           
7
 Mc Nair, International Law Opinion, Vol. II, Cambridge, 1956, 
p.14. 
8
 Publications de la C.P.J.I., série B, in Recueil des avis consultatifs, 
n.4, p.24. 
 15
 
L’importanza dell’affermazione della Corte, per cui la 
materia della cittadinanza rientra, in linea di principio, 
nella competenza esclusiva degli Stati è innegabile. 
La Corte ha ribadito i principi esposti nel parere 
reso il 15 settembre 1923 sulla questione relativa 
all’acquisto della cittadinanza polacca. Disattendendo la 
tesi polacca sull’interpretazione del Trattato sulle 
minoranze stipulato tra la Polonia e le Potenze alleate il 
28 giugno 1919, la Corte ha affermato che “se in genere è 
vero che uno Stato sovrano ha il diritto di determinare 
quali persone saranno considerate come suoi cittadini, è 
anche vero che questo principio non è applicabile che con 
la riserva di impegni convenzionali”
9
. 
 
                                                           
9
 Publications de la C.P.J.I., série B, n.7, p.16 (trad.).