Paradisi fiscali: analisi e regolamentazione

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INTRODUZIONE 
I paradisi Fiscali sono Stati il cui ordinamento tributario è caratterizzato da aliquote molto 
basse o da particolari agevolazioni fiscali per i non residenti al fine di attrarre eventuali 
insediamenti produttivi e/o finanziari con capitali provenienti dall’esterno. 
Tali agevolazioni vengono sfruttate prevalentemente da imprese che intendono svolgere 
attività produttive o effettuare operazioni societarie con modalità tributarie più 
vantaggiose di quelle in essere nel paese d’origine (c.d. Società Offshore). 
Oltre ad un sistema tributario agevolato, i paradisi fiscali sono caratterizzati da un'elevata 
segretezza del sistema bancario e finanziario e una vigilanza assai ridotta sulla 
provenienza dei capitali rispetto alla maggior parte degli altri Stati del mondo: in questi 
casi si utilizza più precisamente il termine “paradisi bancari”.  
Questa serie di comportamenti ha come obbiettivo quello di ridurre o eliminare il prelievo 
fiscale da parte dello Stato, utilizzando pratiche che infrangono le norme fiscali; si parla 
quindi di evasione fiscale, argomento che verrà approfondito nel capitolo due della tesi. 
L’evasione fiscale è una pratica in espansione e una delle cause è proprio l’aumento di 
giurisdizioni dotate di un sistema fiscale privilegiato (i paradisi fiscali). La presente Tesi 
verterà su questo tema andando ad illustrare le caratteristiche tipiche dei paesi sopra citati 
e individuare le pratiche di difesa utilizzate. 
Gli Stati moderni fanno perno su un principio che è fondamentale, ossia quello che tutti 
pagano le tasse su una base equa al fine di avere accesso a determinati beni e servizi 
pubblici. L'evasione delle imposte provoca squilibri nei bilanci pubblici per miliardi di 
euro ogni anno. 
Una delle misure difensive sopra citate è l’individuazione, sulla base di specifici criteri, 
di una lista di Stati definiti come “Paradisi fiscali”, individuati dall’Unione Europea sulla 
base di indagini portate avanti dalla Commissione UE. I criteri sono i seguenti: 
- trasparenza fiscale; 
- scambio di informazioni; 
- presenza di regimi fiscali privilegiati; 
- sistemi con bassissima imposizione, se non uguale a zero.
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Ad oggi, la lista comprende principalmente Stati dell’America Meridionale, quali ad 
esempio Bahamas, Panama e Isole Vergini. 
L'Unione europea utilizza gli strumenti della “black list” per rilevare i rischi di abuso 
fiscale e concorrenza fiscale internazionale dannosa dei diversi paesi. Data l'istituzione di 
tali meccanismi di controllo per l'estero, la Commissione Europea ha la possibilità di 
avviare un dialogo attivo con le giurisdizioni estere al fine di concordare misure per 
adeguare queste ultime alle norme di trasparenza fiscale e di non concorrenza.  
Da sottolineare come la disciplina concernente la black list è stata oggetto di svariati 
interventi durante gli ultimi anni. Il legislatore italiano, di concerto con le normative UE, 
ha svolto una massiccia rivisitazione dell’elenco dei Paesi che adottano un regime fiscale 
privilegiato. Lo scambio di informazioni tra i vari Paesi e la firma di trattati (bilaterali) 
contro le doppie imposizioni ha portato allo snellimento della black list. Esso è il risultato, 
portato avanti dall’OCSE negli ultimi anni, contro la lotta all’evasione e all’elusione 
fiscale internazionale.  È molto probabile che nei prossimi anni l’elenco dei Paesi con un 
regime fiscale privilegiato potrebbe addirittura scomparire.
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CAPITOLO I - EVASIONE ED ELUSIONE FISCALE 
 
1.1 – Elusione fiscale 
Elusione fiscale ed evasione fiscale sono due termini che spesso vengono usati in modo 
intercambiabile, ma hanno significati differenti: con il primo si intende l’uso legale ma 
abusivo di scappatoie al fine di ridurre il carico fiscale, ad esempio attraverso l’utilizzo 
di deduzioni, crediti di imposta o altre agevolazioni fiscali previste dalla Legge. 
L’elusione può essere considerata legale se fatta rispettando le norme fiscali, ma può 
essere considerata immorale o eticamente discutibile poiché può comportare la riduzione 
dell'imposizione fiscale al di sotto dei livelli che un contribuente equo dovrebbe pagare.
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Spesso, l'elusione fiscale coinvolge l'uso di strumenti finanziari sofisticati o di schemi di 
investimento complessi, che richiedono una conoscenza specifica della legge fiscale e 
delle tecniche di pianificazione fiscale. Inoltre, l'elusione fiscale può avere un impatto 
negativo sul bilancio dello Stato e sulla sua capacità di finanziare i servizi pubblici, come 
l'istruzione e la sanità
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; nel 2018, vengono spostati verso i paradisi fiscali oltre 30 miliardi 
di dollari, corrispondenti a circa 27 miliardi di euro (l’aumento rispetto al 2015 è stato di 
7 miliardi). Lo Stato italiano ci perde in gettito fiscale circa 6,5 miliardi di euro, pari a 
circa il 20% delle entrate totali.
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 I paradisi fiscali dell'Unione europea sottraggono 
all'Italia la quasi totalità delle entrate mancanti che le multinazionali dovrebbero versare, 
corrispondente a circa 5,65 miliardi di euro. Il colpevole numero uno è il Lussemburgo, 
che da solo sottrae all'Italia 2,74 miliardi di euro. Seguono Irlanda e Olanda che 
sottraggono 1,45 e 0,94 miliardi di euro. 
In tutto il mondo, nel 2018, le multinazionali sono riuscite a spostare circa 770 miliardi 
di euro verso i paradisi fiscali, diminuendo il gettito fiscale globale delle imprese del 10%. 
Tutti i grandi paesi europei perdono tali risorse:  
- Germania, -29% 
- Regno Unito, -28% 
                                                             
1
 Beghin M., (2021), “L’elusione fiscale e il principio del divieto di abuso del diritto”, Wolters Kluwer 
2
 Ministero dell’economia e delle finanze (2022), Rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di 
contrasto all’evasione fiscale e contributiva, Roma, 2022 
3
 Tørsløv T., Ludvig W., Zucman G., (2021), I profitti persi delle nazioni (The Missing Profits of Nations), 
ItaliaOggi, 20 agosto 2021
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- Francia, -26% 
- Stati Uniti, -23% 
- Italia, -20% 
Tra i paesi Ue che guadagnano in gettito si annoverano:  
- Irlanda, +61% 
- Belgio, +55%  
- Lussemburgo, +49% 
- Malta, +36% 
- Paesi Bassi, +28%
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È evidente che molti Paesi subiscono perdite a causa del suddetto spostamento fiscale 
aggressivo delle multinazionali; questo induce a pensare che gli Stati target delle 
multinazionali (i paradisi fiscali) dovrebbero godere di questa distorsione economica, ma 
non sempre questo è vero; infatti, il processo risulta altamente dispendioso. Dai dati 
dell’elaborazione fatta dal Tax Justice network sul report Corporate Tax Statistics 
pubblicato dall’Ocse, emerge che i paradisi fiscali hanno incassato solamente 14,8 
miliardi di dollari in più come imposte societarie, a fronte di oltre 100 miliardi risparmiati 
dalle multinazionali. Nella sostanza, per un dollaro di imposte sulle società raccolto dai 
paradisi fiscali, il mondo ne perde 6.
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Le analisi sopra esposte sono state rese possibili grazie all’attuazione in diversi Stati del 
c.d. country-by-country report del Progetto Beps di Ocse e G20: secondo il quale alle 
multinazionali con un fatturato uguale o superiore a 750 milioni di dollari viene imposto 
l’obbligo di dettagliare i numeri della loro attività per ogni singolo paese e non solo a 
livello globale. Grazie a questo, gli esperti attivisti del Tax Justice Network hanno potuto 
svolgere studi approfonditi che dimostrano quello che ormai è sempre stato sotto gli occhi 
di tutti, ovvero che la maggior parte delle multinazionali hanno consolidato meccanismi 
di elusione fiscale che arrecano danni alla collettività.
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4
 Rizzi M., (2021), Aumenta l’elusione fiscale delle multinazionali in Italia, ItaliaOggi, 20 agosto 2021 
5
 Brocceri F., (2020), Multinazionali ed elusione internazionale. 117 miliardi di gettito vanno persi, 
FiscoOggi, 30 luglio 2020 
6
 Buono E., (2016), BEPS: sui risultati del progetto, sì al monitoraggio da Ocse e G20, FiscoOggi, 22 aprile 
2016
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1.2 - Evasione fiscale 
Con il termine evasione fiscale, invece, si fa riferimento all'atto di non pagare le tasse 
dovute in modo intenzionale e illegale, ad esempio nascondendo parte del reddito o non 
dichiarando alcune attività economiche. L'evasione fiscale è considerata un reato e può 
portare a sanzioni amministrative e sanzioni penali, come multe e pene detentive.
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In generale, l'evasione fiscale è considerata un'attività criminale, mentre l'elusione fiscale 
è un'attività legalmente consentita ma può essere vista come un comportamento poco 
etico. Tuttavia, entrambe le attività hanno un impatto negativo sul sistema fiscale, poiché 
riducono le entrate fiscali e creano un ambiente di concorrenza sleale tra coloro che 
rispettano le regole fiscali e coloro che cercano di evitarle.  
Il Parlamento europeo ha indicato a quota 825 miliardi di euro all'anno l’evasione fiscale 
nell’Unione Europea. In valori assoluti, l'Italia è al primo posto con 190,9 miliardi di euro 
evasi ogni anno, mentre al secondo e al terzo posto seguono Germania, con 125,1 miliardi 
e Francia con 117, 9 miliardi. La classifica cambia qualora la media venisse calcolata sul 
numero complessivo di abitanti: il Belgio conta un'evasione pro capite di 2.676 euro, 
Lussemburgo conta 2.657 euro e Malta 2.059 euro.
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 Tutti questi Paesi sono sopra la media 
europea, pari a 1.634 euro pro capite. Sotto la media ci sono la Romania, che conta 
un’evasione pari a 824 euro pro capite e la Repubblica Ceca, con 833 euro. Ogni giorno 
in Europa vengono sottratti al Fisco 2,25 miliardi di euro. 
 
                                                             
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 Visco V., (2015), “Evasione fiscale e contrasto all'evasione in Italia: reticenze, resistenze e ipotesi di 
intervento”, Giappichelli, Fascicolo 4 
8
 Galullo R. e Mincuzzi A., (2019), Gli europei evadono 2,25 miliardi al giorno. Record pro capite in 
Danimarica (Italia esclusa), Ilsole24ore, 28 marzo 2019
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Figura 1. Evasione fiscale stimata nei Paesi Europei 
 
Fonte: Mitolo G., (2019), evasione fiscale: Italia maglia nera in Europa, Corriere 
Canadese, 20 luglio 2019 
 
È stato creato un comitato dal Parlamento Europeo, a inizio del 2020, che ha il compito 
di analizzare le controversie fiscali e assistere la commissione europea su quanto concerne 
problemi in ambito monetario ed economico, con particolare riguardo sul tema delle tasse 
e impedimento di frodi, elusioni ed evasioni. 
Tra il 2014 e il 2019, il Parlamento Europeo ha istituito diverse commissioni speciali, con 
diversi compiti, tra i quali quello di analizzare le denunce di cattiva amministrazione, 
riciclaggio di denaro, evasione fiscale e reati finanziari.
9
 I risultati delle commissioni 
hanno identificato una serie di lacune nelle disposizioni fiscali che hanno poi indotto 
l’Unione Europea ad attuare diverse proposte di legge che migliorano lo scambio di 
informazioni in ambito fiscale.
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 Parlamento Europeo, (2021), Un rapido sguardo alle commissioni parlamentari, Bruxelles, marzo 2021 
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 Parlamento Europeo (2021), Attualità: politica fiscale e soluzione dell’UE per impedire evasione ed 
elusione fiscale, Bruxelles, aprile 2021
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Dalla figura seguente (figura 2) si può notare come gli Stati sopra citati, con maggior 
evasione fiscale, sono anche gli Stati in cui l’imposizione fiscale dello Stato è più alta. 
 
Figura 2. Totale delle entrate fiscali per stato membro dell’UE 
 
Fonte: Parlamento Europeo (2021), Attualità: politica fiscale e soluzione dell’UE per 
impedire evasione ed elusione fiscale, Bruxelles, aprile 2021
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1.3 Aggressive Tax Planning 
La globalizzazione dell'economia e la mancanza di allineamento dei diversi sistemi fiscali 
adottati dagli Stati hanno dato origine a tecniche di pianificazione fiscale definite 
"aggressive", o aggressive tax planning (ATP). A causa dell'aumento delle operazioni 
transnazionali e dell'intensificarsi della competizione tra gli Stati, le grandi imprese, in 
particolare le multinazionali, hanno adattato la propria struttura organizzativa per 
rispondere in modo più efficace al nuovo ambiente competitivo. Questa dinamica si 
traduce nella pianificazione di strategie volte a sfruttare legalmente le discrepanze fiscali 
che si verificano tra le diverse giurisdizioni, poiché ogni giurisdizione è libera di applicare 
il livello di imposizione che ritiene opportuno. Il termine "aggressiva" viene applicato 
quando tali comportamenti vengono spinti all'estremo, ovvero quando si sfruttano al 
massimo le disparità esistenti tra i sistemi fiscali dei singoli Stati al fine di ottenere una 
riduzione del carico fiscale che altrimenti non sarebbe concessa. Questo viene ottenuto 
tramite il trasferimento di reddito imponibile da giurisdizioni con regimi fiscali ordinari 
a Paesi che offrono vantaggi fiscali maggiori.
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Un aspetto comune con le situazioni che soddisfano i requisiti dell'abuso del diritto è il 
fatto che, formalmente, le strutture adottate dalle multinazionali sono legittime. È il 
contrasto con gli obiettivi riconosciuti a livello internazionale che conferisce loro un 
carattere abusivo. Gli elementi fondamentali associati all'ATP sono sostanzialmente tre. 
Innanzitutto, vi è lo sfruttamento delle disparità fiscali al fine di ottenere un vantaggio 
fiscale. Ciò è reso possibile dalla combinazione di regimi fiscali applicabili alla stessa 
transazione in due o più Paesi, permettendo di individuare giurisdizioni con sistemi fiscali 
che offrono una tassazione inferiore rispetto al Paese di residenza. Questo comportamento 
non viola in sé alcuna norma, infatti, grazie al diritto di stabilimento nell'ambito 
dell'Unione Europea (UE), l'articolo 49 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione 
Europea (TFUE) riconosce la possibilità di costituire e gestire imprese, società, agenzie, 
succursali o filiali che svolgano un'effettiva attività economica. L'insediamento stabile in 
uno Stato membro consente di partecipare in modo stabile e continuativo alla vita 
economica di uno Stato dell'UE diverso da quello di origine. 
                                                             
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 Ferrucci C. (2022), La tassazione delle imprese nell’Unione Europea: gli effetti sul 
mercato unico della concorrenza fiscale, Università LUISS
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In secondo luogo, si verifica un "disallineamento" o una "disconnessione" tra lo Stato in 
cui viene generata la ricchezza e il luogo in cui vengono pagate le imposte. Questa 
situazione entra in conflitto con la sovranità fiscale riconosciuta a ciascun Paese e 
comporta consistenti perdite di gettito fiscale, oltre all'accumulo di capitali in Paesi con 
giurisdizioni poco trasparenti. In questa circostanza, è rilevante il nesso causale tra 
l'ottenimento del risparmio fiscale e lo sfruttamento delle disparità fiscali a livello 
transnazionale, mentre l'intenzionalità dell'azione non è rilevante. 
In terzo luogo, vi è la situazione di "doppia non imposizione involontaria", che si verifica 
quando gli Stati non hanno volontariamente consentito la doppia non imposizione. In altre 
parole, si verifica quando la doppia non imposizione non è il risultato di un coordinamento 
transnazionale voluto dagli Stati. 
La presenza di questi elementi conduce alla pianificazione fiscale aggressiva, che può 
essere considerata una strategia vera e propria, una scelta su dove pagare le imposte e uno 
sfruttamento delle asimmetrie che genera distorsioni sia sulla leale concorrenza e l'equità 
tra le nazioni, sia sulla stabilità del sistema fiscale interno. I principali schemi seguiti 
possono essere ricondotti a tre linee di azione: localizzare i profitti in Paesi a bassa 
tassazione, localizzare le perdite in Paesi ad alta tassazione e utilizzare strumenti ibridi al 
fine di ottenere la doppia non imposizione.
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Se vogliamo confrontare concetti simili ma con effetti diversi, possiamo affermare che 
sia l'abuso del diritto che la pianificazione fiscale aggressiva mirano a ottenere risparmi 
fiscali derivanti dalla discrepanza tra forma e sostanza. Tuttavia, la differenza sta nel fatto 
che nell'abuso del diritto tale discrepanza si verifica nello stesso Stato in cui si realizza 
l'operazione, e assume rilievo l'elemento intenzionale. Nella pianificazione fiscale 
aggressiva, invece, la discrepanza deriva dall'utilizzo delle diverse normative fiscali a 
livello globale, poiché una stessa operazione può assumere configurazioni diverse, e 
l'elemento dell'intenzionalità non ha rilevanza.
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 Valente P. (2022), Contro l’aggressive tax planning: le ultime iniziative a livello europeo, IPSOA, 18 
ottobre 2022 
13
 Commissione Europea, european semester thematic factsheet curbing aggressive tax planning, 20 
novembre 2017, https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/150511/5%20-%2004%20european-
semester_thematic-factsheet_curbing-agressive-tax-planning_en.pdf