Un Sistema Informativo Geografico per il monitoraggio del consumo di suolo

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Introduzione 
 
La questione del consumo di suolo mette in gioco temi di diversa 
natura. Se il più comunemente riconosciuto è quello di natura ecologica e 
ambientale, altri non meno rilevanti attengono al modello di sviluppo 
economico e sociale e all’intensità e forme dei processi di urbanizzazione. 
Il suolo – nelle sue diverse accezioni naturale, agricolo e semi 
naturale – è un bene comune, una risorsa ambientale fondamentale, per 
l’insieme delle funzioni vitali che espleta, e non rinnovabile, caratterizzata 
da velocità di degrado e processi di formazione e rigenerazione 
estremamente lenti. La progressiva espansione delle infrastrutture e 
dell’urbanizzazione, in particolare nelle forme della diffusione e della 
dispersione del costruito a bassa densità, causa, da un lato, un rilevante 
incremento delle superfici artificiali e con esso anche la perdita di questa 
risorsa, essenziale non solo per la sua funzione ma anche per i servizi 
ecosistemici che può fornire, dall’altro l’aumento dei “costi nascosti” 
connessi al processo di impermeabilizzazione e gravanti in primo luogo sulla 
spesa pubblica e sulla collettività (Commissione Europea, 2013). 
Le più colpite da erosione sono risultate le aree agricole, per lo più 
quelle di elevato valore produttivo, soprattutto nel nostro paese dove la 
superficie agricola, oltre ad essere diminuita di 6 milioni di ettari dal secondo 
dopoguerra – per l’effetto congiunto dell’urbanizzazione e dell’abbandono – 
ha anche subito un processo di forte frammentazione che ne ha in larga 
parte compromesso la produttività e funzionalità ecosistemica. L’alterazione 
di quest’ultima è particolarmente grave se si considera il ruolo che essa 
svolge nella prevenzione e mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico 
e nelle strategie di adattamento ai cambiamenti climatici. 
Ormai note a livello scientifico e politico – come si può evincere dagli 
orientamenti della riflessione e del dibattito a livello comunitario – sono le 
conseguenze ambientali, economiche e sociali che l’eccessivo consumo di 
suolo continua a produrre. La limitazione di quest’ultimo, soprattutto in un 
paese quale il nostro che, anche per le sue caratteristiche ambientali e
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orografiche, presenta un livello di consumo di questa risorsa tra i più elevati 
in Europa, è un impegno che tutti i paesi – Italia compresa – hanno assunto, 
a partire dall’Agenda Globale per lo sviluppo sostenibile, sottoscritta nel 
2015 (United Nations, 2015). In questa prospettiva essi hanno aderito a un 
processo di monitoraggio degli obiettivi attinenti allo sviluppo sostenibile, 
attraverso un sistema di indicatori tra i quali alcuni specifici sull’uso e il 
consumo di suolo, sulle aree artificiali e sulla percentuale di territorio 
interessato da fenomeni di degrado.  
I paesi europei si sono, inoltre, impegnati a perseguire l’obiettivo 
dell’azzeramento del consumo di suolo netto entro il 2050, come previsto 
dal settimo programma di azione ambientale dell’Unione Europea (UE, 
2011). Pur essendo una scadenza differita tra tre decenni, l’obiettivo rischia 
di rimanere nelle formulazioni retoriche se non si opera in modo adeguato. 
Ciò a partire dall’Unione Europea. È necessario infatti sottolineare che 
all’obiettivo dello “zero consumo di suolo” non hanno fatto seguito, da parte 
dell’istituzione comunitaria, né la formulazione di una cornice vincolante, né 
la predisposizione di adeguati strumenti regolativi. Questa condizione 
impedisce di sviluppare strategie efficaci e vincolanti per gli Stati membri. 
Il rapporto 2017 del Centro di Ricerca sui Consumi di Suolo (CRCS) 
restituisce il quadro delle minacce sui suoli europei, basato sull’analisi di 
elaborazioni svolte dalla Commissione Europea, che è quello di un 
continente che risulta impreparato di fronte alle sfide imposte dal 
cambiamento climatico (CRCS, 2017). 
Nel caso dell’Italia, con riferimento al contesto regionale veneto, 
l’esame delle dinamiche di trasformazione territoriale, basato sui dati 
ricavati dalla Carta Copertura del Suolo (CCS-2012) e dal SISTAR – 
finalizzato alla determinazione della quantità massima di consumo di suolo 
(LR n. 14/2017) – fornisce un quadro che testimonia degli elevati livelli in 
cui si è mantenuto negli ultimi decenni il consumo di territorio, nonostante 
la crisi economica che si è manifestata a partire dal 2008. 
Il quadro fornito dall’ultimo rapporto dell’Ispra del 2018 ancor più 
evidenzia come il consumo di suolo è proceduto in modo sostenuto,
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indipendentemente dalle dinamiche demografiche. Ciò significa che altri 
sono i fattori che hanno agito: dai nuovi modelli produttivi, alla rete 
infrastrutturale, alla scarsa regolamentazione degli insediamenti, alla 
speculazione immobiliare. I dati rilevati evidenziano la persistente criticità 
del consumo di suolo nelle zone periurbane e urbane a bassa densità del 
costruito, unitamente alla criticità delle aree collocate nell’intorno del 
sistema infrastrutturale (ISPRA, 2018). 
Il Veneto si distingue a livello nazionale, oltre che per il valore 
percentuale più elevato e progressivamente crescente – dopo la Lombardia 
– di consumo di suolo dal 2006 al 2017 (da circa il 9% al 12,35 %), anche 
per il grado più alto di frammentazione in corrispondenza a sostenuti 
processi di urbanizzazione. In un contesto di urbanizzazione diffusa, quale 
quello veneto, rilevante risulta, inoltre, l’incidenza della frammentazione 
amministrativa, in particolare della ridotta dimensione dei comuni, sul 
processo di consumo di suolo: minore è la superficie territoriale dei comuni, 
maggiore risulta essere il consumo relativo di suolo a uso non residenziale 
(infrastrutturale, produttivo, commerciale). 
Sempre secondo il Rapporto ISPRA del 2018, ciò che emerge con 
evidenza è che il suolo si consuma anche in momenti di crisi. Considerando 
che dal 2009 è in funzione il Piano Casa (L.R. 14 del 8 luglio 2009), 
provvedimento normativo che, secondo le dichiarazioni ufficiali, avrebbe 
dovuto anche agevolare la densificazione del costruito e ridurre il consumo 
di suolo, appare evidente che l’esito raggiunto sia andato nella direzione di 
un suo incremento. 
Il ragionare attorno al tema del piano quale principale strumento per 
il governo del territorio dovrebbe rendere consapevoli i decisori del grande 
significato e della forte responsabilità, sia tecnica sia politica, che il processo 
di pianificazione assume anche per la salvaguardia di una risorsa non 
riproducibile quale il suolo. 
L’urbanistica è una disciplina che si avvale di tecniche e metodi 
scientifici, ma l’esito conseguito dall’applicazione degli strumenti di indirizzo 
e regolazione delle trasformazioni territoriali alle diverse scale ha a che fare
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con l’intenzionalità politica, la cultura civica e la capacità delle istituzioni di 
garantire un equilibrio tra le necessità di sviluppo e la capacità di carico di 
un territorio inteso come complesso di dimensioni: ambientali, ecologiche, 
sociali, economiche e culturali. 
Questa disciplina si è progressivamente accresciuta di competenze e 
di strumenti, adottando approcci interdisciplinari, affinando capacità 
analitiche ed elaborazioni progettuali, ma per lo più perdendo di vista – per 
il suo frequente asservimento agli interessi proprietari – l’obiettivo della 
tutela del territorio come bene pubblico e primario, sistema complesso che 
richiede un progetto responsabile al fine di perseguire finalità di interesse 
generale. 
Se non si possiede una cultura adeguata, in grado di interpretare il 
territorio nelle sue molteplici dimensioni, e se è debole l’etica dell’interesse 
generale, l’esito è inevitabilmente una concezione del territorio come mera 
merce, come supporto di interessi particolari. 
Quindi il tema del consumo di suolo non può non richiamare il senso 
di responsabilità in primo luogo delle istituzioni, che devono essere capaci 
di affermare una nuova cultura della sostenibilità ambientale delle 
trasformazioni e al tempo stesso un’etica civile che si estrinseca nel governo 
del territorio e nella sua pianificazione. 
Diversamente i rischi di uno scollamento degli obiettivi dalle pratiche 
d’uso del territorio, così come di una sostanziale perdita di significato degli 
strumenti di regolazione sono inevitabili, quanto evidenti nel dissesto 
ambientale. 
Seppure fondamentale, la competenza tecnica, da sola non è 
sufficiente. Basti richiamare il fatto che la regione Veneto, pur in presenza 
di numerose generazioni di piani e di una pletora di strumenti – di indirizzo, 
di regolazione e di valutazione – ha fatto registrare, come detto, un costante 
incremento nel consumo di suolo. 
Ciò è dovuto sostanzialmente al fatto che è prevalso il sistematico 
ricorso alla logica deregolatoria – i cui effetti sul consumo “reale” di suolo 
verranno evidenziati nel presente lavoro – la quale ha vanificato gli obiettivi
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dichiarati nella legge sul governo del territorio e ha mortificato il significato 
della pianificazione. 
In queste condizioni il governo locale, ossia l’ambito al quale è 
delegato sostanzialmente il trattamento del conflitto di interessi, non pare 
in grado – e non è messo nelle condizioni – di reggere le pressioni derivanti 
prima dall’espansione economica, e nel periodo più recente dalla crisi e dalla 
dismissione del costruito, per cui gli interessi proprietari non possono essere 
delusi e le nuove urbanizzazioni non devono essere condizionate perché ciò 
mortificherebbe i segnali di ripresa economica. 
Mentre il quadro della pianificazione nel nostro paese evidenzia molti 
limiti, primo tra i quali l’assenza di una legge nazionale sui principi 
fondamentali del governo del territorio, dopo quasi due decenni dalla 
riforma costituzionale (Titolo V della Costituzione) che l’aveva prevista, e di 
una legge nazionale sul controllo del consumo di suolo – la legge approvata 
nel 2016 dalla Camera non ha poi concluso il suo iter – in altri paesi europei, 
che si distinguono per una forte tradizione di governo, la consapevolezza 
del valore della risorsa suolo ha permeato provvedimenti nazionali che 
attengono sia alla riforma urbanistica, sia al controllo dell’urbanizzazione. 
In particolare in Francia e Germania, già a partire dagli anni ’90, si è 
manifestata un’importante svolta nel governo del territorio. Valorizzazione 
dell’esistente e contenimento del consumo di suolo hanno riattribuito 
centralità alla pianificazione urbanistica e sono stati progressivamente 
inglobati in una politica pubblica del territorio, in cui la rigenerazione, la 
riqualificazione e il riuso del patrimonio edilizio esistente si sono posti come 
elementi costitutivi della pianificazione. 
Diversamente in Italia, la mancata riforma urbanistica e l’assenza di 
una legge sul contenimento del consumo di suolo, indispensabili in un 
contesto di “federalismo urbanistico” che si è andato consolidando, ha dato 
luogo alla proliferazione di un mosaico di leggi regionali, alcune delle quali 
hanno adottato la scomposizione del piano regolatore generale in due 
strumenti, strutturale e operativo, mentre altre hanno mantenuto il piano 
tradizionale.
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Solo alcune regioni – Veneto, Lombardia, Toscana, Friuli Venezia 
Giulia, Emilia-Romagna – hanno adottato specifici provvedimenti per ridurre 
il consumo di suolo. 
Inoltre, l’introduzione, con la riforma costituzionale del 2001, di 
materie concorrenti – tra le quali il governo del territorio – ha originato un 
forte contenzioso giurisprudenziale, che ha rallentato e comportato in molti 
casi la modifica di provvedimenti regionali. 
Per quanto concerne la regione Veneto, la legge regionale n. 11/2004, 
“Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”, oltre ad aver 
previsto che la pianificazione urbanistica comunale si esplica in disposizioni 
strutturali, contenute nel piano di assetto del territorio (PAT) e in 
disposizioni operative, contenute nel piano degli interventi (PI), ha 
espressamente stabilito nei contenuti e nelle finalità del provvedimento (art. 
2) che l’utilizzo di nuove risorse territoriali può essere fatto solo quando non 
esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto 
insediativo esistente. 
A questa dichiarazione di intenti non ha fatto però seguito 
l’inserimento nel quadro conoscitivo di informazioni concernenti il 
patrimonio dismesso da riconvertire, che è diventato indistinguibile 
all’interno dell’ambito “consolidato”. 
Inoltre, a partire dagli Atti di indirizzo regionali concernenti il calcolo 
della quantità di superficie naturale e seminaturale (SAU) che può essere 
interessata da consumo di suolo, con i quali si è fin da subito reso possibile 
l’incremento del 10 % della quantità massima di superficie agricola 
trasformabile definita da appositi parametri, è risultato evidente come, in 
assenza di norme generali di riferimento, l’interpretazione del consumo di 
suolo sia fortemente discrezionale, così come quella delle aree di 
urbanizzazione consolidata. 
In particolare lo stretto legame istituito tra consumo di suolo e 
previsione del previgente piano regolatore ha comportato l’inserimento nel 
“suolo consumato” anche di suoli che nello stato di fatto tali non sono ma 
lo diventano in quanto interessati da previsioni urbanistiche non realizzate.
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Risulta così evidente come nel legiferare sul consumo di suolo la regione 
Veneto, e così altre regioni, ha prestato grande attenzione alle pressioni dei 
vari gruppi di interesse e ha ulteriormente indebolito l’azione pianificatoria 
estendendo le possibilità deregolatorie – che grandi implicazioni hanno sul 
consumo di suolo – a partire dall’applicazione del Piano Casa, ormai giunto 
alla sua terza edizione. 
Un lavoro congiunto di monitoraggio, che restituisce periodicamente 
le trasformazioni del territorio e i loro esiti sulla perdita di suolo naturale, è 
oggi svolto dall’ISPRA – che utilizza le cartografie di uso e copertura del 
suolo afferenti al programma Copernicus, la banca dati del Corine Land 
Cover (CLC), il dato di Urban Atlas integrati con un dettaglio a scala 
nazionale, regionale e comunale, del Sistema Nazionale per la Protezione 
dell’Ambiente (SNPA) – insieme alle Agenzie per la protezione dell’ambiente 
delle Regioni e delle Province Autonome (ARPA). Questo ruolo di 
“sentinella”, richiamato dalla stessa legge 132/2016 istitutiva del SNPA, è 
fondamentale soprattutto nella fase di attesa – ormai lunga – di una 
normativa nazionale compiuta.  
Le restituzioni analitiche che si basano su fotointerpretazione, 
applicata su base satellitare o foto aeree, risultano valide e adeguate per 
rappresentare lo stato del consumo di suolo in un determinato momento 
storico. Tuttavia questa informazione non può essere in grado di 
considerare e quindi distinguere gli usi delle superfici analizzate rispetto alla 
programmazione urbanistica, tantomeno può considerare gli effetti di un 
sistema normativo derogatorio che incide sull’edificabilità dei suoli se non 
dopo che la trasformazione è già avvenuta, con l’effettiva compromissione 
delle aree interessate dall’intervento. 
Più che svolgere una funzione di “sentinella”, le istituzioni che 
effettuano il monitoraggio del consumo di suolo sono costrette a 
denunciarne ogni anno il continuo aumento, registrando l’esito degli effetti 
perversi delle pratiche di trasformazione del territorio incentivate dall’ampio 
sistema derogatorio.
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Entro questo quadro, nel quale le strategie conformative del territorio 
attraverso gli strumenti di regolazione urbanistica non appaiono svincolate 
da quelle conformative della proprietà, emerge la necessità di riconoscere 
l’effettivo consumo di suolo e assume particolare importanza il suo 
monitoraggio. Ciò al fine di realizzare un quadro conoscitivo affidabile e 
facilmente aggiornabile dei processi di trasformazione del territorio. 
Il rilevamento del fenomeno e l’analisi dei dati costituiscono, oltre che 
un riferimento fondamentale per monitorare gli effetti delle politiche e degli 
strumenti di pianificazione che dovrebbero essere finalizzati alla tutela e al 
governo del territorio, anche un riferimento a scala comunale per verificare 
la coerenza tra le previsioni di nuova edificazione contenute negli strumenti 
urbanistici e il contenimento del consumo di suolo. 
Parimenti importante è la creazione di un "Osservatorio del consumo 
di suolo", cui andrebbe affiancato un "Osservatorio della qualità̀ dei suoli", 
focalizzato sulle loro proprietà̀, funzioni e servizi ecosistemici, in forma 
coerente e armonizzata a livello nazionale e regionale. Così come la 
definizione del ruolo degli strumenti di piano dovrebbe essere finalmente 
precisata a livello nazionale, chiarendo definitivamente il ruolo delle diverse 
forme della pianificazione. 
A partire da queste premesse, il lavoro di tesi affronta la questione 
del monitoraggio del consumo di suolo attraverso la costruzione di un 
Sistema Informativo Geografico applicato ad uno specifico contesto 
territoriale, quello del comune di Maserà di Padova. La scelta del comune, 
oltre che dalla conoscenza specifica del luogo, discende dai particolari 
processi di trasformazione territoriale che l’hanno interessato e che sono 
caratteristici degli ambiti periurbani. 
Monitorare il consumo di suolo a livello locale, con un approccio 
diretto e dinamico della situazione in tempo reale, può permette di 
riconoscere le compromissioni di suolo naturale determinate da ogni singolo 
intervento edilizio e urbanistico. 
Da questa esigenza è maturata l’idea di utilizzare le banche dati 
comunali, in particolare quella delle pratiche edilizie, unitamente alla banca
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dati catastale. Grazie all’elaborazione dei dati catastali, opportunamente 
georeferenziati con l’ausilio del programma distribuito dalla Regione Veneto 
(ConVe) - che utilizza per l’elaborazione coordinate di punti di riferimento 
dell’Istituto Geografico Militare (IGM) - è stato possibile sovrapporre gli 
strati informativi catastali con la cartografia su cui si basa il Piano 
Regolatore Comunale (Carta Tecnica Regionale – CTR), e 
conseguentemente, con i dati del Quadro conoscitivo. Considerato che una 
particella catastale classificata come “ente urbano” è di fatto associabile a 
un utilizzo sicuramente diverso da quello agricolo, questa informazione è 
stata correlata con il database alfanumerico dell’Agenzia delle Entrate e ha 
reso possibile una prima quantificazione di tali superfici. 
La cartografia catastale georeferenziata ha permesso inoltre un’altra 
importante verifica: quella relativa alle pratiche edilizie relative al Piano 
Casa depositate a partire dal 2009. 
Queste sono state opportunamente intersecate con gli ambiti di 
edificazione consolidata, sia urbani sia diffusi, tenendo in considerazione 
unicamente le pratiche incidenti in zona agricola. Dalla quantificazione sono 
stati esclusi gli interventi ricadenti all’interno delle aree urbane e degli 
ambiti consolidati, che spesso sono costituiti da recuperi di sottotetti, 
chiusure di porticati, ampliamenti all’interno di aree cortilizie o pertinenziali, 
che già risultano parti del territorio urbanizzato. 
Il metodo proposto potrebbe consentire di creare un ulteriore strato 
o livello informativo del quadro conoscitivo del PAT e del PI che, 
agevolmente aggiornato dall’Ente locale, potrebbe effettivamente 
contribuire a mantenere l’effettivo controllo sul consumo di suolo.