Diritto di accesso agli atti. In particolare in materia tributaria

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CAPITOLO I 
La trasparenza amministrativa nei diversi tipi di accesso 
 
1. La trasparenza amministrativa 
Trasparenza: l’essere trasparente.  
Tale è spesso la definizione sintetica del concetto di trasparenza, intorno a cui si dice e 
si scrive molto, soprattutto in tempi recenti. Questa interpretazione sembra avallata da 
una breve ma ambivalente analisi etimologica: trasparente deriva dal latino medioevale 
“transparens” composto da trans – attraverso - e pareo, verbo che può essere transitivo 
come intransitivo, ovvero significa “vedere” ma anche “apparire, mostrarsi”.  
Applicato alla pubblica amministrazione, tale concetto risulta necessariamente 
relazionale, cioè inerente un osservatore e un osservato. Nonostante nella Costituzione 
manchi un riferimento espresso alla “trasparenza”, è comunque possibile individuare 
caratteristiche, estensione e limiti di questo “valore” al di là del testo costituzionale 
procedendo, mediante l’osservazione storica, alla descrizione dei suoi caratteri1. 
Peraltro, l’assenza di qualsiasi menzione della “trasparenza amministrativa” non 
impedisce di qualificare la stessa tra i principi costituzionali impliciti, cioè rinvenibili 
nella Costituzione attraverso un’opera di astrazione interpretativa2. 
L’esigenza di conoscere e penetrare il modus operandi della Pubblica Amministrazione 
affonda le proprie radici nella storia della tradizione giuridica e politica italiana. Già agli 
albori del secolo scorso, Filippo Turati affermava che “la casa della Amministrazione 
dovrebbe essere di vetro”3. L’originaria affermazione del principio di trasparenza si è 
avuta nei confronti dell’esercizio del potere pubblico allorquando la sovranità ha 
iniziato a migrare dalle mani del monarca a quelle del popolo e quest’ultimo ha, quindi, 
acquisito la pretesa di conoscere quali voti esprimevano i suoi rappresentanti nelle 
assemblee legislative o le ragioni e le procedure in base alle quali i funzionari 
amministrativi pervenivano alle loro decisioni4.  
In primo luogo si deve osservare che la trasparenza è un valore strumentale, utile cioè al 
perseguimento di valori diversi ed ulteriori. Seguendo un’impostazione di pensiero 
illuminista5 si può affermare che la trasparenza, rappresenta il metro di valutazione ed il 
                                                 
1
 Affronta la tematica in questi termini F. MERLONI, La trasparenza amministrativa, 2008, Giuffrè, pp. 83 
ss. 
2
 La trasparenza amministrativa si desume, infatti, dai principi costituzionali di legalità, imparzialità e 
buon andamento che, ai sensi dell’art. 97 Cost., informano l’attività della Pubblica Amministrazione. 
3
 F. TURATI, in Atti del Parlamento Italiano. Camera dei Deputati, sess. 1904-1908, 17 giugno 1908, 
22962. 
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 A questo proposito paradigmatica è la formulazione degli artt. 14 e 15 della Dichiarazione universale 
dei diritti dell’uomo e del cittadino. Tali norme, rispettivamente, stabiliscono che “Tutti i cittadini hanno 
il diritto di constatare, da loro stessi o mediante i loro rappresentanti, la necessità del contributo 
pubblico, di approvarlo liberamente, di controllarne l’impiego e di determinarne la quantità, la 
ripartizione, la riscossione e la durata” e che “La società ha il diritto di chiedere conto della sua 
amministrazione ad ogni pubblico funzionario”. 
5
 A tal proposito si ricordi la celebre descrizione di quest’epoca storica fatta da I. KANT., in Che cos’è 
l’illuminismo?, che afferma che “L'illuminismo è l'uscita dell'uomo dallo stato di minorità che egli deve 
imputare a se stesso. Minorità è l'incapacità di servirsi del proprio intelletto senza la guida di un altro. 
Imputabile a se stessi è questa minorità se la causa di essa non dipende da difetto di intelligenza, ma
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principio ispiratore dell’azione amministrativa, attraverso il quale si consente ai cittadini 
di esercitare un controllo democratico sull’esercizio del potere e sulla conformità con 
l’articolato normativo che ne disciplina le modalità di esercizio.  
Questa concezione del principio di trasparenza come “mezzo” sembra porsi in 
potenziale contrapposizione con la scuola di pensiero che intende lo stesso principio 
come “fine”; quest’ultima è la concezione maggiormente diffusa in dottrina, che lo 
descrive come un valore immanente all’ordinamento, un modo di essere tendenziale 
dell’organizzazione dei pubblici poteri, che diviene la cartina di tornasole dell’agere 
della p.a., consentendo di individuare il “giusto” punto di raccordo tra le esigenze di 
garanzia e di efficienza nello svolgimento dell’azione amministrativa.  
Invero, questa contrapposizione è solo apparente. La trasparenza, descrivendo una 
caratteristica del soggetto osservato, dà luogo ad un’immagine “dinamica”, in 
movimento, che mette in luce la sua variabilità in ragione della evoluzione delle pretese 
che, attraverso la trasparenza, possono trovare tutela, nonché della trasformazione delle 
condizioni interne o esterne al soggetto osservato. 
Sempre nella prospettiva d’indagine “astratta” volta alla costruzione dei caratteri propri 
del principio di trasparenza, rileva anche la natura dei soggetti coinvolti. Il valore della 
trasparenza riguarda relazioni che intercorrono tra soggetti pubblici, tra soggetti privati 
e pubblici, tra soggetti privati.  
Da un lato la trasparenza ha esteso la propria applicazione nei confronti del potere 
pubblico in ogni sua manifestazione-legislativa, esecutiva o giudiziaria- affermandosi 
come regola per i soggetti pubblici, nei rapporti con i privati o con altre istituzioni. Le 
istituzioni pubbliche assolvono tale obbligo quando la loro organizzazione e i modi di 
svolgimento delle attività sono conosciute e conoscibili.  
Su altro versante, le relazioni che si svolgono esclusivamente tra privati, hanno come 
regola la riservatezza, sovente inclusa nel diritto alla privacy. Tuttavia l’evoluzione dei 
rapporti interprivati e l’emersione di interessi ulteriori hanno progressivamente 
valorizzato il ruolo della trasparenza anche in simili contesti. A partire dalla rivoluzione 
industriale, infatti, si è assistito ad un mutamento dei rapporti di forza contrattuali, nel 
senso che seppure entrambe le parti del rapporto negoziale sono soggetti privati, una di 
esse (imprese, banche, compagnie di assicurazione) gode di una posizione di 
supremazia sull’altra, a causa soprattutto di asimmetrie di natura informativa ed 
economica. Per porre un argine a tale situazione il legislatore ha ritenuto di praticare la 
soluzione della trasparenza delle condizioni contrattuali, come misura preventiva contro 
gli abusi della parte forte a danno del contraente debole. 
La trasparenza amministrativa, in via interpretativa, è il risultato dei principi giuridici 
che informano l’azione della Pubblica Amministrazione (buon andamento, imparzialità, 
principio di legalità sostanziale, partecipazione democratica), dal quale derivano istituti 
giuridici di tipo trasversale (come quelli c.d. partecipativi).  
Si può dire soddisfatto tale principio non solo in presenza di pieno riconoscimento in 
capo ai cittadini e agli interessati, dei diritti all’ informazione (attiva e passiva) ma è 
altresì necessario che vi siano livelli minimi di trasparenza per tutte le amministrazioni 
pubbliche.  
Riguardata la trasparenza come risultato (cioè come acquisizione della conoscenza delle 
informazioni utili da parte dei privati), quali sono gli strumenti idonei a garantirla? La 
pubblicità e l’accesso.  
                                                                                                                                               
dalla mancanza di decisione e del coraggio di servirsi del proprio intelletto senza essere guidati da un 
altro. Sapere aude!
 
Abbi il coraggio di servirti della tua propria intelligenza! – è dunque il motto 
dell'illuminismo”.
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Il primo, considerato da un punto di vista oggettivo, sottintende la circostanza che le 
informazioni da riservate diventano pubbliche, cioè note a tutti e da tutti utilizzabili. A 
ben vedere, ciò non comporta che tutte le informazioni siano messe a disposizione 
dell’insieme dei destinatari, poichè la disciplina individua un’area limitata di 
informazioni soggette a pubblicità. 
Il secondo strumento di trasparenza, come accennato, è l’accesso. Gli atti e i documenti 
non sono pubblicati ma sono nondimeno accessibili, cioè acquisibili attraverso 
particolari procedure, che partono dalla richiesta di accesso e si concludono (in caso di 
esito affermativo) con l’ammissione alla conoscenza dell’informazione. Questo 
particolare strumento di trasparenza costituisce l’oggetto della presente trattazione, per 
cui riceverà adeguata attenzione nel prosieguo. 
Analizzando comparativamente i due strumenti, notiamo che dove c’è pubblicità, non 
c’è bisogno di accesso. Infatti se il primo assorbe in sé le esigenze del secondo, non vale 
l’inverso. L’accesso integra la pubblicità, perché rende accessibili e conoscibili 
informazioni non pubblicate, ulteriori a quelle pubblicate. Inoltre vi è specularità tra i 
due strumenti, nel senso che nella pubblicità è l’istituzione in posizione attiva (cioè 
decide cosa pubblicare), mentre la condizione del destinatario è passiva (titolare del 
generale diritto all’informazione); nell’ accesso, invece, è il privato legittimato attivo a 
richiedere l’ostensione delle informazioni che ritiene utili, mentre l’amministrazione 
assume un contegno passivo (deve limitarsi a consentire l’accesso), anche se spesso 
deve attivarsi con comportamenti attivi al fine di facilitare l’accesso. 
La trasparenza come risultato è quindi la conoscenza, effettiva (pubblicità) o potenziale 
(accesso), delle informazioni detenute da un’istituzione (privata o pubblica). Essa 
tramite i suoi strumenti concretizza il generale “principio della conoscibilità” 
dell’attività amministrativa da parte del cittadino, fulcro della L. nr. 241/90, garantendo 
in sostanza, il principio costituzionale dell’imparzialità dell’attività amministrativa. 
Solo la conoscenza o la conoscibilità di ciò che accade in rebus societatis, unita alla 
pubblicità che impronta l’attività amministrativa e la possibilità di partecipazione attiva 
del cittadino al processo amministrativo in ogni sua fase, consentono a costui la tutela 
dei propri interessi e la difesa dei propri diritti.  
Tutto questo si realizza in una serie di innovative prescrizioni che tutelano la necessaria 
visibilità dell’azione amministrativa: i cittadini devono costantemente, in modo 
semplice e completo, essere messi a conoscenza dei contenuti e delle forme di esercizio, 
dei soggetti responsabili dello svolgimento di tale attività. Il legislatore prevede una 
serie di obblighi anche in capo all’Amministrazione: dall’indispensabile e generale 
obbligo di informazione sull’avvio e lo svolgimento di un procedimento amministrativo 
nei confronti del cittadino, all’ obbligo di individuare e rendere pubblici i nominativi dei 
funzionari responsabili. In questo modo è concretamente possibile per il cittadino 
svolgere un continuo controllo sulla correttezza dell’operato della p.a. Rivoluzionato è 
anche il ruolo del procedimento che diventa luogo di coordinazione di soggetti 
impegnati a soddisfare pubblici interessi. La partecipazione si presenta come un 
fondamentale momento di collaborazione tra cittadino e Pubblica Amministrazione, in 
cui viene meno la loro tradizionale contrapposizione e nel cui rapporto dialettico si 
realizza un efficace strumento “virtualmente diretto ad assicurare il corretto 
funzionamento della democrazia”.  
 
2. Il diritto di accesso agli atti nella l.241/90. Fattispecie e limiti. 
La trasparenza, stando a quanto si è fin qui esposto, è divenuta ormai un principio 
irrinunciabile dell’attività della Pubblica Amministrazione.