Articolo 11 della Costituzione: il principio del ripudio della guerra. La dichiarazione dello stato d'emergenza e la cessione delle armi all'Ucraina (Decreti legge n. 14 e n. 16 del 2022)

5 
 
INTRODUZIONE 
 
La presente tesi racchiude una disamina riguardante l’articolo 11 della 
Costituzione, che sancisce il principio del ripudio della guerra, al fine di 
comprenderne il significato, valutarne la portata e vagliarne gli eventuali 
limiti relativi alla sua piena applicazione. 
Il principio pacifista costituisce a tutti gli effetti un principio 
fondamentale della Carta costituzionale, di conseguenza assume valore 
giuridico vincolante.  
Esso impone all’ordinamento italiano di mantenere un atteggiamento 
pacifico soprattutto in ambito internazionale prefigurando, difatti, delle 
aperture nei confronti di altri ordinamenti. In particolar modo, ciò vale 
con riferimento alle scelte che le forze politiche di maggioranza possano 
assumere nello svolgimento delle relazioni internazionali dell’Italia e 
all’eventualità che il nostro Paese partecipi a delle operazioni belliche 
in forza di impegni precedentemente presi insieme ad altri Stati in 
ambito politico-militare. 
Nel primo capitolo andremo ad affrontare, sia dal punto di vista storico 
che dal punto di vista costituzionale, il tema della guerra, considerata 
parte integrante dell’esperienza umana e forma totale ed estrema di 
manifestazione della dimensione pubblico-politica.  
Tradizionalmente, essa rappresenta una forma di lotta violenta e 
organizzata intercorrente tra Stati “sovrani”. In tempi recenti, però, la
6 
 
gamma dei conflitti armati si è ulteriormente allargata, basti pensare alla 
“guerra al terrorismo” e alle “operazioni di polizia internazionale”. 
Nello specifico, andremo a percorrere i lavori preparatori della nostra 
Costituzione che hanno portato all’attuale formulazione dell’articolo 11, 
il quale presenta una struttura unitaria e una profonda coerenza interna 
che rifiuta una lettura separata dei suoi enunciati.  
La Costituzione ammette solamente la guerra difensiva, considerata 
come un affare che rientra nella competenza gestionale delle 
organizzazioni internazionali di cui l’Italia fa parte. Seguirà poi 
un’analisi riguardante la partecipazione italiana ad operazioni militari 
all’estero svolte sotto l’egida di organizzazioni internazionali. 
Nel secondo capitolo svolgeremo un’indagine sul concetto di 
emergenza, sia tenendo in considerazione il significato che assume nel 
linguaggio comune sia in quello giuridico. In particolar modo, ci 
soffermeremo sulle origini dello stato di emergenza bellica partendo dal 
diritto costituzionale dell’antica Roma fino ad arrivare ai giorni nostri. 
Potremmo, inoltre, constatare che il fenomeno delle emergenze non 
risulta oggetto di particolare attenzione da parte della dottrina. Per 
l’appunto, nel dettato costituzionale manca una clausola specifica 
riguardante la disciplina degli stati di emergenza in senso stretto.  
Appare opportuno dedicare un paragrafo al caso italiano di 
“normalizzazione” dell’emergenza che comporta l’uso di fonti 
ordinarie, in particolare della legge e del decreto-legge.
7 
 
In conclusione, nell’ultimo capitolo si procederà con lo studio degli 
articoli 78 e 87 della Costituzione, che prevedono rispettivamente la 
deliberazione e la dichiarazione dello stato di guerra.  
Vedremo, inoltre, come il Presidente della Repubblica, grazie 
soprattutto alla presidenza del Consiglio supremo di difesa, abbia 
assunto un ruolo ancor più di spessore nelle questioni concernenti la 
difesa e la sicurezza.  
In seguito, esamineremo la scelta del Governo italiano di fornire 
supporto al Governo ucraino nella guerra contro la Federazione russa, 
mediante la cessione di armi a titolo gratuito, disposta con i decreti-legge 
n. 14 e n. 16 del 2022. Tale decisione assume rilevanza costituzionale, 
soprattutto con riferimento all’art. 11 Cost. e alla legge 145/2016, c.d. 
“legge quadro sulle missioni internazionali”.
8 
 
1)ART. 11 DELLA COSTITUZIONE: IL 
PRINCIPIO PACIFISTA 
 
SOMMARIO: 1.1) Dibattito sull’art. 11 in Assemblea Costituente – 
1.2) Carattere unitario dell’art. 11 Cost. – 1.3) Nozione giuridica di 
guerra e il suo significato costituzionale – 1.4) Costituzionalizzazione 
del rifiuto alle guerre di aggressione – 1.5) Limitazioni di sovranità – 
1.6) Ipotesi di guerre ammesse per il raggiungimento della pace – 1.7) 
Partecipazione italiana ai trattati internazionali multilaterali difensivi – 
1.8) Le missioni italiane: le guerre “umanitarie” e le guerre “preventive” 
 
1.1) Dibattito sull’art. 11 in Assemblea Costituente 
 
Sin da subito, durante i lavori preparatori della Costituzione, emerse un 
ampio consenso sul ripudio della guerra e sulla necessità di risaltare il 
principio pacifista. Per la prima volta, il ripudio della guerra fu 
codificato in termini giuridici nella carta costituzionale e nei trattati 
internazionali.
1
 
Il 25 giugno 1946, Alcide De Gasperi, primo presidente del Consiglio 
della Repubblica Italiana, pronunciò il suo primo discorso in Assemblea 
Costituente. In tale occasione, egli enunciò il principio sulla base del 
quale il governo avrebbe dovuto ispirarsi: condanna del fenomeno 
bellico e unione dell’Italia agli altri popoli che aspirano ad un mondo di 
pace. 
 
1
 C. De Fiores, U. Pomarici, Sovranità e guerra, Napoli, La scuola di Pitagora 
editrice, 2004, p. 8.
9 
 
In quei giorni la Costituente assegnò i vari compiti alle tre 
Sottocommissioni, coordinate dalla Commissione dei Settantacinque
2
, e 
affidò a Giuseppe Dossetti il compito di redigere la bozza dei primi sette 
articoli della futura Costituzione
3
. Il 21 novembre 1946, nella I 
Sottocommissione oggetto di discussione fu il principio pacifista, il 
quale avrebbe dovuto fissare la posizione del nuovo Stato democratico 
nei confronti della guerra e della politica internazionale
4
. 
Togliatti, nella seduta del 3 dicembre 1946 della I Sottocommissione, 
affermò che l’utilizzo della guerra come strumento per ottenere la 
supremazia politica condusse l’Italia ad un’umiliante sconfitta. Pertanto, 
il nuovo testo costituzionale avrebbe dovuto contenere una denuncia alla 
guerra che non fosse giustificata da un intento meramente difensivo. 
Nella medesima seduta, si analizzò la prima formulazione dell’articolo 
4 (futuro articolo 11) proposta da Dossetti: “Lo Stato rinunzia alla 
guerra come strumento di conquista o di offesa alla libertà di altri 
popoli. Lo Stato consente, a condizioni di reciprocità, le limitazioni di 
sovranità necessarie alla organizzazione e alla difesa della pace.” La 
 
2
 Commissione speciale composta da 75 membri scelti tra i componenti 
dell’Assemblea Costituente. Il suo compito fu quello di elaborare e proporre il 
progetto di Costituzione repubblicana. La Commissione ultimò i lavori il 12 
gennaio 1947 e la nuova Costituzione venne pubblicata il 27 dicembre 1947 
sulla Gazzetta Ufficiale. Il 1° gennaio 1948 la Costituzione entrò in vigore. 
3
 La numerazione degli articoli cambiò diverse volte. Oggi i principi 
fondamentali trovano espressione nei primi dodici articoli. 
4
 L. Bonanate, Art 11 Costituzione Italiana, Roma, Carocci editore S.p.A., 
2018, p. 16; M. G. Losano, Le tre costituzioni pacifiste: Il rifiuto della guerra 
nelle costituzioni postbelliche di Giappone, Italia e Germania, Max Planck 
Institute for Legal History and Legal Theory, 2020, p. 101.
10 
 
prima parte della suddetta disposizione fu accolta senza particolari 
critiche, la seconda, invece, suscitò delle perplessità al Relatore 
Cevolotto
5
, il quale ritenne sconveniente l’introduzione del principio di 
limitazione della sovranità all’interno della Costituzione, in quanto 
materia di trattative e di rapporti internazionali. Di conseguenza, 
Dossetti mise in evidenza sia il valore morale della seconda parte della 
disposizione, attraverso il richiamo all’inciso “a condizioni di 
reciprocità”, sia la sua funzionalità rispetto al raggiungimento e 
mantenimento della pace tra le nazioni.  
De Vita suggerì di cambiare il termine “Stato” con il termine 
“Repubblica”, poiché espressione della decisione politica presa dal 
popolo italiano con il referendum del 2 giugno 1946
6
. 
Al termine della seduta, il presidente Tupini mise ai voti l’articolo, 
approvato all’unanimità, nella seguente formulazione: “La Repubblica 
rinunzia alla guerra come strumento di conquista o di offesa alla libertà 
degli altri popoli e consente, a condizioni di reciprocità, le limitazioni 
di sovranità necessarie alla difesa e alla organizzazione della pace”.  
Successivamente, Lussu
7
 presentò un emendamento con il quale suggerì 
la sostituzione dell’espressione “organizzazione internazionale” con 
 
5
 Componente della I Sottocommissione ed esponente del Partito democratico 
del lavoro. 
6
 M. Benvenuti, Il principio del ripudio della guerra nell’ordinamento 
costituzionale italiano, Napoli, Jovene Editore, 2010, pp. 29-30. 
7
 Esponente del Partito socialista italiano (PSI).
11 
 
“organizzazione europea e internazionale”, non approvato dalla 
Commissione dei 75. Un esplicito richiamo a una futura organizzazione 
federale europea sarebbe risultato limitativo, considerato l’obiettivo dei 
Costituenti di collocare l’ordinamento del nuovo Stato italiano in un 
contesto non soltanto europeo, ma mondiale.
8
 
Il presidente della Commissione dei Settantacinque Meuccio Ruini, 
nella Relazione al Progetto di Costituzione della Repubblica Italiana, 
mise in chiaro i temi su cui i Costituenti si sarebbero dovuti basare per 
l’elaborazione del principio pacifista: la rinuncia alla guerra come 
strumento di conquista e di offesa alla libertà di altri popoli e il principio 
della limitazione della propria sovranità a condizioni di reciprocità ed 
eguaglianza. 
Ruini ritenne opportuno inserire nella Costituzione un’espressione più 
incisiva rispetto a “l’Italia rinunzia alla guerra”, dal momento che il 
verbo “rinunziare” avrebbe implicato la perdita di un bene o di un diritto 
(dello ius ad bellum in questo caso). Per esprimere l’intensità del divieto 
del ricorso alla guerra intesa come atto di violenza contro la libertà di un 
popolo, i Costituenti scelsero il verbo “ripudiare”
9
, attraverso il quale 
 
8
L. Bonanate, Art 11 Costituzione Italiana, Roma, Carocci editore S.p.A., 
2018, pp. 18-20. 
9
 I Costituenti prestarono massima attenzione nell’utilizzo di singole parole e 
della punteggiatura. Il verbo ripudiare fu ricavato dal diritto matrimoniale, in 
riferimento al ripudio della moglie. Nel diritto ripudiare vuol dire “allontanare 
con disprezzo”. Meuccio Ruini propose l’espressione “L’Italia ripudia la 
guerra” perché il verbo ripudiare non solo rimanda a una rinuncia alla guerra, 
ma anche a una sua vera e propria condanna.
12 
 
negare la sussistenza di uno ius ad bellum originario in capo 
all’ordinamento costituzionale
10
.  
Nella seduta pomeridiana del 24 marzo 1947, l’Assemblea dei 
Settantacinque approvò con due votazioni distinte la seguente 
formulazione dell’articolo 4 (diventato poi articolo 6): «L'Italia ripudia 
la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come 
mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, e consente, in 
condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità 
necessarie ad un ordinamento internazionale, che assicuri la pace e la 
giustizia fra le Nazioni». 
Il suddetto testo giunse in aula il 20 dicembre 1947, dapprima come 
articolo 8 poi come articolo 10. In seguito, approvato quasi 
all’unanimità, diventò ufficialmente articolo 11: “L'Italia ripudia la 
guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come 
mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in 
condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità 
necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le 
Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte 
a tale scopo”. 
 
10
C. De Fiores, U. Pomarici, Sovranità e guerra, Napoli, La scuola di Pitagora 
editrice, 2004, p. 11; M. Benvenuti, Il principio del ripudio della guerra 
nell’ordinamento costituzionale italiano, Napoli, Jovene Editore, 2010, p. 34.
13 
 
Il consenso unanime al principio pacifista derivò dalla comune matrice 
antifascista delle forze politiche presenti in Assemblea costituente, 
nonostante le evidenti differenze di natura politica, ideologica e 
culturale.  
Russo-Perez e Nitti furono gli unici a rivelarsi contrari all’inserimento 
del principio pacifista nella nuova Costituzione. Russo-Perez consigliò 
l’abolizione dell’articolo, ritenendo ridicolo che uno Stato disarmato 
come quello italiano si proclamasse pacifista. Nitti pose l’attenzione 
sull’incapacità dell’Italia di dichiarare e condurre una guerra, presa in 
considerazione la debolezza dello Stato dopo la sua sconfitta nel 
secondo conflitto bellico. 
Inizialmente si negò la forza giuridica vincolante dell’art. 11 Cost.; 
infatti, il dibattito in Assemblea costituente si concentrò soprattutto sulla 
questione relativa al suo valore precettivo o programmatico. La suddetta 
questione fu superata con l’affermazione del valore giuridico vincolante 
delle norme costituzionali e con l’attribuzione della qualità di “principio 
fondamentale” all’articolo 11. Il ripudio della guerra fu riconosciuto 
come uno dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale, di 
conseguenza immodificabile e prevalente su ogni eventuale vincolo 
internazionale
11
. 
 
11
 L. Carlassare, L’art 11 Cost. nella visione dei costituenti, in 
Costituzionalismo.it, fascicolo 1, 11 febbraio 2013; P. Bruno, L’art. 11 della 
Costituzione, in La Magistratura. Rivista a cura dell’associazione nazionale 
dei magistrati, 7 marzo 2022.
14 
 
In conclusione, possiamo constatare che il principio pacifista costituisce 
“la più intima essenza del nostro ordinamento costituzionale”
12
. 
L’articolo 11 della Costituzione risulta capace di resistere al rapido 
evolversi del panorama geopolitico e internazionale, riuscendo, in tutti i 
casi, a conservare il suo alto valore morale. 
 
1.2) Carattere unitario dell’art. 11 Cost. 
 
L’art. 11 della Costituzione non è formalmente suddiviso in commi, 
difatti presenta una struttura unitaria dalla quale si evince la sua 
profonda coerenza interna. 
Si possono distinguere due parti all’interno dell’art. 11: la prima parte 
riguarda i principi che orientano la posizione dell’Italia in relazione alla 
guerra; la seconda parte riguarda la partecipazione dell’Italia a 
organizzazioni internazionali che comportano limitazioni di sovranità 
dello Stato. Si può notare, dunque, che la suddetta disposizione sia 
contraddistinta non soltanto da un’unità di tipo formale, poiché 
composta da un solo comma, ma anche da un’unità di tipo logico, in 
quanto si susseguono più proposizioni strettamente collegate tra loro.
13
 
 
12
 M. Cartabia, L. Chieffi, Art.11, in Commentario alla Costituzione, a cura di 
R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, Torino, 2006, pp. 263-305. 
13
 M. Cartabia, Commento all’art. 11, In R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a 
cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, Utet giuridica, 2006, p. 263.
15 
 
Gli enunciati che costituiscono l’articolo non sono separati dal “punto”, 
ma dal “punto e virgola”. Ciò mette in evidenza la sua unità formale e 
ideologica, bene espressa dall’emblematica punteggiatura utilizzata dai 
Costituenti. 
Appare interessante porre l’attenzione sulle precedenti versioni dell’art. 
11
14
, nelle quali si rileva la costante unitarietà che caratterizza la 
redazione finale e attuale della disposizione.
15
 Nella I 
Sottocommissione, del 3 dicembre 1946, il testo, proposto dal Relatore 
on. Dossetti e approvato all’unanimità, consta di due commi – 1° “Lo 
Stato rinuncia alla guerra come strumento di conquista o di offesa alla 
libertà degli altri popoli”. 2° “Lo Stato consente, a condizioni di 
reciprocità, le limitazioni di sovranità necessarie all’organizzazione e 
alla difesa della pace” – successivamente uniti in un solo comma 
dall’on. Caristia, al fine di comprendere meglio il principio della 
collaborazione tra le nazioni per ottenere la pace, evidenziato in 
precedenza dal Presidente Tupini. I due postulati non sono separati 
neanche da una “virgola”, per un’esigenza di lingua italiana le virgole 
sono poste soltanto nell’inciso.  
Nel testo definitivo del progetto di Costituzione della Commissione dei 
75, l’art. 4 (attuale art. 11) dimostra la medesima omogeneità assiologica 
 
14
 In origine, l’art. 11 corrispondeva all’art.4, poi all’art. 6, poi all’art.8. 
15
 L. Carlassare, Costituzione italiana e partecipazione a operazioni militari, 
in N. Ronzitti (a cura di), Nato, conflitto in Kosovo e costituzione italiana, 
Milano, Giuffrè Editore, 2000, pp.164-165.
16 
 
e finalistica
16
. La modifica più significativa è la sostituzione del verbo 
“rinuncia” con il verbo “ripudia”.  
In seguito, il Comitato di redazione e coordinamento
17
 cambia la 
punteggiatura, convertendo la “virgola” con il “punto e virgola”, 
introduce la “e” che collega la proclamazione sulla guerra e le 
limitazioni di sovranità, e aggiunge il postulato finale “promuove e 
favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Il 
Comitato, con la prima correzione, mantiene l’unitarietà tra le due 
proposizioni centrali, mentre, con la seconda correzione, esprime la 
volontà e la disponibilità dell’Italia di contribuire alla pace
18
. 
Le proposizioni dell’art. 11 sono connesse da un rapporto di mezzo a 
fine. Dal punto di vista contenutistico si osserva una progressione tra la 
prima proposizione, che esprime il principio del ripudio della guerra, e 
quelle successive, volte alla sua realizzazione.
19
 La Corte costituzionale, 
in delle sue importanti pronunce
20
, sostiene che le limitazioni di 
sovranità e la promozione delle organizzazioni internazionali 
 
16
 M. Benvenuti, Il principio del ripudio della guerra nell’ordinamento 
costituzionale italiano, Napoli, Jovene Editore, 2010, p. 117. 
17
 Il 29 novembre 1946 si assegna al Comitato di redazione e coordinamento, 
composto da 18 Costituenti, il compito di occuparsi della revisione, 
coordinamento e compilazione del testo finale. Definisce la struttura della 
Costituzione e introduce innovazioni di carattere sostanziale. 
18
 L. Bonanate, Art 11 Costituzione Italiana, Roma, Carocci editore S.p.A., 
2018, pp. 22-23; L. Carlassare, L’art 11 Cost. nella visione dei costituenti, in 
Costituzionalismo.it, fascicolo 1, 11 febbraio 2013. 
19
 P. Bruno, L’art. 11 della Costituzione, in La Magistratura. Rivista a cura 
dell’associazione nazionale dei magistrati, 7 marzo 2022. 
20
 C. cost, sent. n. 183/1973, n. 300/1984, n. 193/1985.
17 
 
rappresentano attività essenziali e strumentali al ripudio della guerra e 
al perseguimento della pace tra le Nazioni.
21
 
Per giustificare la partecipazione italiana all’intervento armato in 
Kosovo
22
, l’allora Presidente del Consiglio, l’on. D’Alema, si avvale 
dell’interpretazione dell’art. 11 Cost. che vede la seconda parte della 
disposizione contrapposta alla prima. In quest’ottica, sembrerebbe che 
ogni impegno assunto con i trattati internazionali sia di per sé legittimo, 
poiché le limitazioni di sovranità sono ammesse dall’art. 11 anche se in 
contrasto con il principio del ripudio della guerra non difensiva. 
Risulta inconcepibile tentare di scomporre l’articolo in esame in più 
commi o parti separate, al solo scopo di minimizzare il valore e la portata 
del significato del “ripudio” e giustificare impegni internazionali non 
conformi al principio pacifista.
23
  
 
21
M. Benvenuti, Il principio del ripudio della guerra nell’ordinamento 
costituzionale italiano, Napoli, Jovene Editore, 2010, p. 120. 
22
 Il 24 marzo 1999 la NATO, senza l’autorizzazione delle Nazioni Unite, avvia 
l’operazione “Allied Force” contro la Repubblica federale di Jugoslavia allo 
scopo di risolvere la crisi del Kosovo, cagionata dai tentativi espansionistici 
della Serbia, e per porre fine alla persecuzione della popolazione civile. Per la 
prima volta, dopo la Seconda guerra mondiale, viene bombardata una capitale 
europea. I bombardamenti cessano il 9 giugno, dopo l’accettazione delle 
condizioni di pace da parte di Milosevic. 
23
 L. Carlassare, Costituzione italiana e partecipazione a operazioni militari, 
in N. Ronzitti (a cura di), Nato, conflitto in Kosovo e costituzione italiana, 
Milano, Giuffrè Editore, 2000, pp. 166-167.