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CAPITOLO 2
LA POLIZIA LOCALE IN EUROPA
2.1 La Polizia Locale Francese
Con il termine "police municipale" (polizia municipale), in Francia si identificano i
poteri di polizia esercitati dei sindaci dei comuni, tramite gli agenti che sono posti sotto la
loro autorità. I titolari dello status speciale di questa organizzazione di polizia sono
disciplinati dalla Legge n. 99-291 del 15 aprile 1999. Questi funzionari sono autorizzati dal
sindaco, sotto il controllo amministrativo del rappresentante dello Stato nel dipartimento (il
Prefetto), allo svolgimento delle attività della polizia municipale, della polizia rurale e
all'esecuzione dei provvedimenti di competenza statale che interessano territorio del
comune. Il Sindaco, eletto dai cittadini, detiene quindi importanti poteri della polizia
amministrativa, definiti nell'articolo L.2212-2 del Codice generale delle collettività
territoriali (CGCT)
94
che può esercitare solo nel territorio comunale
95
. Il ruolo della
polizia municipale è quello di migliorare la qualità della vita delle persone che vivono e
94
In Francia è il Codice che raggruppa tutte le disposizioni legislative e regolamentari relative alla legge
delle autorità locali. E' stato promulgato per la prima volta nel 1996 con successive modifiche ed
integrazioni
95
Modificato dall'art. 11 della Legge n. 2014-1545 del 20 dicembre 2014. Lo scopo della polizia
municipale è quello di garantire l'ordine pubblico, la sicurezza e l'igiene. Comprende, in particolare: tutto
ciò che riguarda la sicurezza e la comodità di attraversare strade, banchine, piazze e autostrade
pubbliche, compresa la pulizia, l'illuminazione, la rimozione della congestione, la demolizione o la
riparazione del traffico; edifici e monumenti sepolcrali che minacciano la rovina, il divieto di oggetti
esposti a finestre o altre parti di edifici che potrebbero danneggiare la propria caduta o quella di nulla da
gettare che possa danneggiare i passanti o provocare esalazioni dannose e la cura di reprimere i depositi,
fuoriuscite, escrementi, proiezioni di qualsiasi materiale o oggetto che possa danneggiare, in qualsiasi
modo, la sicurezza o la comodità del passaggio o della pulizia dei modi sopra citati; il compito di
reprimere reati contro la pubblica tranquillità, come risse e liti accompagnati per le strade, il tumulto
eccitato in luoghi di ritrovo pubblico, la folla, il rumore, i disturbi di quartiere, raduni, disturbi notturni
per il resto degli abitanti e tutti gli atti che possono compromettere la tranquillità pubblica; mantenere il
buon ordine in luoghi dove ci sono grandi raduni di uomini, come fiere, mercati, feste e cerimonie
pubbliche, spettacoli, giochi, caffè, chiese e altri luoghi pubblici; la verifica delle merci vendute per peso
o misura e della salubrità dei beni commestibili in vendita; la cura di prevenire, con opportune
precauzioni, e di fermare, con la distribuzione dell'aiuto necessario, incidenti calamitosi e pestilenze
nonché inquinamenti di qualsiasi natura, come incendi, inondazioni, rotture di dighe frane o sassi,
valanghe o altri incidenti naturali, epidemie o malattie contagiose, epizoozie, per fornire urgentemente
tutte le misure di assistenza e di soccorso e, se del caso, provocare l'intervento dell'amministrazione
superiore; la cura di adottare temporaneamente le misure necessarie contro le persone con disturbi
mentali di cui lo stato potrebbe mettere a repentaglio la morale pubblica, la sicurezza delle persone o la
conservazione delle proprietà; la cura di ovviare o rimediare agli eventi sfortunati che potrebbero essere
causati dal vagare degli animali malvagi o feroci
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che sono presenti sul territorio dei comuni francesi, lavorando a stretto contatto con i
cittadini, nel rispetto delle regole del buon comportamento, mantenere l'ordine e ridurre la
sensazione di insicurezza sociale. Partecipano inoltre alla lotta contro le inciviltà sociali,
ma anche contro la micro-criminalità organizzata. La polizia municipale francese, così
come quella della Spagna, ha un servizio di polizia locale molto simile a quello italiano, in
alcune nazioni le polizia locali non sono nemmeno previste, in altre invece sono
considerati corpi di polizia parificati a quelle nazionali.
La Francia ha una forma di Stato accentrato regionalizzato, le regioni non sono però
titolari della funzione legislativa, non partecipano in alcuna forma alla determinazione
dell’indirizzo politico del paese, non hanno una competenza tale da poter influenzare
l’ordinamento degli enti locali. La sua forma di governo è quella della Repubblica
semipresidenziale.
La Costituzione, approvata mediante un referendum popolare nel 1958, ha
rafforzato notevolmente i poteri della Presidenza e del Governo nei confronti del
Parlamento. La sua capitale è Parigi, una delle città più importanti d'Europa, con due
milioni e mezzo di abitanti
96
.
Per mettere in atto il servizio di polizia municipale, i comuni possono creare servizi
adeguati e assumere agenti del servizio pubblico territoriale suddivisi in quattro categorie:
i direttori di polizia della città (categoria A); i capi della polizia municipale (categoria B);
la Polizia Municipale (categoria C); di guardie campestri (categoria C). Essi detengono uno
status speciale e missioni di servizio pubblico definite dalla legge n. 99-291 del 1999 e dai
relativi decreti attuativi. Così, i poliziotti municipali e le guardie campestri, fanno parte
integrante delle forze dell'ordine statali e sono depositari dell'autorità pubblica allo stesso
modo dei poliziotti nazionali e dei gendarmi. Caso particolare è la città di Parigi che non
ha una vera polizia municipale, ma ha istituito il dipartimento per la prevenzione, la
sicurezza e la protezione (DPSP) del Comune di Parigi, composto da funzionari
responsabili di un servizio di polizia e di assistenti di polizia giudiziaria. Questi funzionari
sono: gli ispettori della sicurezza, i tecnici della sicurezza pubblica e di sorveglianza,
i supervisori di Parigi e i controllori della città di Parigi. Le loro uniformi sono simili a
quelle della polizia municipale come pure le loro attività e competenze.
La polizia municipale ritorna all'Ancien Régime, poiché era una delle
manifestazioni della sovranità dei comuni liberi del Medioevo. La Rivoluzione francese,
96
INSEE, Istituto nazionale di statistica e di studi economici 2016 (corrispondente all'italiano ISTAT)
31
che respingeva questa nozione e creava la moderna polizia municipale, infatti la legge del
14 dicembre 1789 prevedeva che i sindaci potessero avere la responsabilità dei poteri di
polizia ed esercitare questa missione con l'aiuto della Guardia nazionale, composta allora
da cittadini, e specifica che gli organi municipali sono responsabili di "far godere agli
abitanti i benefici di una buona polizia, la sicurezza per le strade, nei luoghi e negli edifici
pubblici"
97
.
Il Direttorio e Napoleone Bonaparte riorganizzarono la polizia per metterla a
disposizione del governo centrale, con l'istituzione del Ministero della Polizia , mentre
mantenevano l'esistenza della polizia municipale sul versante parallelo. Bonaparte, che
allora rivestiva la carica di primo console, si impegnava a costituire una forza di polizia per
la sua devozione, di cui egli stesso nominava i commissari. Nel 1800, creò la Prefettura di
Polizia di Parigi, erede della Luogotenenza generale per la città.
La legge del 5 aprile 1884, considerata la prima legge che organizza una struttura
democratica dei comuni francesi, gestita dagli eletti dai rispettivi consigli comunali, sotto
la supervisione del Prefetto, definiva anche il campo di azione della polizia municipale, e
prevedeva l'esistenza di stazioni di polizia municipale, guidate da commissari nominati dal
governo. Il sindaco, tuttavia, nominava gli ufficiali di polizia e gli ispettori che avevano lo
"status" di agenti comunali.
La maggior parte delle Polizie municipali dal 1941 vennero statalizzate tendendo a
farle sparire del tutto nel giro di pochi anni.
La Legge del 1972 istituiva nuovamente gli agenti della polizia municipale, mentre la
legge n
o
78-788 del 28 luglio 1978 conferiva loro la qualità di ufficiali di polizia
giudiziaria.
Il rapporto Gilbert Bonnemaison
98
del 1980 sosteneva l'attuazione delle politiche
locali di sicurezza, dando così un ruolo significativo alla polizia municipale. Poi, con le
leggi sul decentramento dell’1982, i comuni che godevano di fatto di una più grande
capacità di autonomia finanziaria si sono dotati sempre più di Polizie municipali. Tutto ciò
poneva numerosi problemi poiché dal punto di vista normativo la Polizia è un servizio di
cui lo Stato deteneva il monopolio. Ma la dottrina si è lentamente evoluta su questo punto.
97
Sito de l'académie de Grenoble, "la police muncipale" http://www.ac-grenoble.fr, 19/01/2019
98
Gilbert Bonnemaison è stato presidente della Commissione per la sicurezza dei sindaci, nel 1982 ha
presieduto la commissione per la sicurezza dei sindaci " Affrontare la delinquenza: prevenzione,
repressione, solidarietà ", vicepresidente del Consiglio nazionale per la prevenzione della delinquenza dal
1983 al 1987 e successivamente membro del consiglio di amministrazione fino allo scioglimento nel
1989
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Il secondo problema che la Polizia municipale poneva, era rappresentato dal fatto
che essa viveva in un'area caratterizzata dall'assenza del diritto, dal momento che non c'era
nessuno statuto in vigore che la riguardasse.
Nel 1994, il ministro degli Interni definiva, con il Decreto n. 198 del 27 agosto
1994 il primo "status" speciale del quadro di lavoro dell'ufficiale di polizia municipale.
Infine, la legge n
o
99-291 del 15 aprile 1999 sulla polizia municipale rinnova la figura della
polizia municipale ribadendone il suo ruolo.
Gli agenti poi hanno sviluppato le loro abilità attraverso Legge n
o
01-1062 del 15
novembre 2001 sulla sicurezza della Comunità e la Legge n
o
03-239 del 18 marzo 2003
sulla sicurezza interna.
Nel decennio 2000-2010, le due funzioni della polizia municipale vennero messe a
confronto: "Per alcuni, la polizia municipale incarnava una nuova forma di polizia di
prossimità, di aiuti alla popolazione, vicina alle richieste dei governati. Per gli altri, aveva
una missione più esplicita per combattere la microcriminalità, sullo sfondo del disimpegno
dello stato"
99
.
Inoltre, un certo numero di politici voleva che la polizia municipale agisse solo per
una regolamentazione strettamente municipale (parcheggio, dimensioni delle siepi,
sicurezza degli edifici comunali, ordini speciali, circolazione stradale durante i lavori,
ecc.), altri volevano invece eliminarla del tutto in modo che solo lo stato potesse
intervenire nel suo ruolo di polizia.
Un disegno di legge per unire polizia municipale e polizia rurale veniva poi
depositata in Senato nel 2013. Questo progetto annunciava chiaramente la scomparsa delle
funzioni di polizia del sindaco per la creazione di una polizia territoriale. La risoluzione
presentata dai senatori François Pillet e René Vandierendonck seguiva la propria relazione
sulla polizia municipale depositata l'anno precedente
100
.
Il sindaco comunque è ufficiale della polizia giudiziaria nel territorio del comune
che amministra
101
. È incaricato, sotto il controllo amministrativo del rappresentante dello
99
Virginie Malochet, di Franck Johannès, "La polizia municipale chiamata per integrare la polizia
nazionale", Le Monde, 27 maggio 2010
100
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl12-553.html, 19/01/2019
101
Codice di procedura penale art. 16 e art. L2122-31 CGCT (Codice generale delle collettività
territoriali)
33
Stato nel dipartimento, alla direzione della polizia municipale, polizia rurale e
all'esecuzione degli atti dello Stato che sono collegati ad esso
102
.
Lo scopo della polizia municipale è quello di garantire l'ordine pubblico, la
sicurezza stradale, la sicurezza e la sanità mentale. Include tutto ciò che riguarda la
sicurezza e la comodità di attraversare le strade e piazze, la pulizia, l'illuminazione,
demolizione o riparazione di edifici e monumenti, il divieto di esporre finestre o altre parti
di edifici che possono danneggiare con la loro caduta, o gettare tutto ciò che potrebbe
danneggiare gli astanti o causare fumi nocivi e il compito di reprimere i depositi, le cadute,
i rifiuti, di qualsiasi materiale o cosa che possa compromettere, in qualsiasi modo, la
sicurezza o la convenienza del passaggio o la pulizia dei modi sopra citati. Il compito di
reprimere reati contro la pubblica incolumità, come risse e liti per le strade, il tumulto in
luoghi di ritrovo pubblico, la folla, il rumore, i disturbi di quartiere, raduni e
assembramenti di persone notturni e tutti gli atti che possono compromettere la tranquillità
pubblica. Mantenere l'ordine pubblico in occasione di raduni di persone, come fiere,
mercati, feste e cerimonie pubbliche, spettacoli, giochi, chiese e altri luoghi pubblici.
Inoltre si occupano della cura di adottare temporaneamente le misure necessarie
contro le persone con disturbi mentali (cd. TSO) il cui stato potrebbe compromettere la
moralità pubblica, la sicurezza delle persone.
Il sindaco ha anche poteri normativi nel territorio del comune su molti temi, in
particolare la regolamentazione del traffico e dei parcheggi nelle strade aperte al traffico
pubblico
103
.
Il codice di procedura penale definisce quindi il ruolo degli agenti di polizia
municipale, che sono funzionari territoriali dei comuni o intercomunali in caso di servizi
associati.
Essi inviano le loro relazioni senza indugio al sindaco e, tramite gli agenti giudiziari
di cui al precedente paragrafo, al pubblico ministero.
I poliziotti municipali sono assistenti ufficiali o agenti di polizia giudiziaria
104
e
quindi devono riferire ai propri superiori tutti i reati o le violazioni di cui sono venuti a
conoscenza. Devono accertare, in conformità con gli ordini dei loro capi, le violazioni della
102
Art. L. 2212-1 CGCT (Codice generale delle collettività territoriali)
103
Art. 2213-1 CGCT (Codice generale delle collettività territoriali)
104
Art. L21 del Codice di Procedura Penale francese
34
legge penale e raccogliere tutte le informazioni al fine di scoprire gli autori di tali reati,
mettere a verbale le infrazioni alle disposizioni del codice della strada il cui elenco è
fissato con decreto del Consiglio di Stato.
I funzionari di polizia municipale esercitano i poteri sopra citati, che sono loro
assegnati dal Codice di procedura penale e da leggi speciali. Durante l'esercizio delle loro
funzioni sul territorio del comune, sono posti sotto l'autorità del sindaco
105
.
Il servizio della polizia municipale è svolto anche in coordinamento con la polizia
dello Stato, compresa la gendarmeria. Un accordo definisce la natura e le modalità di
svolgimento degli interventi della polizia locale, determinando le condizioni in cui tali
interventi sono coordinati con la polizia nazionale e dalla gendarmeria. In questi casi la
polizia municipale è posta sotto il controllo del Ministero dell'Interno, che può avere
l'organizzazione e il funzionamento di un servizio di polizia municipale verificato da un
ispettorato generale dello Stato.
A norma degli articoli L.2212-5 e L.2212-9 del CGCT, è disciplinata anche la
polizia intercomunale (associazioni di comuni o servizio associato), ma anche in questo
caso, la polizia intercomunale è al servizio per ogni sindaco nel suo comune per l'esercizio
del suo potere di polizia.
L'agente di polizia municipale esercita le proprie funzioni dopo aver ricevuto
formazione iniziale, della durata di sei mesi, integrate da due settimane di capacità di tiro,
chiamato "formazione prima di inserimento", se armato in Classe B , C e/o D
106
, che sono
stati approvati dal pubblico ministero competente e prefetto dipartimentale .
La polizia municipale può essere armata su richiesta del sindaco del comune dal
Prefetto del dipartimento interessato. La Polizia Municipale è riconosciuta dall'anno 2006
dal dal Ministero degli Interni come il terzo componente delle forze di sicurezza interne
accanto alla Polizia di Stato e alla Gendarmeria
107
.
L'unificazione di tutte le uniformi e segni distintivi di tutti i veicoli è stato
condotto al fine di individuare tale componente rispetto ad altre forze di polizia, e la
creazione di occupazione in categoria "A" del Servizio Pubblico territoriale con il rango
105
Art. 2212-5 CGCT (Codice generale delle collettività territoriali)
106
Virginie Malochet, di Franck Johannès, "La polizia municipale chiamata per integrare la polizia
nazionale", Le Monde, 27 maggio 2010
107
Decreto n. 1409 del 20 novembre 2006
35
di Città direttore della polizia è deciso di dirigere il corpo di polizia municipale superiore a
20 ufficiali come modificato dal decreto n ° 1597 del 23 dicembre 2014.
La bozza della Legge sull'orientamento e la programmazione per l' attuazione della
sicurezza interna (LOPPSI 2) del 2010 prevedeva la possibilità di riconoscere la
qualità dell'ufficiale di polizia giudiziaria anche ai poliziotti municipali (categoria A) il cui
servizio contasse più di 20 agenti. Questo progetto è stato controverso: apprezzato da
alcuni, è anche stato criticato dalle forze di polizia dello Stato compresa la gendarmeria
nazionale, che non desideravano vedere la polizia municipale assegnata all'uguaglianza di
funzioni e status con loro
108
.
La sicurezza pubblica è una competenza esclusiva che deve essere assicurata dallo
Stato. Mentre le comunità hanno un ruolo da svolgere, la polizia nazionale era contraria a
questo crescente disimpegno, che mirava, tra le altre cose, a compensare il
ridimensionamento della polizia nazionale dando maggiori poteri agli ufficiali di polizia
municipale
109
.
Questo progetto però non ha portato alcun miglioramento dal punto di vista della
retribuzione del personale e nello status degli agenti di polizia municipale. Un agente di
polizia municipale francese percepisce uno stipendio mensile pari a € 2.200, mentre
l'ufficiale € 3.000
110
.
L'articolo R511-12 del codice di sicurezza interna permette agenti della polizia
municipale di portare armi di categoria D, come i generatori o spray antiaggressione,
proiettori ipodermici, manganelli, bastoni da difesa tipo "tonfa" o telescopico, armi di
categoria C, come le armi da fuoco che sparano uno o due proiettili o proiettili non
metallici come le palle flash di tipo compatto; armi di classe B, come pistole 9
millimetri o 7,65 millimetri o rivoltelle di calibro 38 special , o pistole che sparano uno o
due colpi o proiettili non metallici come Flash-Balltipo.
Nel settembre 2008, il governo Fillon promulgava, il decreto n. 993, che
autorizzava la polizia della città a dotarsi di Taser (pistola ad impulsi elettrici), armi
classificate all'interno della categoria B. Il Consiglio di Stato nel 2009 aveva però
108
Didier Jean-Pierre, La polizia municipale: tra l'estensione delle sue missioni e la stagnazione del suo
status, Editore Administrations et collectivités locales, n
o
7, 15 febbraio 2010, pp. 3-5
109
http://infos.lagazettedescommunes.com, 19 gennaio 2019
110
Fondazione CARACCIOLO F., La Polizia locale in Europa, Centro Servizi Cartografico ACI,
Roma, 2011, p. 14
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