Il gruppo IRI: l'evoluzione della Società Autostrade e considerazioni sull'impresa pubblica nell'Unione Europea

3 
INTRODUZIONE 
 
L'argomento che si è scelto di trattare in questa tesi è l'Iri, l'Istituto per la 
Ricostruzione Industriale. Ci si domanderà il motivo per cui si è optato per 
l'analisi di un ente che fu fondato negli anni Trenta, in piena epoca fascista e 
che, da ormai vent'anni, ha cessato di esistere, in seguito ad un complesso 
iter di smembramento e privatizzazione che esordì nel particolarmente 
travagliato periodo di inizio anni Novanta e che terminò ben dieci anni dopo, 
nel 2002. 
Forse sarà sfuggito ai più distratti, tuttavia, seppur giuridicamente estinto da 
un considerevole lasso di tempo, come anticipato, l'Iri non ha mai smesso di 
essere un tema d'attualità, giacché, periodicamente, esso riesce a tornare alla 
ribalta, divenendo oggetto di proposte da parte di politici, di dibattito nei 
salotti televisivi e di ispirazione per gli editorialisti della carta stampata. 
Non trascorsero molti anni dalla battuta d'arresto di questo storico, a tratti 
persino leggendario, Istituto, che una funesta crisi economica, nel 2008, si 
abbatté sull'intero mondo occidentale, non risparmiando nemmeno il nostro 
Paese, il quale, al contrario, fu tra quelli che maggiormente furono feriti da 
questi squilibri economico-finanziari e conseguentemente sociali, i quali 
condussero a profonde riflessioni a proposito del sistema economico in cui 
siamo immersi.
4 
Non ancora risollevatosi appieno da queste gravose problematiche, il mondo 
e, di nuovo, con esso, anche l'Italia, si è imbattuto in un altro pernicioso 
evento che l'ha sconvolto sotto ogni punto di vista, producendo uno shock 
economico-sociale paragonabile a quello che scaturì dallo scoppio della 
Seconda Guerra Mondiale. Si sta, naturalmente, riferendosi alla pandemia di 
Covid-19, la quale ha costretto i governi a adottare misure drastiche per 
tentare di contenere il contagio che, nondimeno, hanno influito piuttosto 
negativamente sul prodotto interno lordo degli Stati che le hanno messe in 
campo. 
A fronte di queste numerose avversità, come si anticipava, viene sovente 
tirato in ballo l'Iri, inserito da più parti nell'elenco delle più o meno papabili 
soluzioni idonee a trascinare fuori l'Italia da questa serie di sconvolgimenti 
che l'hanno così incisivamente afflitta. 
Tra le voci più autorevoli che hanno fatto riferimento all'Iri negli ultimi anni, 
non ci si può esimere dal menzionare Romano Prodi, il quale ricoprì la carica 
di Presidente dell’Iri dal 1982 al 1989 e poi dal 1993 al 1994. Nel dicembre 
2019, l'ex numero uno del più importante ente pubblico economico della 
storia repubblicana fu ospitato dalla giornalista Lucia Annunziata nella sua 
trasmissione della domenica pomeriggio, “Mezz'ora in più”. In quella sede, 
si lasciò andare a delle confidenze relative alla privatizzazione dell'Istituto: 
"Erano obblighi europei" tenette a sottolineare, come per discolparsi. "A me-
5 
spiegò -che avevo costruito l'Iri, l'avevo risanata e messa posto, era stato 
dato il compito da Ciampi di privatizzare. Si immagini se io ero così contento 
di disfare le cose che avevo costruito. Bisognava farlo per rispondere alle 
regole generali di un mercato in cui eravamo". 
Egli non si limitò solo a ricostruire i retroscena di una delle più imponenti 
privatizzazioni messe in atto in Italia; infatti, alcuni mesi dopo, quando il 
Covid-19 si era già fatto spazio nelle nostre vite, si spinse ad affermazioni 
ben più audaci, riportate in un editoriale apparso sul quotidiano Il 
Messaggero. Il Professor Prodi osò addirittura proporre se non la 
ricostituzione del celebre istituto, qualcosa di concettualmente simile, una 
nuova politica keynesiana per l'Italia: "Come è successo in tutte le grandi 
crisi anche questa inattesa pandemia ha rimesso in gioco il ruolo dello Stato 
nell’economia. Da molti decenni, infatti, ci si era solo dedicati ad 
emarginare in tutti i settori l’intervento pubblico, a partire dall’industria per 
finire con la finanza". 
Il professore mise anche in evidenza alcune criticità in seno all'Unione 
europea: "La Commissione europea dopo anni di severa restrizione, ha 
sorprendentemente approvato, anche se in via temporanea, la possibilità dei 
diversi Paesi di destinare 1.900 miliardi di aiuti di Stato a sostegno delle 
proprie imprese. Tuttavia, oltre la metà di questi interventi pubblici riguarda
6 
la Germania, dove il governo dispone di risorse infinitamente superiori a 
quelle degli altri Paesi". 
Per questo motivo il nostro Paese, secondo il suo parere, deve attivarsi per 
dare una scossa all'economia e fornire un corposo sostegno alle imprese così 
devastate dalla crisi. "Non certo un’altra Iri- precisa -perché il contesto 
economico è totalmente cambiato, ma occorre certamente una politica 
pubblica che aiuti la ripresa delle nostre imprese". Tra le proposte di Prodi 
c'era quella di "agire direttamente sul sistema produttivo" immettendo subito 
"le necessarie risorse o con prestiti o a fondo perduto". Perché, come ha egli 
illustrato "la pandemia" ha riportato prepotentemente "nell’arsenale di tutti 
i governi uno strumento che l’Europa ha sempre avversato" e che "ha 
ammesso solo in casi del tutto eccezionali: la diretta iniezione di capitale di 
rischio, arrivando fino alla partecipazione dello Stato nel capitale delle 
imprese". 
L'anno precedente fu invece il Ministro dello Sviluppo Economico Stefano 
Patuanelli ad effettuare un ragionamento sul modello di politica economica 
applicato in Italia, in particolare nel settore industriale. Egli dichiarò che in 
un mondo globalizzato il sistema Paese ha delle priorità industriali da 
proteggere e che, per perseguire questa finalità, non è possibile affidarsi 
esclusivamente al mercato per risolvere tutti i problemi, ma, al contempo, 
non ci si può abbandonare all'illusione che un intervento dello Stato possa
7 
sostituirsi al mercato: “Per questo occorre trovare un equilibrio attraverso 
un soggetto pubblico, chiamiamola nuova Iri (Istituto per la Ricostruzione 
Industriale) come volete voi, capace di evitare shock al sistema produttivo e 
shock occupazionali”. 
Secondo Patuanelli, è necessario predisporre una protezione del tessuto 
industriale del Paese, della filiera e dell’indotto di determinati settori. Questo, 
a suo avviso, non corrisponde però ad un bisogno di nazionalizzare fine a se 
stesso, ma è dovuto alle sfide che si pongono davanti a noi, anche in termini 
ambientali, le quali abbisognano di un accompagnamento. 
L'ex Ministro del Mise, nella sua riflessione, non si soffermò solo sulle 
difficoltà di cui sono interessate le grandi impresi, ma si occupò anche delle 
sorti delle piccole e medie imprese. Per ovviare alle loro esigenze, costui 
propose di istituire una banca pubblica degli investimenti che sia in grado di 
garantire un’erogazione del credito più efficace allo scheletro industriale 
italiano, costituito prettamente da una moltitudine di microimprese, 
nettamente più fragili dei colossi multinazionali con cui entrano in 
concorrenza nel mercato interno dell'Unione Europea e a livello globale. 
Quelli riportati sono solo due esempi di personaggi di un certo calibro che, 
nell'elaborazione di possibili ricette per arginare la recessione, hanno 
espresso l'idea di ripristinare, sebbene con nuove vesti, un ente pubblico sulla 
falsariga dell'Istituto per la Ricostruzione Industriale o, quantomeno, hanno
8 
proposto di adottare nuovamente una politica che ammetta un consistente 
intervento pubblico a livello economico, così come era usuale ai tempi in cui 
l'Iri operava, ma che non è più in voga da alcune decadi, vale a dire da quando 
ci si è orientati verso la prevalenza della concorrenza nel libero mercato, 
contesto in cui l'azione statale è da considerarsi una minaccia ai delicati 
equilibri che vanno a crearsi tra gli operatori. 
Alla luce di queste esternazioni, è scaturita la curiosità riguardo l'effettiva 
possibilità di implementare queste politiche ispirate, senza spingerci 
nell'esegesi del pensiero keynesiano, a quanto previsto nella cosiddetta 
Costituzione economica. Si fa qui riferimento al Titolo III, denominato 
“Rapporti economici”. In particolare, è opportuno riportare il contenuto del 
terzo comma dell'articolo 41, il quale è stato così redatto: “La legge 
determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica 
pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”. 
Anche l'articolo 43 rispecchia la visione interventista nell'economia dei 
nostri padri costituenti: “A fini di utilità generale la legge può riservare 
originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, 
allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate 
imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali 
o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di 
preminente interesse generale”.
9 
Per quanto queste disposizioni siano estratte dalla nostra Costituzione, la 
quale è posta al vertice della gerarchia delle fonti nell'ordinamento italiano, 
è da prendere in considerazione il fatto che attualmente l'interpretazione del 
diritto interno è subordinata anche al rispetto della normativa derivante 
dall'Unione Europea, la quale, tra i vari principi cardine che la 
contraddistinguono, è orientata alla preservazione del libero mercato e della 
concorrenza. 
Pertanto, la domanda a cui si proverà a rispondere nel corso di questo 
elaborato concerne la compatibilità con la normativa attualmente vigente di 
un ente ispirato alla struttura, ai mezzi e agli obiettivi che caratterizzarono 
nel secolo scorso l'Istituto per la Ricostruzione Industriale, o, perlomeno, di 
misure che tendano a ricalcare quelle attività. 
Per fare ciò, nel primo capitolo si ripercorreranno i punti salienti dell'iter 
normativo che ha percorso l'Iri nel corso di quasi settant'anni di storia a tratti 
gloriosa, a tratti travagliata. 
Si partirà dall'analisi del regio decreto-legge 23 gennaio 1933 n.5, convertito 
in legge 3 maggio 1933, n. 512. Fu questo l'atto normativo mediante cui 
l'Istituto fu fondato. Esso sorse per soddisfare delle esigenze che si riteneva 
essere momentanee. Nello specifico, gli furono attribuite due funzioni.
10 
Il primo compito fu quello di fare fronte alla pesante crisi del sistema 
bancario italiano, attraverso la riforma bancaria che, nel 1936, sfociò nella 
separazione tra banche commerciali e banche d’investimento; il secondo 
ruolo che gli fu affidato fu quello riguardante la riorganizzazione di tutte le 
partecipazioni detenute dalla Banca Commerciale Italiana, dal Credito 
Italiano e dal Banco di Roma, tre grandi istituti bancari italiani severamente 
colpiti dalla crisi. 
Dopodiché, si passerà al secondo atto normativo pregnante nella 
ricostruzione dell'operato dell'Istituto. Questo è individuabile nel regio 
decreto-legge 905/1937. 
Esso depennò definitivamente quella convinzione che l’Iri fosse un ente 
funzionale a un intervento statale di supporto in un momento di crisi, il quale, 
in seguito, centrato lo scopo per il quale era stato precedentemente istituito, 
avrebbe dovuto essere smantellato. Infatti, in quell'anno, l'Istituto subì una 
trasformazione che segnò l'inizio del suo lungo cammino. Esso divenne un 
ente statale permanente e fu suddiviso in due sezioni differenziate per 
permettere una più efficace gestione: la sezione bancaria, comprendente i tre 
istituti bancari già menzionati, e la sezione industriale, contenente al suo 
interno tutto l’insieme di partecipazioni dello Stato all’interno di imprese 
strategiche dell’economia italiana.
11 
Terminata la tragica esperienza fascista durante la quale l'Iri ebbe origine, si 
sarebbe potuto pensare alla sua estinzione, ma, così come sopravvissero 
sostanzialmente il Codice Civile e il Codice Penale, anch'esso non perì. 
Infatti, proseguì nella strada tracciata e diventò il perno centrale della 
rinascita economica dell’Italia nel secondo dopoguerra. Ciò accadde sotto il 
controllo totalmente gestito dal Ministero del Tesoro, il quale assicurò che 
l'Iri ricoprisse una funzione di sviluppo industriale e di gestione degli 
investimenti infrastrutturali che erano fondamentali in un Paese uscito a 
brandelli da una dittatura e da un conflitto mondiale. 
Il terzo passaggio normativo su cui ci si soffermerà riguarda il tramonto 
dell'Istituto, il quale fu avviato all'inizio degli anni Novanta. 
Le regole imposte dall'Unione Europea (particolarmente in conseguenza del 
Trattato di Maastricht) portarono alla redazione di un generale programma 
di privatizzazione del sistema delle imprese a partecipazione statale. L'Iri fu 
trasformato da ente pubblico economico in società per azioni l'11 luglio 1992 
e venne avviato un corposo programma di privatizzazione delle sue aziende. 
Successivamente, nel giugno 2000, quando la quasi totalità del programma 
di privatizzazione era stata messa in atto, l'Iri entrò nella fase di liquidazione 
e cessò definitivamente le sue attività il 1° dicembre 2002, con 
l'incorporazione delle attività residue in Fintecna spa.
12 
Nel secondo capitolo, si affronterà l'osservazione della struttura dell'Istituto, 
la quale corrisponde a quella dei gruppi di imprese. L'Iri fungeva da 
capogruppo. Sotto di essa si trovavano le holding di settore, come, per 
esempio, Finmeccanica e Finsider, le quali erano imprescindibili per 
organizzare un gruppo le cui attività spaziavano lungo molteplici campi, 
quali la meccanica, la siderurgia, le telecomunicazioni, ecc. Queste 
comprendevano le società controllate, le quali erano subordinate alle holding 
in base, appunto, all'ambito in cui si svolgeva la loro attività. 
Nel terzo capitolo si affronterà l'analisi della Società Autostrade, fiore 
all'occhiello dell'Iri, la quale fu protagonista, tra le tante infrastrutture che 
eresse, della realizzazione dell'Autostrada del Sole e del successivo 
programma autostradale, un'opera di importanza strategica per il sistema dei 
trasporti e per l'assetto territoriale nazionale. 
Infine, nell'ultimo capitolo, verrà illustrata la normativa europea in materia 
di imprese, concorrenza ed aiuti di Stato, la quale ci guiderà nella ricerca 
della risposta circa la possibilità di istituire una sorta di nuova Iri ai giorni 
nostri.