L'Antifascismo come presupposto della Costituzione Italiana

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CAPITOLO SECONDO     
LA LIBERTÁ DI ASSOCIAZIONE 
SOMMARIO:  2.1. Il diritto di associazione nelle esperienze giuridiche precedenti alla 
Costituzione repubblicana. – 2.2. Le scelte della Assemblea costituente. – 2.3. Il 
rapporto fra tutela del pluralismo sociale e libertà di associarsi. –  2.4 La libertà di non 
associarsi. – 2.4. Il divieto delle cosiddette associazioni paramilitari e delle associazioni 
neofasciste. – 2.6. Il quadro internazionale, in particolare la Cedu. – 2.7. La 
disposizione tra crisi e riforma. – 2.8. Il d.lg. n. 155 del 2006. 
   
 
2.1. Il diritto di associazione nelle esperienze giuridiche precedenti alla 
Costituzione repubblicana.  
 
Non pochi dei problemi attuali relativi alla garanzia 
della libertà di associazione derivano o sono comunque collegati ad alcune delle 
caratteristiche della passata esperienza giuridica nel settore; da ciò la necessità di 
ripercorrere, seppure in estrema sintesi, alcuni fondamentali passaggi. 
Come è ben noto, l'iniziale evidente atteggiamento di diffidenza dello Stato 
liberale, almeno nell'esperienza giuridica dei paesi dell'Europa continentale, nei
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riguardi di questa libertà ha avuto origini ideali, storiche e politiche
21
; da questa 
premessa è derivata una garanzia solo episodica e molto parziale, essendosi assai 
raramente affermata una disciplina davvero garantista delle diverse situazioni 
collettive riconducibili al fenomeno associativo. Già è significativo che nell'Europa 
continentale il legislatore costituente od ordinario di questo periodo si riferisse, in 
realtà, allorché ha disciplinato in modo più o meno soddisfacente 
la libertà di associazione, al solo associazionismo politico o sociale, mentre diversa 
era la disciplina riservata al fenomeno associativo nell'ambito religioso ed ancora 
diversa (e qui assai più liberale) quella relativa all'attività economica in forma 
associata o ad alcune forme di aggregazioni più o meno naturali (si pensi alla 
famiglia, alle comunità territoriali, ad alcune particolari attività professionali): 
dell'associazionismo politico o sociale è temuto dalle ristrette classi politiche 
dominanti la quanto meno potenziale forza eversiva dell'assetto esistente
22
. 
Se è la preoccupazione politica quella dominante, ben si comprende come 
anche quando si giunge a prevedere questa libertà a livello di 
alcune carte costituzionali, la si disciplina in termini assai restrittivi anche in relazione 
alle pur limitate tecniche garantiste adottate nei testi costituzionali di quell'epoca: nel 
migliore dei casi, è il legislatore ordinario che ha larghissima, se non piena, 
discrezionalità nel poter configurare i limiti indicati con grande genericità 
nella Costituzione; più frequenti i casi in cui non viene configurata neppure una 
riserva di legge e pertanto il Governo viene a disporre di una pressoché illimitata 
competenza in materia. Non a caso, alcune Costituzioni si limiteranno a vietare la 
necessità di forme di autorizzazione preventiva ed occorrerà attendere 
                                                             
21
 MORANGE, La liberté d'association en droit public français, Paris, 1977, 48 ss. 
22
 ALLEGRETTI, Profilo di storia costituzionale italiana. Lo Stato liberale. Il regime 
fascista, Cagliari, 1983, 2 ss., 255 ss.
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alcune Costituzioni dell'inizio del secolo ventesimo per vedere affermate con una 
certa chiarezza la competenza esclusiva del Parlamento in materia o l'attribuzione 
alla sola magistratura dei poteri di scioglimento. Solo con la Costituzione di Weimar 
sembra emergere a livello costituzionale una visione largamente favorevole al 
fenomeno associativo, ormai esplicitamente ricomprendente quello politico, sociale e 
religioso, poiché i limiti possibili vengono identificati in interventi repressivi a tutela di 
divieti penalmente sanzionati
23
. 
Al tempo stesso, peraltro, non verranno certo meno in tanti altri Stati discipline 
assai restrittive, semmai semplicemente limitate da precari atteggiamenti di mera 
tolleranza. 
La stessa esperienza italiana nel periodo liberale non si discosta da queste 
caratteristiche di fondo: come ben noto, lo Statuto albertino non faceva neppure 
riferimento a questa libertà e la stessa tendenza interpretativa, dominante a livello 
dottrinale, di trarre la tutela della libertà associativa dalla garanzia statutaria offerta 
nell'art. 32 alla libertà di riunione, non ne produce in realtà alcuna effettiva: anche 
volendosi prescindere dalla flessibilità delle disposizioni statutarie, la disciplina in 
tema di riunione in parte era inapplicabile al fenomeno associativo e soprattutto 
legittimava ogni tipo di limitazione, anche meramente preventiva, da parte delle 
autorità governative. 
Sul piano della concreta esperienza storica, lo spirito dello Statuto produce sul 
piano legislativo soltanto l'immediata scomparsa del precedente sistema della 
autorizzazione preventiva
24
, ma poi il sistema si viene progressivamente 
                                                             
23
 Cfr. artt. 124 e 159 Costituzione dell'11-8-1919. Da ricordare che già dalla l. 15 aprile 1908 la 
legislazione tedesca era stata meno ostile di altre contemporanee nei riguardi del fenomeno 
associativo. 
24
 Cfr. r.d. 26 settembre 1848; ma si noti che poche settimane prima la l. 25 agosto 1848 aveva 
proceduto allo scioglimento della Compagnia di Gesù e della Corporazione delle Dame del Sacro 
Cuore, a riprova che di libertà associativa si parlava solo in riferimento all'associazionismo politico.
17 
costruendo
25
 (tanto che si parlerà di un diritto consuetudinario) in riferimento al solo 
associazionismo politico e sociale, su un sistema di precaria tolleranza, non di rado 
interrotto da provvedimenti repressivi di scioglimento da parte degli organi 
governativi, cui viene riconosciuto un generale potere di vigilanza a tutela dell'assetto 
politico dominante
26
 [ed a riprova di ciò può considerarsi invece l'ampia tolleranza nei 
riguardi delle associazioni più o meno segrete omogenee al sistema politico 
esistente, che anzi in questo periodo assurgono a grande potere]. Sul piano 
legislativo ci si limita semplicemente ad una configurazione assai ampia dei reati 
associativi senza determinare invece entro ambiti precisi i limiti 
della libertà di associazione in riferimento ai poteri governativi. 
Il progressivo processo di allargamento della base sociale dello Stato produce 
anche un parziale mutamento di atteggiamento nei riguardi del pluralismo politico e 
sociale e lo stesso ordinamento dello Stato mette in luce l'esistenza di un crescente 
numero di associazioni obbligatorie e di enti pubblici a base associativa, tanto che la 
forza e la vitalità dei fenomeni associativi origineranno all'inizio del secolo ventesimo 
noti spunti di riflessione sulle trasformazioni in corso all'interno dell'originario modello 
dello Stato liberale. 
Su questa situazione giuridica il fascismo incide in modo alquanto significativo, 
non limitandosi semplicemente a portare a livello legislativo prassi illiberali esistenti 
nel regime precedente: si pensi in particolare all'esplicito riconoscimento al Prefetto 
del potere di vigilare ed eventualmente sciogliere le associazioni, potere di grande 
rilievo considerando che ormai tutti i fenomeni associativi possono essere ritenuti 
pericolosi
27
 e che comunque l'uso politico di questi poteri è manifesto e dichiarato in 
                                                             
25
  ORLANDO, Principii di diritto costituzionale, Firenze, 1920, 303.  
26
 PALMA, Corso di diritto costituzionale, Firenze, 1885, III, 222 ss. 
27
 Si noti che l'art. 218 del t.u.l.p.s. del 1926 tenta una definizione del fenomeno associativo 
(«Sotto il nome di associazioni s'intendono i partiti, i gruppi e le organizzazioni politiche in genere,
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uno Stato che si proclama totalitario. In questa linea di esplicita volontà di conquista 
e controllo degli apparati politici e burocratici va probabilmente inserita la legislazione 
contro le associazioni segrete, non a caso quasi contemporanea a quella mirante alla 
epurazione della burocrazia
28
. 
Gli interventi in questo periodo sono comunque assai significativi 
dell'importanza ormai riconosciuta al fenomeno associativo: se la distruzione del 
sistema preesistente passa, oltre che nelle disposizioni del testo unico di polizia, in 
una severissima apposita legislazione penale, l'originaria affermazione 
dell'associazionismo filofascista attraverso tutta una serie di decisive agevolazioni, 
lascia ben presto il posto ad un inquadramento totale del pluralismo sociale in un 
sistema di enti pubblici obbligatori e nell'ulteriore incremento del numero e del peso 
degli enti pubblici a base associativa
29
. 
Il punto di arrivo è un sistema del tutto illiberale ed artificioso, ma rivelatore 
comunque della non più negabile necessaria presenza, all'interno di Stati ormai di 
massa, di numerose articolazioni in qualche misura rappresentative dei processi di 
aggregazione sociale. La stessa presenza di un grande partito di massa e delle sue 
complesse organizzazioni collaterali, mette in evidenza il ruolo che sarà ormai 
ineliminabile, pur all'interno di tutt'altri contesti politici, di questo soggetto essenziale 
                                                                                                                                                                                              
anche temporanee»), che bene evidenzia gli interessi sottostanti a questa legislazione. Nel t.u. del 
1931 scomparirà la disposizione, ma solo perché ritenuta 
troppo restrittiva: «Secondo le attuali disposizioni sono dichiarate soggette alla vigilanza dello Stato 
tutte le associazioni, aventi qualunque finalità, anche se di carattere economico e culturale. Il principio 
unitario e totalitario del fascismo non ammette, nel seno della società italiana, associazioni di natura 
politica, dovendosi ogni attività e ogni finalità di ordine politico spiegare e raggiungere attraverso 
l'attività propria del P.N.F. e degli organi ammessi e disciplinati dalla legge. D’altra parte, è noto che 
talora delle associazioni, aventi apparentemente nature diverse, mascherino in sostanza delle attività 
politiche sotto forma legale, ed anche quando abbiano un programma d'azione realmente di natura 
diversa, nulla toglie che in un determinato momento, e per circostanze speciali, possano assumere 
aspetto politico, contrario perciò solo agli ordinamenti costituiti nello Stato» (SABATINI, Associazioni 
politiche, cit., 1041). Su queste premesse è facilmente comprensibile come il regime privilegiato 
garantito dall'art. 43 del Concordato all'Azione cattolica non abbia evitato la nota «crisi del 
1931», relativa proprio al timore di impegni dì questa organizzazione nell'ambito politico-sociale 
(cfr. BERTOLA, «Associazioni religiose», in N.D.I., I, Torino, 1937, 1045). 
28
 ACQUARONE, L'organizzazione dello Stato totalitario, Torino, 1978, 68 ss. 
29
 ROMANO, Corso di diritto costituzionale, Padova, 1933, 380 ss.
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per il funzionamento degli Stati contemporanei. In tutta questa evoluzione, una 
ulteriore variabile tecnica deriva dal riconoscimento o meno da parte del sistema 
normativo ai fenomeni associativi di forme di personalità giuridica o almeno di 
soggettività giuridica: senza ovviamente poter entrare in questa sede in una 
ricostruzione del genere, basta qui ricordare come l'atteggiamento ostile nei riguardi 
del fenomeno associativo sia probabilmente alla base della scelta del legislatore 
italiano, prima di non prevedere forme di riconoscimento della personalità al di fuori 
delle persone giuridiche di diritto commerciale (o addirittura di revocare alcuni tipi di 
riconoscimento preesistenti
30
) e poi di prevederla nel Codice civile del 1942 ma con 
forti limitazioni e sotto rigidi controlli, mentre per la prima volta si prevedeva un assai 
limitato regime giuridico per le associazioni non riconosciute. Essendo tutto ciò 
intervenuto in un contesto giuridico che non ignorava l'esistenza di una ricca rete di 
associazioni non riconosciute [a cui addirittura alcune volte varie legislazioni 
riconoscevano funzioni e poteri], questa scelta non poteva essere casuale, ma il 
frutto di tutta una tradizione in sostanza ostile ad un certo tipo di associazionismo. 
 
 
2.2. Le scelte della Assemblea costituente.  
Il dibattito alla Costituente intorno ai fenomeni associativi ha avuto un sicuro 
punto unificante nella volontà non solo di reagire alle compressioni in precedenza 
operate su questa libertà, ma di rovesciare totalmente le premesse di diffidenza e di 
ostilità nei riguardi di un libero manifestarsi del pluralismo sociale. Appare, infatti, al 
di là degli originali contrasti ed incomprensioni, una forte sensibilità, pur diversificata 
fra gli esponenti dei diversi filoni culturali, nella ricerca delle modalità per garantire 
                                                             
30
 CRISAFULLI, «Associazioni (dir. civ.)», in N.D.I., 1, 1937.