Il lavoro penitenziario dopo il D. Lgs. n. 124 del 2018

21 
 
 
1.3. Il principio lavorista e le sue declinazioni all’interno della Costituzione 
 
La Costituzione italiana richiama il valore del lavoro a fondamento della Repubblica già 
all’interno dell’art. 1, tramite il quale si attribuisce al cittadino un’identità. Il lavoro, 
 
impone di assicurare standard di vita (e di lavoro) inferiori a quelli propri dei cittadini più poveri della società 
libera.  
73
 G. MOSCONI, Il lavoro dentro il carcere tra afflittività e trattamento: la prospettiva dei diritti, cit., p. 30, 
M. VITALI, Il lavoro penitenziario, cit., p. 12, V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, aspetti giuridici e 
sociologici, cit., p. 39, E. KALIKA, Lavorare per lavorare: quando il lavoro in carcere non reinserisce, 
Antigone, anno IX, n. 2 /2014 p. 206-233 
74
 G. MOSCONI, Il lavoro dentro il carcere tra afflittività e trattamento: la prospettiva dei diritti, cit., p. 30 
75
 V. LAMONACA, Dal lavoro penitenziario al contratto di risocializzazione e lavoro: un’ipotesi de iure 
condendo, cit., p. 213, G. MINEVRINI in M. Cappelletto, A. Lombroso, Carcere e società, Milano, 1976 
p.237, per la quale il lavoro per essere risocializzante deve possedere le medesime caratteristiche di quello 
nella società libera, in particolare, il sinallagma lavoro contro retribuzione. Nella sostanziale carenza di 
offerte lavorative “idonee”, l’autrice propone di promuovere lo sviluppo del lavoro autonomo in luogo di 
quello dipendente. 
76
 V. LAMONACA, Criticità e prospettive delle attività gratuite e volontarie svolte da detenuti e internati, 
Working paper n.9, ADAPT University Press, 2018, sia consentito rimandare per un’analisi degli elementi 
positivi e negativi dell’introduzione del lavoro di pubblica utilità trattamentale, cui è dedicato un articolo 
autonomo, il 20 ter O.P., al capitolo 4 dedicato. 
77
 Parimenti critico sul ricorso alla forma di <<non lavoro>> D. CHINNI, Il diritto al lavoro nell’esecuzione 
penale, in M. Ruotolo (a cura di) Dopo la riforma, i diritti dei detenuti nel sistema costituzionale, Napoli, 
2019, p. 19
22 
 
quindi, in questo senso è visto in ottica partecipativa.
78
 Per Mengoni il lavoro indica una 
pars pro toto, esso individua per prima cosa il “lavoratore” nella sua persona umana 
titolare di diritti ed in definitiva come essere dotato di dignità.
79
 Inoltre, la Costituzione 
pone a carico dello Stato il compito di rimuovere tutti gli ostacoli sociali ed economici al 
fine di realizzare il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i 
lavoratori all’organizzazione sociale, politica ed economica del paese attraverso l’art. 3 
comma 2. In questo senso, dunque, il lavoro è <<elemento eccitatore di mobilità 
sociale>>
80
, lo stesso non è però un mero mezzo per assicurarsi i mezzi di sussistenza, esso 
è strumento per l’affermazione della personalità.
81
 Particolare attenzione meritano l’art. 4 
che pone il lavoro come dovere ma anche come diritto di ciascun cittadino nello svolgere 
un’attività che concorra al progresso materiale o spirituale della società, in questo senso la 
Repubblica promuove le condizioni per rendere effettivo tale diritto, non potendosi 
comunque arrivare ad affermare un diritto “giuridicamente qualificato” ed azionabile al 
conseguimento di un posto di lavoro
82
, e l’art. 35 che esplicitamente <<tutela il lavoro in 
tutte le sue forme ed applicazioni>>. Queste norme disciplinano il lavoro in senso lato, 
senza distinzioni in ordine alla tipologia di rapporto di lavoro eventualmente instaurato
83
, 
proteggono il lavoro in tutte le sue forme, dunque, sembrano potersi applicare anche al 
lavoro penitenziario. Per quanto riguarda quest’ultimo, né il principio di cui all’art. 3 né 
quello di cui all’art. 4, sono però rispettati.
84
 La tesi è avvalorata anche dagli  ultimi 
approdi giurisprudenziali della Corte Costituzionale
85
  che, attribuendo al lavoro 
penitenziario alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria natura di lavoro 
subordinato, permettono l’applicazione non solo delle norme in senso lato sopra richiamate 
 
78
 In questi termini lo Stato non è solo democratico ma anche “sociale”. C. MORTATI, Sub art. 1, cit., p. 
326, il lavoro è inoltre <<supremo criterio interpretativo>>.  
79
 L. MENGONI, Fondata sul lavoro. in M. NAPOLI, Lavoro, diritto, valori, Torino, 2010, p. 5 
80
 C. MORTATI, Sub art. 1, cit., p. 326 
81
 G. ZAGREBELSKY, Fondata sul lavoro, Torino, 2003, p. 14 
82
 G. ZAGREBELSKY, Fondata sul lavoro, cit., p. 39, secondo il quale si tratta non di un diritto in senso 
stretto ma di una virtù civica, per altri in modo conforme, sarebbe un dovere <<meramente morale>> C. 
MORTATI, Sub art. 1, cit., p. 326 
83
 M. NAPOLI, Lavoro, diritto, valori, Torino, 2010, p. 5, le disposizioni sono valevoli per tutte le forme di 
lavoro, compresi i contratti atipici e il lavoro autonomo, stante la finalità “socializzante” postulata con la 
lettura dell’art. 1 Cost. 
84
 G. MOSCONI, Il lavoro dentro il carcere tra afflittività e trattamento: la prospettiva dei diritti, cit., p. 30, 
V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, aspetti giuridici e sociologici, cit., p.20 
85
 In occasione del riconoscimento del diritto alle ferie anche per il lavoratore detenuto, la Corte afferma che i 
lavoratori in vinculis sono lavoratori subordinati anche se conservano peculiarità dovute alle esigenze di 
ordine e sicurezza relative all’esecuzione della pena. Corte Costituzionale sentenza 10/05/2001 n. 158, in 
Diritto penale e processo, n.10, 2001, p. 1244 con commento di F. DELLA CASA “Il riconoscimento del 
diritto al riposo annuale retribuito al detenuto che lavora”
23 
 
ma anche di quelle speciali predisposte negli artt. 36 e successivi della Costituzione
86
. 
Peraltro, come è stato affermato da autorevole dottrina, a prescindere dalla tipologia 
contrattuale in cui esso si esplica, la Costituzione tutela il lavoro inteso come <<qualunque 
prestazione che concorra al progresso materiale o spirituale della società>>
87
, quindi anche 
con riferimento a prestazioni che potrebbero non essere connaturate da alcuna utilità 
economica. Il lavoro penitenziario deve per forza esservi incluso, a meno di non voler 
affermare che <<la detenzione faccia venire meno lo status di cittadino della persona 
ristretta nella propria libertà personale>>
88
, e dunque <<la esenti dai doveri "inderogabili" 
di solidarietà economica, politica e sociale di cui all'art. 2 della Costituzione e dal diritto-
dovere di lavorare per contribuire al progresso della società di cui all'art. 4>>.
89
 Inoltre, da 
altra prospettiva, il carcere è comunque <<luogo costituzionale>> ed in esso non ricorre 
solo l’applicazione dell’art. 27 comma 3 della Costituzione ma <<l’intera trama della 
nostra Carta fondamentale>>.
90
 Non solo con la riforma del 1975 e con gli approdi 
sovranazionali si è pervenuti ad un mutamento di prospettiva tale da abbandonare la 
funzione del lavoro in chiave afflittiva ma, affermandone la portata risocializzante, una 
lettura costituzionalmente orientata impone di riqualificare i soggetti da detenuti lavoranti 
a lavoratori privati della loro libertà personale.
91
In questo senso, se consideriamo la pena 
nella sua funzione rieducativa, ovvero come strumento capace di “colmare” le carenze che 
hanno portato il soggetto a delinquere, analizzando anche il contesto di vita da cui la 
maggior parte dei detenuti provengono, prevalentemente caratterizzato da uno <<status 
lavorativo fragile e dequalificato>>
92
, un lavoro viceversa stabile, professionalizzante e 
retribuito in modo proporzionato qualitativamente e quantitativamente, si prospetta come 
 
86
 L’art. 36 prevede il diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato, 
nonché sufficiente ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa; esso inoltre 
richiama la legge ordinaria per quanto riguarda la durata della prestazione nonché il diritto al riposo 
settimanale ed annuale retribuito; l’art. 37, tutela il lavoro della donna e del minore; l’art. 38 in materia di 
tutela assistenziale; l’art. 40 che tutela il diritto allo sciopero. Per la trattazione dei singoli diritti discendenti 
dal rapporto di lavoro subordinato in capo al lavoratore detenuto si veda il capitolo 2, dove si specifica come 
la giurisprudenza costituzionale sia ormai pervenuta alle medesime conclusioni della dottrina in punto di 
parificazione progressiva del lavoratore detenuto a quello libero, permangono tutt’ora delle differenziazioni 
in materia di diritti sindacali e in tema di retribuzione, specialmente per il rapporto di lavoro instaurato 
direttamente tra detenuto e amministrazione penitenziaria.  
87
 M. MAZZIOTTI, (voce) Lavoro (dir. cost.), Enciclopedia del diritto, XXIII, Milano, 1973, p. 380 
88
 V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, aspetti giuridici e sociologici, cit., p.20 
89
 M. RUOTOLO, Diritti dei detenuti e Costituzione, Torino, 2002, p. 173 
90
 M. RUOTOLO, La detenzione e i diritti dei detenuti come tema costituzionalistico, in costituzionalismo.it, 
p. 2015 
91
 L’espressione, mutuata da G. CAPUTO, è ripresa anche da D. CHINNI, Il diritto al lavoro nell’esecuzione 
penale, in M. Ruotolo (a cura di) Dopo la riforma, i diritti dei detenuti nel sistema costituzionale, Napoli, 
2019, p. 19 
92
 G. MOSCONI, Il lavoro dentro il carcere tra afflittività e trattamento: la prospettiva dei diritti, cit., p. 30
24 
 
condizione per un pieno reinserimento sociale. Non sembra ammissibile una ulteriore 
defezione dello Stato in questo senso, soprattutto in qualità di soggetto promotore del senso 
della legalità.
93
  
 
1.3.1. I principi costituzionali in tema di lavoro penitenziario 
Le caratteristiche del lavoro penitenziario sono inserite all’interno dell’art. 20 O.P., la 
prospettiva è quella di rendere il lavoro penitenziario “equiparabile” al mondo libero, con 
le sole differenziazioni inevitabili dovute allo stato di carcerazione, secondo una normativa 
tra le più avanzate, quantomeno sulla carta, tra i paesi occidentali.
94
 Se abbiamo postulato 
la funzione rieducativa del lavoro penitenziario allora ne discende che esso non può che 
ispirarsi a quello della società libera
95
, in questo modo il detenuto potrà sentirsi davvero 
parte della società e non percepirà l’attività lavorativa come mero sostituto all’ozio.
96
 Nel 
solco tracciato dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo e delle nuove 
Mandela Rules, la commissione Giostra ha prodotto uno schema di decreto attuativo della 
riforma Orlando, l. n. 103 del 2017, ispirato in gran parte alle proposte degli Stati Generali 
dell’esecuzione penale, che è stato alla base delle innovazioni che hanno interessato gli 
articoli da 20 a 25 ter dell’ordinamento penitenziario.  Nel tentativo di attuare le lett. g,<< 
incremento delle opportunita' di lavoro retribuito, sia intramurario sia esterno, nonche' di 
attivita' di volontariato individuale e di reinserimento sociale dei condannati, anche 
attraverso il potenziamento del ricorso al lavoro domestico e a quello con committenza 
esterna, aggiornando quanto il detenuto deve a titolo di mantenimento>> e lett. h, 
<<previsione di una maggiore valorizzazione del volontariato sia all'interno del carcere, sia 
in collaborazione con gli uffici dell'esecuzione penale esterna>>, del comma 85 unico 
articolo della legge 23 giugno 2017 n. 103, si sono apportate rilevanti modifiche all’art.20 
O.P. Attraverso l’art. 2 comma 1 lett. a del d.lgs. attuativo n.124 del 2018 viene 
completamente riscritto il comma 1 dell’art. 20.
97
 Il lavoro penitenziario deve riflettere i 
 
93
 G. MOSCONI, Il lavoro dentro il carcere tra afflittività e trattamento: la prospettiva dei diritti, cit., p. 30 
94
 M. PAVARINI, La nuova disciplina del lavoro carcerario nella riforma dell’ordinamento penitenziario, in 
Il carcere riformato, a cura di F. Bricola, Bologna, 1977, p. 131 
95
 La dottrina più risalente parla di ripresa della natura proletaria del detenuto, con conseguente acquisizione 
di coscienza di classe. E.FASSONE, Sfondi ideologici e scelte normative nella disciplina del lavoro 
penitenziario, cit.,  p.158 
96
 D. CHINNI, Il diritto al lavoro nell’esecuzione penale, in M. Ruotolo (a cura di) Dopo la riforma, i diritti 
dei detenuti nel sistema costituzionale, cit., p. 19 
97
 Art. 20 comma 1 O.P.<<Negli istituti penitenziari e nelle strutture ove siano eseguite misure privative della 
liberta' devono essere favorite in ogni modo la destinazione dei detenuti e degli internati al lavoro e la loro 
partecipazione a corsi di formazione professionale. A tal fine, possono essere organizzati e gestiti, all'interno
25 
 
caratteri di quello esistente nella società libera, questo principio non vale solo per gli 
istituti penitenziari ma anche per le strutture <<dove si eseguono misure di sicurezza>>, tra 
cui le REMS.
98
 La prima caratteristica, introdotta per la prima volta con la riforma del 
1975, è la “non afflittività” del lavoro penitenziario, formula misconosciuta dal permanere, 
almeno sulla carta, e fino alla riforma del 2018, dell’obbligo di lavoro penitenziario, 
perlomeno riferibile ai soggetti condannati.
99
 La non afflittività era mutuata dalla analoga 
disposizione prevista nella prima versione delle Regole penitenziarie europee, R. (73) n. 5, 
regola 73. L’obiettivo era quello di sgombrare il campo dalla caratteristica del lavoro in 
chiave ulteriormente afflittiva, alla stregua dei lavori forzati.
100
Al fine di garantire la non 
afflittività esso deve svolgersi in condizioni “umane” ma, recuperando l’equiparazione al 
lavoro libero, improntato alle condizioni minime di tutela della salute e della sicurezza dei 
lavoratori, applicabili al soggetto in libertà.
101
 In questo senso, per eliminare il pericolo di 
un ritorno al lavoro meramente fisico, la norma pone anche regole organizzative, 
direttamente ispirate ai principi costituzionali, tra cui il fatto che il lavoro debba fornire le 
competenze professionali spendibili in società, dunque un lavoro non fine a se stesso ma 
produttivo, al fine di recuperare una sensazione di “utilità sociale”.
102
 Direttamente 
connessa al recupero dell’utilità sociale vi è la “remunerazione”, essa si ispira al principio 
espresso dall’art. 36 della Costituzione, secondo il quale il lavoro ha come caratteristica la 
sinallagmaticità, ovvero lo scambio di prestazione lavorativa contro remunerazione. In 
questo senso, la normativa odierna prevede si l’obbligo di remunerazione ma esso si 
discosta dalle caratteristiche di quantificazione proporzionale di cui all’art. 36 della 
Costituzione: l’art. 22 O.P. , riferito al lavoro alle dipendenze dell’amministrazione 
penitenziaria, richiama il criterio della quantificazione qualitativa e quantitativa ma esso 
non appare attuabile, in quanto successivamente stabilisce il criterio “fisso” della 
remunerazione in funzione dei due terzi del contratto collettivo nazionale di lavoro 
 
e all'esterno dell'istituto, lavorazioni e servizi attraverso l'impiego di prestazioni lavorative dei detenuti e 
degli internati. Possono, altresi', essere istituite lavorazioni organizzate e gestite direttamente da enti pubblici 
o privati e corsi di formazione professionale organizzati e svolti da enti pubblici o privati.>> 
98
 P. BRONZO, sub art. 20, cit., p.323 e F. FIORENTIN, La riforma penitenziaria (dd.lgs. 121, 123, 
124/2018), cit., p.34 
99
 E.FASSONE, Sfondi ideologici e scelte normative nella disciplina del lavoro penitenziario, cit.,  p.158, 
mentre per i soggetti assegnati alla casa di cura e di custodia e agli ex OPG, l’obbligo di lavoro sussisteva 
solo se compatibile con le finalità terapeutiche. 
100
 V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, aspetti giuridici e sociologici, cit., p.20 
101
 V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, aspetti giuridici e sociologici, cit., p.20 
102
 ERRA, (Voce) Lavoro penitenziario, in Enciclopedia del diritto, XXIII, 1973, p. 568
26 
 
applicabile.
103
 L’introduzione della possibilità di produrre anche in auto consumo nonché, 
del lavoro di pubblica utilità, come tale, gratuito, non sembrano permettere il rispetto di 
questo principio
104
. Con evidente discriminazione rispetto ai soggetti dipendenti di imprese 
terze, cui l’art. 22 O.P. non sembra potersi applicare, in quanto specifico per il lavoro alle 
dipendenze dell’amministrazione penitenziaria.
105
 Ulteriore caratteristica, già anticipata, è 
la finalizzazione rieducativa, ovvero, attraverso un lavoro il più possibile simile a quello 
della società, quella di <<costituire un ponte di passaggio>>
106
, dalla detenzione alla 
libertà, in contrasto al fenomeno di emarginazione sociale che la detenzione comporta. 
Ultimo requisito è un’assegnazione effettiva, oltre che trasparente, come da ultimo 
modificato attraverso il decreto n. 124 del 2018. Il criterio dell’avviamento al lavoro 
tramite il ricorso alle “liste lavoranti”, sulla cui base distribuire i posti di lavoro disponibili 
all’interno e all’esterno dell’istituto, sia esso lavoro autonomo, alle dipendenze 
dell’amministrazione penitenziaria o di terzi, non è stato eliminato. Sono individuati i 
criteri, in modo oggettivo, per l’assegnazione. Le Commissioni per il lavoro penitenziario  
devono tenere “unicamente” conto << dell'anzianita' di disoccupazione maturata durante lo 
stato di detenzione e di internamento, dei carichi familiari e delle abilita' lavorative 
possedute, e privilegiando, a parita' di condizioni, i condannati, con esclusione dei detenuti 
e degli internati sottoposti al regime di sorveglianza particolare di cui all'articolo 14-
bis>>.
107
  Viene invece introdotta la necessità di procedere assicurando pubblicità alla 
procedura mediante la pubblicazione delle proposte di convenzione e di quelle sottoscritte 
sul sito del Ministero della Giustizia, inoltre, viene riformata la composizione delle 
 
103
 La modifica dell’art. 22 O.P. si deve al decreto n. 124 del 2018, si rinvia al capitolo 2 per quanto concerne 
la disquisizione sull’utilità o meno di un lavoro penitenziario scarsamente retribuito, caratteristica già 
condannata dalla C. Cost., sent. n. 1087 del 1988, cit. 
104
 D. CHINNI, Il diritto al lavoro nell’esecuzione penale, in M. Ruotolo (a cura di) Dopo la riforma, i diritti 
dei detenuti nel sistema costituzionale, cit., p. 19 
105
 L’opinione è condivisa da P. BRONZO, Sub art. 20, cit., p.323 e MARCHETTI sub art. 20, cit., p. 280, di 
diversa opinione A. ALCARO, La retribuzione del lavoro penitenziario alle dipendenze degli enti terzi: la 
controversa disposizione dell’art. 2, l. 22 giugno 2000, n. 193, c.d. legge Smuraglia, ADAPT, 3, 2019, 
secondo il quale anche al lavoro alle dipendenze di terzi, ma svolto all’interno del carcere, potrebbe 
applicarsi la riduzione della remunerazione prevista dall’art. 22 O.P.. Si veda capitolo 2, nota 147. In materia 
si auspica un intervento della Corte Costituzionale, atto ad aggiornare la pregressa posizione, espressa nella 
sent. n. 1087 del 1988, cit., laddove una differenziazione in punto di tutela retributiva veniva ammessa in 
quanto nel lavoro alle dipendenze dell’amministrazione il carattere “rieducativo” è prevalente rispetto a 
quello di impresa. D’altronde, la Corte si muove già nel solco di un progressivo riconoscimento dei medesimi 
diritti in capo al lavoratore libero, come è stato esplicitato nella sentenza n. 158 del 2001, cit., con nota di 
FIORENTIN, sia consentito rinviare al capitolo 2 per la trattazione di dettaglio. 
106
 V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, aspetti giuridici e sociologici, cit., p.20 
107
 I criteri sono oggettivi ma non tengono conto della volontà o delle attitudini lavorative del soggetto, non 
conoscendo le precedenti esperienze del detenuto, il criterio utilizzato nella prassi è unicamente quello 
dell’anzianità e in ottica “assistenziale” ma non “professionale” , quello dei carichi famigliari pendenti. F. 
FIORENTIN, La riforma penitenziaria (DD. Lgs. 121, 123, 124/ 2018),cit., p. 90
27 
 
Commissioni per il lavoro penitenziario, al fine di attribuire ad esse maggiore potere 
decisionale. I posti di lavoro saranno stabiliti da queste ultime in base alle direttive del 
Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria.
108
 La riforma non ha innovato ne 
dissipato i dubbi intercorrenti in dottrina sul riconoscimento di alcuni specifici diritti propri 
di qualunque lavoratore anche  in capo al lavoratore detenuto, in aperto contrasto con una 
piena applicazione del principio di equiparazione delle condizioni di lavoro a quello del 
mondo libero con finalità risocializzante. Il problema non si pone o meglio, risulta essere 
meno problematico per i lavoratori all’esterno
109
, con riferimento al riconoscimento: del 
diritto alle ferie, di una retribuzione parametrata a quella per il lavoro libero, del diritto di 
sciopero e dello svolgimento di attività sindacale, del diritto al rispetto della qualifica 
professionale e all’indennità di anzianità. Ad essi, grazie alla disposizione dell’art. 48 Reg. 
Es., devono essere riconosciuti tutti i diritti in capo ai lavoratori liberi, inclusa la normativa 
sul contratto a tempo indeterminato e sui licenziamenti
110
. La problematica sorge invece 
per i lavoratori all’interno del carcere alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria, 
per i quali non è prevista una disposizione analoga all’art. 48 Reg. Es. e di conseguenza si 
potrebbe affermare che ad essi non spettino analoghi diritti. In realtà, l’art. 20 prevede il 
riconoscimento dei limiti in materia di orario di lavoro, il riposo festivo e la tutela 
assicurativa e previdenziale. Inoltre, la sentenza che ha dichiarato l’incostituzionalità 
dell’art. 20, nella parte in cui non si prevede il riconoscimento del diritto al riposo annuale 
retribuito, anche per il lavoratore all’interno, in specie quello  alle dipendenze 
dell’amministrazione, ha fatto si che la riforma del 2018 semplicemente adeguasse 
l’articolo alla sentenza della Consulta, 
111
  che oggi prevede al comma 13 il riconoscimento 
del << riposo festivo, del riposo annuale retribuito e della tutela assicurativa e 
previdenziale>>.  La stessa ha affermato questo diritto in modo esplicito per il lavoratore 
alle dipendenze dell’amministrazione ma ben può questa essere applicata ad altri lavoratori 
detenuti subordinati in funzione di un’interpretazione analogica del passaggio della 
sentenza nel quale la Corte afferma che lo status detentivo non può negare il 
 
108
 P. BRONZO, sub art. 20, cit., p. 380. Sia consentito rinviare al capitolo 2 per quanto concerne 
l’organizzazione del lavoro penitenziario. 
109
 L’art. 48 Reg. Es. consente infatti di applicare ai soggetti lavoranti all’esterno le medesime condizioni 
applicabili ai soggetti lavoratori in libertà, analoga formula non sussiste per i lavoratori all’interno del 
carcere. Per una disamina dei singoli diritti riconosciuti al detenuto lavoratore alle dipendenze 
dell’amministrazione penitenziaria sia consentito rinviare al capitolo 2; per i diritti riconosciuti al lavoratore 
impiegato presso terzi, in specie all’esterno, si veda il capitolo 3.  
110
 M. VITALI, Lavoro penitenziario, cit., p. 12, MARCHETTI sub art. 20, cit., p. 280 
111
 Sentenza della Corte Costituzionale n. 158 del 2001, Cass. Pen.,  2001, p. 2957
28 
 
riconoscimento di “posizioni soggettive”, quale il diritto alle ferie retribuite. Forse, si 
sarebbe potuto fare di più, sottolineando il fatto che il riconoscimento del diritto alle ferie 
fosse orientato ad un logica rieducativa, così facendo il detenuto, escluso dal resto della 
società per il tramite di disposizioni diversificate, avrebbe omesso atteggiamenti 
antagonisti e antisociali.
112
  Ai fini dell’incentivo alla formazione professionale, viene 
riconosciuta la tutela assicurativa ed <<ogni altra prevista dalle disposizioni vigenti>> 
anche ai detenuti che frequentino corsi di formazione professionale e tirocini, questo però 
solo entro i limiti degli stanziamenti regionali. Ancora, nulla si esplicita in merito al 
riconoscimento del diritto al TFR e al diritto di sciopero, permanendo dubbi in dottrina 
nello specifico per il riconoscimento di quest’ultimo
113
. La maggior parte degli autori sono 
favorevoli al riconoscimento del diritto di sciopero, in quanto diritto costituzionalmente 
garantito, altri, stante la cogenza dell’obbligo di lavoro, non lo ritengono realizzabile, in 
specie per i lavoratori alle dipendenze dell’amministrazione. La motivazione risiedeva 
principalmente nella sussistenza dell’obbligo di lavoro, oggi, stante il superamento 
dell’obbligo di lavoro di cui all’art. 20 O.P., potremmo affermarne il diritto anche per i 
lavoratori intra moenia. 
 
1.3.2. Segue: il superamento dell’obbligo di lavoro penitenziario  
Il punto focale della riforma è il tentativo del superamento del vetusto carattere di 
obbligatorietà del lavoro penitenziario, 
114
mediante la soppressione dei commi 3 e 4, che 
qualificavano come obbligatorio il lavoro penitenziario per i condannati e per i sottoposti 
alle misure di sicurezza della colonia agricola e della casa di lavoro. L’obbligatorietà si 
poneva in <<un difficile equilibrio>> tra la funzione non afflittiva del lavoro penitenziario 
 
112
 DELLA CASA, Sub art. 1,  in P. Bronzo F. Fiorentin, F. Siracusano (a cura di ), L’esecuzione penale: 
ordinamento penitenziario e leggi complementari, Milano, 2019 p.334 
113
 Si veda il capitolo 2, in merito alla trattazione dei diritti sindacali. 
114
 La modifica sarebbe del tutto inutile secondo M. BORTOLATO, Luci e ombre di una riforma a metà: i 
decreti legislativi 123 e 124 del 2 ottobre 2018, cit., p.128, in quanto permane l’obbligatorietà all’interno del 
codice penale agli artt 22, 23,25, laddove il lavoro è inserito come strumento ulteriormente afflittivo 
dell’esecuzione delle pene dell’ergastolo, reclusione e arresto. Per la dottrina previgente invece il legislatore 
aveva fatto un uso “inappropriato” della parola obbligo, in quanto già ante riforma esso non era affatto 
seguito dall’applicazione delle sanzioni disciplinari ancorchè previste all’interno dell’ordinamento 
penitenziario. Esso poteva al massimo rilevare nel giudizio di prognosi positiva finalizzato alla concessione 
delle misure alternative. E.FASSONE, La pena detentiva in Italia dall’800  alla riforma penitenziaria, cit., p. 
134. Anche per Scognamiglio con il termine obbligo si intendeva il dovere del detenuto di prendere in 
considerazione le offerte a proposte nell’ambito trattamentale ma non era configurabile un obbligo cogente in 
senso stretto. R. SCOGNAMIGLIO, Il lavoro carcerario, Argomenti di diritto del lavoro, 2007, p. 1309
29 
 
e le esigenze rieducative della pena.
115
 Sulla natura obbligatoria del lavoro penitenziario, in 
passato, la dottrina era divisa: secondo alcuni, esso manteneva la portata afflittiva 
nonostante la previsione dell’art. 20 O.P. fosse atta ad escluderla;
116
 altri sostenevano come 
l’obbligatorietà discendesse direttamente dalla necessità rieducativa del trattamento 
penitenziario, in quanto il lavoro è veicolo principale di reinserimento sociale.
117
 L’unica 
opzione interpretativa prospettabile sembrava però quella che riconduceva l’obbligo di 
lavoro penitenziario al diritto- dovere di lavoro imposto dall’art. 4 della Costituzione. Si 
strutturava un dovere bi direzionale
118
, in capo all’amministrazione, come offerta di 
occasioni di lavoro aventi le caratteristiche sopra viste, e in capo al detenuto, il quale in 
quanto cittadino ha il dovere di promuovere lo sviluppo materiale o spirituale della società 
in linea con le proprie capacità ed inclinazioni. Solo strutturandosi l’obbligo di lavoro in 
quanto “dovere”
119
 poteva recuperarsi la compatibilità costituzionale, così che in capo al 
detenuto veniva a configurarsi, prima ancora che un obbligo lavorativo, un vero e proprio 
diritto, compatibile con la volontarietà della partecipazione al trattamento penitenziario.
120
 
Oggi, al posto dei commi 3 e 4 dell’art. 20 O.P. si ricorda che il lavoro penitenziario non 
ha carattere afflittivo ed è remunerato, in linea l’art. 96 delle Mandela Rules che 
identificano il lavoro come elemento del programma trattamentale,
121
non imposto, ma 
soggetto a libera adesione, con finalità di reinserimento sociale. In questo senso, la 
normativa italiana fornisce una garanzia ulteriore rispetto a quella europea, la quale, all’art. 
4 CEDU, ammette tutt’oggi la configurabilità dell’obbligo di lavoro penitenziario.
122
 La 
soluzione adottata del legislatore è però ambigua: da un lato, viene eliminata dalla legge 
penitenziaria la previsione dell’obbligatorietà, in contrasto con il carattere volontario della 
 
115
 I. PICCININI,  Il lavoro dei detenuti: riflessioni introduttive , relazione al convegno “il reinserimento dei 
detenuti” svoltosi presso l’Università di Roma LUMSA il 17/11/2017, in giurisprudenzapenale.com 
116
 G. TRANCHINA, Vecchio e nuovo, cit., p.150, G. PERA, Aspetti giuridici del lavoro carcerario in Foro 
it. 1971, p. 64 
117
 E. FASSONE, Sfondi ideologici e scelte normative nella disciplina del lavoro penitenziario, cit., p. 164, 
così anche ERRA, (voce), Lavoro penitenziario, cit, p.566, secondo il quale l’obbligo di lavoro non poteva 
essere escluso, altrimenti la pena sarebbe stata parzialmente eseguita. 
118
 D. CHINNI, Il diritto al lavoro nell’esecuzione penale, in M. Ruotolo (a cura di) Dopo la riforma, i diritti 
dei detenuti nel sistema costituzionale, cit., p. 19 
119
 D. CHINNI, Il diritto al lavoro nell’esecuzione penale, in M. Ruotolo (a cura di) Dopo la riforma, i diritti 
dei detenuti nel sistema costituzionale, cit., p. 19 
120
 M. R. MARCHETTI, Sub art. 20, cit., p. 295, V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, cit., p. 2, 
LAMONACA, Il lavoro penitenziario, obbligo o diritto, in Rass. Penit. e Crim., 2009, p. 70 
121
 Di contro, nelle regole penitenziarie europee, il lavoro può essere ancora imposto come obbligatorio Reg 
105. 
122
 G. CAPUTO, Detenuti- lavoratori, cit., p. 7
30 
 
partecipazione trattamentale, superabile solo attraverso lo sforzo ermeneutico
123
, dall’altro, 
esso viene mantenuto come componente afflittiva della pena nel codice penale, agli artt. 
22, 23 e 25, e nell’art. 50 Reg. Es.<< I condannati e i sottoposti alle misure di sicurezza 
della colonia agricola e della casa di lavoro, che non siano stati ammessi al regime di 
semiliberta' o al lavoro all'esterno o non siano stati autorizzati a svolgere attivita' 
artigianali, intellettuali o artistiche o lavoro a domicilio, per i quali non sia disponibile un 
lavoro rispondente ai criteri indicati nel sesto comma dell'articolo 20 della legge, sono 
tenuti a svolgere un'altra attivita' lavorativa tra quelle organizzate nell'istituto>>.In realtà, 
in linea con la dottrina più accreditata
124
, lo scopo dell’art. 50 Reg. Es. non è ulteriormente 
afflittivo, ma è di stimolo all’adesione trattamentale del soggetto. Ciò vuol dire che esso 
non confligge con la riforma, inoltre, la previsione dell’obbligo del lavoro in chiave 
sanzionatoria  all’interno del codice penale risulterebbe abrogato dall’entrata in vigore di 
una norma successiva con esso contrastante. All’interno del regolamento penitenziario 
permangono, inoltre, in vita all’art. 77 comma 1 numero 3, le sanzioni disciplinari 
applicabili in caso di “volontario inadempimento degli obblighi lavorativi”. Questo 
contrasto è in realtà, secondo la dottrina maggioritaria, sanabile in via interpretativa, in 
quanto trattasi del caso di successione di leggi nel tempo, dunque, non solo devono 
ritenersi abrogate le disposizioni codicistiche ma anche le norme della fonte regolamentare 
subordinate alla legge penitenziaria.
125
 Giova comunque rammentarsi che la dottrina ante 
riforma del 2018, sulla base del dato letterale dell’art. 15 comma 2 O.P. si avvede della 
clausola “salvo casi di impossibilità”, derogatoria alla sussistenza di un dovere in capo 
all’amministrazione nell’ assicurare un posto di lavoro a tutti i detenuti, ammettendo un 
requisito meno stringente per giustificare il mancato rispetto di questa funzione nel caso 
degli imputati, per i quali il lavoro, ante riforma, era  già previsto come facoltativo
126
. La 
disposizione dunque si poneva a protezione dal pericolo di una infinità di ricorsi atti ad 
ottenere il ristoro delle retribuzioni non percepite (remunerazioni, oggi) nonché per la 
capacità professionale non conseguita, in quanto corollari discendenti dalla qualificazione 
 
123
 D. DI CECCA, Il lavoro, in Riforma dell’ordinamento penitenziario, a cura di P. Gonnella, cit., p.60, A. 
ALCARO, Aspetti giuslavoristici della riforma dell’ordinamento penitenziario, in bollettinoadapt.it, 19 
novembre 2018 
124
 F. FIORENTIN, La riforma penitenziaria (dd.lgs. 121, 123, 124/2018, cit, p.88, contra, P. BRONZO, Sub 
art. 20, cit., p.323 secondo il quale l’obbligatorietà sarebbe superabile in via interpretativa, in quanto il 
codice penale e il regolamento sarebbero abrogati dalla norma di legge sopravvenuta. Conformemente D. 
CHINNI, Il diritto al lavoro nell’esecuzione penale, in M. Ruotolo (a cura di) Dopo la riforma, i diritti dei 
detenuti nel sistema costituzionale, cit,, p. 19 
125
 P. BRONZO, Sub art. 20, cit., p.323 
126
 V. FURFARO, Il lavoro penitenziario, cit., p. 45
31 
 
di un diritto pieno in capo al detenuto. La dottrina era già, quindi, giunta a svuotare il 
contenuto cogente delle sanzioni disciplinari comminabili nei confronti del detenuto che 
volontariamente non adempia all’obbligo di lavoro, ex art. 39 O.P. per il caso previsto 
dall’art. 77 Reg. Es. e 53 Reg. Es.,  ricorrendo alla via ermeneutica, ritenendo che esse 
potessero essere intese come fattispecie di inadempimento  dei doveri lavorativi gravanti 
sul detenuto che consapevolmente avesse accettato di prendere parte all’attività lavorativa, 
ricevendo applicazione quindi solo sul detenuto già lavorante e non invece nel momento 
prodromico del rifiuto di partecipazione all’attività, sanzionabile unicamente in via di 
“coazione indiretta”, attraverso la valutazione negativa dei progressi compiuti nell’attività 
trattamentale e quindi rendendo maggiormente difficoltoso l’accesso ai benefici 
penitenziari e alle misure alternative.
127
Anche la Cassazione
128
 sposa questa concezione e 
afferma la necessità di interpretare il trattamento penitenziario come <<insieme di attività 
offerte e mai imposte al detenuto, sanzionato solo tramite la coazione indiretta>>. Pare 
condivisibile anche la scelta del legislatore del 2018 di non inserire al posto della 
fattispecie abrogata, il fatto che il lavoro possa essere considerato facoltativo, come 
“opportunità”.
129
 Questo avrebbe causato il richiamo interpretativo al solo art. 27 comma 3 
della Costituzione  e avrebbe disancorato la fattispecie dall’art. 4 della Costituzione, il 
quale prevede il diritto-dovere per tutti i cittadini di concorrere, mediante l’esercizio di 
un’attività, di loro scelta, al progresso materiale e spirituale della società. Sarebbe stato per 
contro auspicabile l’inserimento di una più chiara previsione di un dovere in capo 
all’amministrazione relativamente all’assicurare le condizioni affinchè ciò avvenga, 
sicuramente il legislatore aveva ben inteso questo ruolo, mantenendo in vita l’art. 15 
comma secondo O.P. ma, ad opinione di chi scrive, il richiamo poteva essere 
maggiormente incisivo, potendosi configurare questa disposizione, allo stato attuale, come 
una mera indicazione di principio.
130
  
 
 
127
 Da questo discende la sola applicazione delle disposizioni codicistiche in tema di inadempimento da parte 
del lavoratore detenuto, ex art. 2106 c.c. e art. 7 Statuto dei lavoratori. V. LAMONACA, Il lavoro 
penitenziario, cit. p. 82 
128
 Cass. Pen. 30/09/2011 n. 39557, in dejure.it 
129
 La proposta è rinvenibile nel Relazione finale al Tavolo VIII degli Stati Generali dell’esecuzione penale, 
in giustizia.it 
130
 Basti pensare che la clausola “salvo casi di impossibilità” ivi indicata, da condizione eccezionale di 
esclusione della responsabilità amministrativa, diventa la “normalità” nell’80% dei casi di detenuti non 
avviati al lavoro per mancanza di opportunità lavorative.
32 
 
1.3.3. Le cause della riforma penitenziaria attuata con il D. Lgs. 2 ottobre 2018 n. 124, 
una riforma “spezzata” 
Alla base della riforma si è avvertita l’esigenza di un mutamento di prospettiva organico, 
nell’ottica di utilizzo del lavoro carcerario come strumento trattamentale capace di ridurre 
il sovraffollamento carcerario grazie alla natura  di strumento anti recidiva.
131
 Ciò spinge il 
Ministro della Giustizia Orlando a presentare la proposta DDL A.C. n. 2798 in data 23 
dicembre 2014, una legge delega dall’iter travagliato che sarà approvata in prima lettura il 
23 settembre 2015. Essa sembrava finalmente orientare il momento dell’esecuzione della 
pena verso l’individualizzazione trattamentale e del recupero sociale del condannato.  Una 
prova in questo senso è data dall’intitolazione del disegno di legge-delega “Modifiche al 
codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario per 
l’effettività rieducativa della pena”. Il termine “effettività” è indicativo del fatto che la 
scelta politica e soprattutto culturale, è tesa a mettere in pratica finalmente quel principio 
rieducativo che è stato per troppo tempo solo enunciato.
132
 Il titolo della legge delega 23 
giugno 2017 n. 103 viene però paradossalmente epurato del termine “per l’effettività della 
pena”, resta comunque l’anima rieducativa, specialmente per la volontà espressa di 
rimuovere le preclusioni automatiche in ordine all’accesso delle misure alternative e della 
normativizzazione della sorveglianza dinamica, insieme al potenziamento del lavoro 
penitenziario. Nel luglio 2017, il ministro Orlando convoca 3 commissioni di studio per 
elaborare i decreti attuativi, sulla riforma dell’ordinamento penitenziario nel suo complesso 
(Commissione Giostra), sulla sanità penitenziaria, misure di sicurezza e pene accessorie 
(Commissione Pelissero) e sull’ordinamento penitenziario per i soggetti minorenni e 
giustizia riparativa (Commissione Cascini), la cui composizione riflette in preminenza 
quella degli Stati Generali. L’intervento delle elezioni politiche
133
 ha contribuito a bloccare 
la riforma penitenziaria, cosa che comunque si poteva evitare tentando di ridurre i tempi di 
azione, infatti la sentenza Torreggiani e gli Stati Generali dell’esecuzione penale risalgono 
a tre anni prima. I temi dell’esecuzione penale non sono temi da campagna elettorale, lo 
sono invece le politiche securitarie del “buttare via la chiave”, le nuove penalizzazioni e 
 
131
 Ciò spinge il Ministro della Giustizia Orlando a presentare la proposta DDL A.C. n. 2798 in data 
23/12/2014, una legge delega dall’iter travagliato che sarà approvata in prima lettura il 23 settembre 2015. 
132
 R. POLIDORO,  (a cura di), La riforma dell’ordinamento penitenziario, i decreti legislativi 2 ottobre 
2018 n. 121, 123 e 124, Milano, 2019, p. 36 
133
 R. POLIDORO,  (a cura di), La riforma dell’ordinamento penitenziario, cit., p. 36, BORTOLATO, Luci e 
ombre di una riforma a metà: i decreti legislativi 123 e 124 del 2 ottobre 2018, Questione Giustizia 3/2018 p. 
10, P. GONNELLA (a cura di), La riforma dell’ordinamento penitenziario, Torino, 2019, postfazione