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Capitolo 1 – Considerazioni introduttive
1.1. Il concetto di performance
Il termine performance è stato introdotto nell’ordinamento giuridico
italiano dal D. Lgs. n. 150/2009, meglio noto come “Riforma Brunetta”,
ma non vi è da parte del legislatore un’espressa definizione di tale
concetto: lo stesso è stato infatti elaborato dalla dottrina sulla base di
assunti di derivazione europea ed internazionale, assumendo diverse
connotazioni a scapito dell’omogeneità della sua definizione.
Secondo l’accezione maggiormente condivisa, la performance è il
contributo che un soggetto, inteso come singolo, gruppo di individui od
organizzazione, apporta attraverso la propria azione al raggiungimento
delle finalità e degli obiettivi prefissati nonché al soddisfacimento dei
bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita.
1
Tale definizione dà la misura di due elementi rilevanti del concetto di
performance, ovvero quello dell’ampiezza (span), intesa come
multidimensionalità del contenuto della performance stessa in termini
di risorse, processi, servizi, output e outcome
2
e quello della profondità
(depth), riguardante i soggetti che a vario titolo sono coinvolti nel
processo, dal singolo, alla struttura, all’organizzazione, fino all’ente
nella sua interezza
3
.
La complessità del concetto di performance è particolarmente rilevante
se si fa riferimento ad una Pubblica Amministrazione, la quale è
1
Cfr., ex pluris, Hinna L, Valotti G., Barbieri M., Mameli S., Monteduro D, “Gestire e valutare
le performance nella P.A.”, Maggioli, 2010.
2
Nella letteratura manageriale gli output sono i beni e servizi finali che le Amministrazioni
forniscono all’utenza, mentre gli outcome rappresentano gli impatti effettivi che l’attività
pubblica realizza nei confronti della collettività.
3
Quaranta E., “La misurazione e la valutazione della performance organizzativa nelle
Amministrazioni Pubbliche attraverso la costruzione di un Performance Index”, Aracne, 2018
pp. 52-58.
5
costituita al fine di soddisfare determinati bisogni della collettività,
spesso costituzionalmente garantiti.
L’operato di una P.A. non può di conseguenza essere valutato
unicamente in termini di efficacia, intesa quale grado di
raggiungimento degli obiettivi prefissati, di efficienza, valutata in
termini di rapporto tra prodotti e valore delle risorse impiegate, ed
economicità, come scelta dei mezzi meno onerosi per il conseguimento
degli obiettivi: è necessario in questo contesto ampliare il sistema di
valutazione fino a ricomprendere ulteriori aspetti di vitale importanza,
quali ad esempio la legittimità degli atti compiuti, l’equità dell’azione
collettiva, la legalità, la pubblicità dei comportamenti, ecc.
Il giudizio sulla Pubblica Amministrazione deve insomma essere
espresso nella misura in cui essa è capace di generare “valore pubblico”
nei confronti del cittadino, dell’ente pubblico, del settore pubblico nel
suo insieme e del complessivo sistema economico-sociale
4
.
Il processo di misurazione e valutazione della performance è
preordinato da un lato al miglioramento quali-quantitativo dei servizi
offerti e, dall’altro, alla valorizzazione del merito e della professionalità
dei dipendenti attraverso la corresponsione di incentivi economici e di
carriera, tenendo conto, in ogni caso, delle risorse disponibili e con
l’obbligo di garantire la massima trasparenza delle informazioni
riguardanti le valutazioni effettuate ed i risultati conseguiti
5
.
Punto centrale nella definizione del concetto di performance è la
concatenazione logica fra bisogni, obiettivi, azioni, output ed outcome,
che esprime la necessità di integrare le fasi di pianificazione,
programmazione, controllo e valutazione; tale impostazione consente
4
Valotti G., “Misurazione, valutazione e meritocrazia”, in Perez R. (a cura di) “Il Piano Brunetta
e la riforma della pubblica amministrazione”, Maggioli 2010, pp. 51-52.
5
D’Auria G., “I controlli”, in Cassese S. (a cura di), “Istituzioni di diritto amministrativo”, Giuffrè
2012, pag. 495.
6
non soltanto di differenziare il concetto di performance da quello di
rendimento/risultato, ma anche di promuovere una logica sistemica,
capace di favorire il passaggio dalla mera misurazione ad una più
complessa e completa gestione della performance.
I tentativi di introduzione nella P.A. dei concetti, degli strumenti e dei
principi del management del settore privato, compreso il concetto di
performance, sono il portato delle logiche del New Public
Management, che hanno dato l’avvio all’aziendalizzazione delle
Pubbliche Amministrazioni ed i cui principi fondamentali
(privatizzazione, competitività nella produzione e distribuzione dei
servizi, aumento dell’autonomia gestionale e finanziaria, separazione
fra politica e gestione amministrativa, ecc.) sono divenuti criteri
fondanti dell’agire pubblico quale viene attualmente inteso
6
.
In linea generale, l’aziendalizzazione ha consentito di affiancare alla
tradizionale logica giuridico-istituzionale delle PP.AA., secondo la quale
un comportamento di stretta aderenza al dettato normativo è
sufficiente a garantire un equilibrato svolgimento dell’azione
amministrativa in tutti i suoi aspetti, la logica economico-aziendale,
che, essendo fondata sul perseguimento dei principi di efficienza,
efficacia ed economicità, sposta l’attenzione sui risultati dell’azione
pubblica
7
.
L’evoluzione del ruolo delle istituzioni pubbliche nella società ha
segnato il passaggio dal New Public Management alla Public
Governance, intesa come il complesso sistema di norme, processi e
comportamenti attraverso il quale le Pubbliche Amministrazioni
realizzano politiche, azioni e strategie tendenti a superare le logiche di
6
D’Adamo A, Lombardi C., Rosa A., “Manuale per la gestione della performance nelle Pubbliche
Amministrazioni, Maggioli 2019, pag. 3.
7
Preite D., “Misurare la performance nelle amministrazioni pubbliche. Logiche, metodi,
strumenti ed esperienze”, Egea 2011, pp. 4-5.
7
accentramento delle decisioni a favore di un sistema imperniato sulla
partecipazione e la corresponsabilità e finalizzato a realizzare scopi
comuni e condivisi.
Connaturale alle logiche della Public Governance è il concetto di
accountability, inteso come l’obbligo per un soggetto pubblico di
rendere conto delle proprie decisioni e di assumersi la responsabilità
per i risultati conseguiti
8
.
È proprio la necessità di rispondere adeguatamente alle esigenze
crescenti dei cittadini ad obbligare la P.A. a conoscere, misurare e
valutare in modo approfondito le proprie performances, al fine di
raggiungere gli obiettivi programmati assicurando da un lato la qualità
dei servizi e dall’altro il buon andamento dell’azione amministrativa.
Si assiste, in buona sostanza, all’evoluzione di una nuova logica di
management pubblico volta a favorire maggior trasparenza nell’utilizzo
delle risorse, nello svolgimento delle attività e nei risultati conseguiti
dalle Pubbliche Amministrazioni; in questo contesto la misurazione e la
valutazione delle performances diventano elementi indispensabili per
sviluppare all’interno delle PP.AA. nuove funzioni da espletare e nuovi
obiettivi da perseguire, unitamente ad una rinnovata cultura della
pianificazione e del controllo, orientata ad un sostanziale
miglioramento dei risultati dell’azione amministrativa.
Il passaggio ormai in atto da criteri di responsabilizzazione formale
delle PP.AA., ovvero su atti e procedimenti amministrativi, a logiche di
responsabilizzazione sostanziale, sui risultati, implica una definizione
condivisa e compiuta del concetto di performance applicato alle
pubbliche amministrazioni, ovvero delle diverse dimensioni che
qualificano il concetto in tale ambito; diversamente, si rischia di
8
Monteduro F., “Evoluzione ed effetti dell’accountability nelle amministrazioni pubbliche”,
Maggioli 2012, pp. 15-16.
8
focalizzare l’attenzione unicamente su parametri tecnici di efficienza ed
efficacia che, da soli, non rendono conto in maniera esaustiva della
performance complessiva di un ente pubblico.
1.2. Quadro storico ed evoluzione normativa
Il “Rapporto Giannini”
Il processo di rinnovamento e di cambiamento della P.A. si fonda
sull’art. 97 della Costituzione, che impone alla stessa di accordare il
proprio operato ai principi ineludibili di buon andamento ed
imparzialità, ma ha trovato concreta applicazione e diffusione solo
nell’ultimo ventennio, in risposta alle ben note problematiche poste
dall’inefficienza e dall’onerosità delle gestioni pubbliche.
All’illustre giurista Massimo Severo Giannini va ascritto il merito di aver
posto le basi di un processo di razionalizzazione dell’organizzazione
pubblica teso al superamento del sistema legalistico-burocratico
tradizionale in favore di un nuovo modello di amministrazione intesa
come centro di erogazione di servizi.
Nel “Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello
Stato”, presentato dall’insigne giurista alle Camere il 16 novembre
1979 nella sua qualità di Ministro per l'organizzazione della pubblica
amministrazione e per le Regioni nel Governo Cossiga, vengono
denunciati il grave malfunzionamento delle pubbliche amministrazioni,
l’inadeguatezza delle tecniche di amministrazione, fortemente
arretrate rispetto a quelle delle organizzazioni private, le lungaggini dei
processi decisionali ed, in generale, la scarsità dei risultati dell’agire
amministrativo.
Secondo Giannini, la causa principale dei mali della pubblica
amministrazione risiede nel fatto che le PP.AA. hanno scarsa
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