La conciliazione nei comitati regionali per le comunicazioni. Una buona prassi della P.A.

I I . U N M O D E L L O S U I G E N E R I S D I A M M I N I ST R A Z I O N E P U B B L I C A I I .1. L e au t or i t à am m i n i s t r at i v e i n di pe n de n t i : c om e s on o, c om e n a s c on o, pe r c h é n as c on o P ri m a di a dde nt ra r c i ne l l o s pi e ga r e c os ’è l a c onc i l i a z i one i n m a t e ri a di t e l e c o m uni c a z i oni , un bre vi s s i m o c e nno s ul c onc e t t o di a ut or i t à a m m i ni s t ra t i va i ndi p e nde nt e e s ul l a s ua na t ura a ppa re dove ros o. L e a ut ori t à a m m i ni s t ra t i ve i ndi p e nde nt i s ono i s t i t ut i di di ri t t o pubbl i c o, pre vi s t i t a n t o ne i s i s t e m i ba s a t i s ul di ri t t o pos i t i vo qua nt o i n que l l i di c om m on l aw , c he ope ra no i n à m b i t i c ons i de r a t i pa rt i c ol a rm e nt e s e n s i bi l i o a d e l e va t o c ont e nut o t e c n i c o, a l punt o da ri c h i e de re c o m pe t e n z e t a l m e nt e s pe c i f i c he da e s i ge re una pe c ul i a re pos i z i on e di i ndi p e nde nz a da l l a pol i t i c a a l fi ne di a s s i c ura r e l a ne ut ra l i t à ri s pe t t o a l l a t ut e l a di be ni gi uri d i c i di ri l i e vo c os t i t uz i on a l e . N a t e ne gl i S t a t i uni t i d’A m e ri c a , ove s i s ono c ons ol i d a t e a i t e m pi de l ne w de al di R oos e ve l t c om e i ndi pe nde n t age nc i e s , s ono gi unt e ne l l ’ E uropa c ont i ne nt a l e a t t ra v e rs o l a F ra nc i a , ove ha nno a s s unt o l a de nom i na z i one di aut or i t é s adm i ni s t r at i v e s i ndé p e ndant e s . S i a ne gl i U s a s i a i n F ra nc i a l a c re a z i on e di que s t e a t i p i c he i s t i t u z i oni , ognuna de l l e qua l i dot a t a di un propri o s pe c i a l e ordi na m e nt o e c he non va nno c onfus e c on l e ordi na r i e a ge nz i e a m m i ni s t ra t i ve e i n pa rt i c o l a re l e a ge nz i e fi s c a l i , e ra m ot i va t a da l l o s t re t t o l e ga m e c he ne i ri s pe t t i v i ordi na m e n t i s u s s i s t e t ra gove rno e a m m i ni s t ra z i one pubbl i c a , m e nt re i n It a l i a , a l c ont ra r i o, vi ge i l pri n c i pi o de l l ’i m pa rz i a l i t à di 9
que s t ’ul t i m a 1 1 . T ut t a vi a , l a c re s c e n t e i m port a n z a de gl i or ga ni e s e c ut i v i , c os t i t u t i va m e nt e pol i t i c i z z a t i a nc he ne i s i s t e m i pa rl a m e nt a r i , ha fa t t o s ì c he i n t ut t i gl i ordi na m e nt i s i a vve r t i s s e l a ne c e s s i t à di a ve re a m m i ni s t r a z i oni a u t onom e da l l a pol i t i c a , dot a t e di s pe c i a l e qua l i fi c a z i on e e a nc h e m a gg i ore a ut or e vol e z z a , i n gra do di a s s um e re de c i s i on i i m p a rz i a l i vol t e a l pe rs e gui m e nt o de l l ’i n t e re s s e ge ne r a l e . I I .2. L a qu as i pl e n i pot e n z i ar i a A gc o m In It a l i a l ’a u t ori t à a m m i n i s t ra t i va i ndi pe nd e nt e dot a t a di m a ggi ori pot e r i è c e rt a m e nt e l ’A ut ori t à pe r l e ga ra n z i e ne l l e c om uni c a z i on i (A gc om ), l a qua l e , t ra l e a l t r e c os e , s vol ge un ruol o a t t i vo ne l l a t ut e l a de i di r i t t i de gl i ut e nt i de i s e rvi z i vi gi l a t i , a nc he c on ri fe r i m e n t o a s i t ua z i oni gi ur i di c he s ogge t t i ve . A t a l fi ne s i a vva l e de i c om i t a t i pe r l e c om un i c a z i oni de l l e re gi oni e de l l e provi nc e a ut onom e di T re nt o e B ol z a no, ope ra nt i i n qua l i t à di s ue a rt i c o l a z i on i t e rri t or i a l i 1 2 , l a c ui funz i one ha a s s unt o ora m a i i c onnot a t i di un ve ro e propri o s i s t e m a pa ra - gi udi z i a ri o a l t e rna t i vo a l t ra di z i ona l e c a na l e gi uri s di z i ona l e . L e a t t i vi t à c onne s s e a l l a ri s ol uz i one de l l e c ont rove rs i e t ra ut e n t i e or ga ni s m i di c om un i c a z i oni e l e t t ron i c he (c fr . d.l gs . 259/ 2003) a s s orbono gra n pa rt e de l l ’i m p e gno profus o da i c om i t a t i s t e s s i . I s t i t ui t a c on una l e gge di ri form a de l s i s t e m a de l l e c om uni c a z i oni e c he m uove va da l l ’e s pe ri e n z a de l G a ra nt e pe r l a ra di od i f fus i one e l ’e d i t ori a 13 , i l s uo pri m o pre s i de nt e fu i l c os t i t u z i ona l i s t a E nz o C he l i 1 4 , s e c ondo c u i l a ri form a a ve va i nve r t i t o l a t e nde nz a , s i no a d a l l ora c ons ol i d a t a s i , t a l e pe r c ui ne l s e t t ore de l l a c om uni c a z i one , a nz i c hé 1 1 . C fr . a rt . 97 C ost . e a rt . 20 vi ge nt e c ost . fra nc e se . 12. Gl i a rt i c ol i 1 e 2 de l l a l e gge 15 m a rz o 1997 , n º 59 (c . d . B a ssa ni ni ) , e sc l ud e re bbe ro i l c onfe ri m e nt o a re gi oni e d e nt i l oc a l i di c om pi t i di re gol a z i one propri de l l ’ a ut ori t à . I c om i t a t i pe r l e c om uni c a z i oni svol gono i n t a l se nso non funz i oni propri e , m a fun z i oni de l e ga t e , e s e rc i t a ndo di fa t t o un pot e re propri o de l l ’Aut ori t à i n sua ve c e . T a l e possi bi l i t à è st a t a e spl i c i t a m e nt e pre vi st a da l l e gi sl a t ore n e l c odi c e de l l e c om uni c a z i oni e l e t t roni c he , e m a na t o c on d . l gs. 259/ 2003. 10
i nnova r e , s i fot ogra fa v a l a re a l t à e s i s t e nt e t ra s pone ndo l a ne l l a l e gi s l a z i one . L ’A ut ori t à i nt rodu c e va i nve c e una nuova fi l os ofi a de l l a c onve r ge n z a ne l l a gov e r nanc e de l s i s t e m a , a t t ra ve rs o un uni c o s ogge t t o, c on e l e va t e c o m pe t e n z e t e c ni c h e e c om p l e t a m e nt e a ut ono m o da l l a pol i t i c a , i n gra do di re gol a m e nt a re e f fi c a c e m e nt e i l s e t t ore s e c ondo c ri t e ri di l i b e rt à di a c c e s s o, s e m pl i fi c a z i one , i nt e gr a z i one , e f fi c i e nt a m e nt o t e c nol og i c o, qua l i t à , e c ono m i c i t à , re ddi t i vi t à e pl ura l i s m o, ne l l ’e s c l us i vo i nt e re s s e de l l a c ol l e t t i vi t à e dunque i ndi pe nd e nt e m e nt e da l l e s pi nt e i de o l ogi c he c he c a r a t t e ri z z a no pe r a n t onom a s i a i pa rt i t i . L ’A ut ori t à pe r l e ga ra n z i e ne l l e c om uni c a z i on i è c onve r ge n t e pe rc hé a s s om m a i n s é c om p e t e n t e s pe c i a l i s t i c h e ne i c a m pi gi uri d i c o, e c onom i c o e t e c nol og i c o, m a è c onve r ge n t e a nc h e i n qua nt o t i t ol a re de l pot e re di re gol a m e nt a z i one e c oordi na m e nt o, de l l a funz i one di vi gi l a nz a e c ont ro l l o, e s a nz i one 1 5 , e pe rfi no de l l a c a p a c i t à di di ri m e r e c ont rov e rs i e . I I .3. A u t or i t à i n di pe n de n t i e s e par az i on e de i pot e r i N on è que s t a l a s e de pe r a f front a r e i l probl e m a de l l a pur di s c us s a l e gi t t i m i t à , s ot t o i l profi l o c os t i t uz i on a l e , de l c onfe r i m e n t o a un’uni c a a ut ori t à di pot e re (pa ra )l e g i s l a t i vo, (pa ra ) e s e c ut i vo e (pa ra )gi ud i z i a ri o. In que s t o l a voro c i s i c onc e nt r e rà , pi u t t os t o, a e vi d e nz i a r e c om e l ’a t t i vi t à di c onc i l i a z i one ri e s c a a re a l i z z a re i l pri nc i pi o di e f fe t t i vi t à de l l a gi us t i z i a di c ui a l l ’ a rt i c o l o 47 de l l a C a rt a de i di r i t t i fonda m e nt a l i de l l ’U ni one e urope a 16 e c os t i t u i s c a pe rt a n t o un e s e m pi o di e f fi c i e nz a e d e f fi c a c i a de l l ’a t t i v i t à 13. . L e gge 31 l ugl i o 1997, nº 249 . Ant oni o Ma c c a ni c o e r a i l m i ni st ro de l l e Post e e de l l e t e l e c om uni c a z i oni d e l gove rno Prodi I . 14. . E nz o C he l i , L ’e v ol uzi one ne l si st e ma de l l e c omuni c azi oni , i n Dossi e r Gul l i v e r , 1998. 15. . I pot e ri sa nz i on a t or i sono a sse gna t i a l l ’Aut ori t à da l l ’a rt i c ol o 1, c om m a 3, de l l a l e gge i st i t ut i va non c hé da l l ’a rt i c ol o 98, c om m a 9, de l c odi c e de l l e c om uni c a z i oni e l e t t roni c he . 16. Gra z i a V i t a l e , Il pri nc i pi o di e f fe t t i vi t à de l l a t ut e l a gi uri sdi z i ona l e ne l l a C a rt a de i di ri t t i fonda m e nt a l i , su 1 1
a m m i ni s t r a t i v a e , dunque , di a t t u a z i one de l l ’ a rt i c o l o 97 de l l a C os t i t uz i one . I I .4. U n m ode l l o s u i ge n e r i s di pu bbl i c a am m i n i s t r az i on e L a pe c u l i a r i t à de l l e a ut ori t à a m m i ni s t r a t i v e i ndi p e nde nt i è c he e s s e e m a n a no pre va l e nt e m e nt e a t t i c onnot a t i da di s c re z i ona l i t à s qui s i t a m e nt e t e c ni c a , pi ù c he da di s c re z i ona l i t à m e r a m e n t e a m m i ni s t ra t i va . E c c o pe rc h é s i di s c os t a no da l l a pubbl i c a a m m i ni s t r a z i one s t r i c t u s e ns u . S e nz a c ons i de r a re c he c i a s c una a ut or i t à è dot a t a di un s uo propri o ordi na m e nt o di s t i n t i vo, ra gi on pe r c ui c i a s c un a di e s s e può e s s e re c ons i de r a t a un’i s t i t uz i one s ui i ur i s . L ’a m m i ni s t ra z i one i ndi p e nde nt e s i fonda , c om e i n pre c e de n z a , s ul pri nc i pi o di buon a nda m e nt o e i m pa r z i a l i t à di c ui a l l ’a rt i c ol o 97 de l l a C os t i t uz i one . E c i s ono m a t e r i e a m m i ni s t r a t i v e c a ra t t e ri z z a t e da una t a l e c om pl e s s i t à t e c ni c a c he i l vi nc ol o c os t i t uz i on a l e de gl i i nt e re s s i i n gi oc o gi us t i f i c a , a pa re re de l l a dot t ri n a 17 , l ’a t t ri buz i on e de l l a t ut e l a e de l l a ge s t i on e a i s t i t uz i oni t ot a l m e n t e s ot t ra t t e a l c ont rol l o pol i t i c o, i l qua l e ne fa re bbe ve ni r m e no l ’ i m pa rz i a l i t à . D e l re s t o, l a s t e s s a C o s t i t uz i on e non fi s s a un c onc e t t o t i p i c o di a m m i n i s t ra z i one ; l a ri form a de l proc e s s o a m m i ni s t ra t i vo de l 2010 18 ri s ol ve c om unqu e i l probl e m a de l l ’a m b i gui t à de l l e a ut or i t à i ndi pe nde n t i c hi a re ndo c he non c ’è c ont ra s t o t r a i ndi p e nde nz a e a m m i ni s t r a t i v i t à . P uò di rs i pe ra l t ro c he ne l l ’ord i na m e n t o c os t i t uz i ona l e i t a l i a no e s i s t ono due t i pi di a m m i ni s t ra z i one : que l l a s ogge t t a a l G ove rno, pre v i s t a da l l ’a rt i c ol o 95, e que l l a l i b e ra , i m m un e da l c ont rol l o pol i t i c o poi c hé s vol g e c om pi t i ht t p: / / www . a st ri d-onl i ne . i t / st a t i c / upl oa d/ 2602/ 26022018123548 . pdf (UR L ve ri fi c a t o i l 01/ 08/ 2019) . 17. Il a ri a V a l e nt i no, Le aut ori t à ammi ni st rat i v e i ndi pe nde nt i , i n C ammi no di ri t t o , a c ura di Gi us e ppe Ma i na s , nº 6/ 2018 . 18. Art i c ol o 1 19 , c om m a 1, l e t t e ra b c odi c e d e l proc e sso a m m i ni st ra t i vo (de c re t o l e gi sl a t i vo 2 l ugl i o 2010, nº 104 , e suc c e ssi v e m odi fi c he e i nt e gra z i oni ). 12
s qui s i t a m e nt e t e c ni c i e c he pe rt a nt o non a bbi s ogna (e pe r ra gi on i di opport un i t à ne a nc h e può e s s e re a s s ogge t t a t a a l ) pot e r e de l l ’e s e c ut i vo, i n pi e na c oe r e nz a c on l ’a rt i c ol o 97. L a funz i one c he vi e n e s vol t a da pa rt e di que s t o ge ne r e di a m m i ni s t r a z i on i è una funz i on e va ga m e nt e s i m i l e a que l l a gi ud i z i a l e 1 9 . T a l e funz i one s i e s t ri ns e c a ne l l a ga ra n z i a di a ppl i c a z i on e c orre t t a , ne ut ra l e e uni form e de l di ri t t o, a t t ra ve rs o l a ri s ol uz i one di probl e m i c onc re t i e fa t t ua l i . L a di f fe re nz a t ra l ’a m m i n i s t ra z i one i ndi p e nde nt e e i l gi udi c e è c he que s t ’ul t i m o i n t e rvi e n e s u c a s i s pe c i f i c i e s ol o i n pe nde n z a di di s a c c ordi c he è e s pre s s a m e n t e c hi a m a t o a di r i m e re da a l m e no una de l l e pa rt i i n c a us a , m e nt re l a pri m a ga ra nt i s c e l ’ a ppl i c a z i on e c orre t t a e ne ut r a l e de l di ri t t o a c a s i a s t ra t t i , i n un c e rt o s e ns o a nc he a l fi ne di pre ve n i re l ’ i ns or ge re di c ont e nz i os o (pos s i a m o dunque di re c he è una funz i on e l at u s e ns u nom ofi l a t t i c a ). E c c o pe rc h é s i oc c up a di re t t a m e nt e di ri s ol ve re c ont rove rs i e c he i ns or ga no ne l l e m a t e r i e t e c ni c h e da e s s a re gol a t e . L e a ut ori t à i ndi pe nd e nt i – ne l l e t re fa s i i n c ui e s pl e t a no l a l oro di s c re z i ona l i t à t e c ni c a : i nt e rpre t a z i one de l l a l e gge , i ndi vi du a z i one de l l e re gol e e a ppl i c a z i one di que s t e ul t i m e a i c a s i c onc re t i – non a gi s c ono s ol o i n vi a i m pa rz i a l e , m a i n vi a ne ut ra l e : l a di f fe re n z a è c he l ’a ut ori t à i m pa r z i a l e è un’a m m i n i s t ra z i one c he ha un i nt e r e s s e pubbl i c o da pe r s e gu i re i n m odo e quo e gi us t o ; l ’a m m i n i s t ra z i on e ne ut ra l e , di c ont ro, è de l t ut t o pri va di i nt e re s s e di m e r i t o, c hi a m a t a uni c a m e n t e a d a ppl i c a re l a l e gge . L a s ua a t t i vi t à non ha c i oè uno s c opo, m a s i e s a uri s c e ne l l ’a pp l i c a z i one i ndi pe nde n t e de l l a l e gge a ve ndo c ura c he t ut t i gl i i nt e re s s i i n gi o c o s i a no form a l m e n t e e s os t a nz i a l m e nt e t ra t t a t i a l l o s t e s s o m odo 20 . A di s pe t t o di t ut t e que s t e s pe c i fi c i t à c he l e c ont ra dd i s t i nguono, pe rò, l e a ut or i t à i ndi p e nde nt i s ono da ri c om pr e nde re a pi e no t i t ol o ne l nove ro de l l e pubbl i c h e a m m i ni s t r a z i on i . I l oro a t t i s ono i nfa t t i a m m i ni s t ra t i vi , c on t ut t o que l l o c he ne 19. Il a ri a V a l e nt i no, op. c i t . . 20. Ib . . 13
c ons e gue : c ont rol l o de l l a C ort e de i c ont i , a s s ogge t t a m e nt o a l l e norm e i n m a t e r i a di proc e d i m e n t o a m m i ni s t ra t i vo, t ra s pa re nz a e a c c e s s o c i v i c o e , s a l vo di ve rs a m e nt e di s pos t o da l l a l e gge (non è i l c a s o de l l ’A ut ori t à pe r l e ga ra nz i e ne l l e c om uni c a z i oni , l a c ui l e gge i s t i t u t i va ri s e rva pe ra l t ro l a c om pe t e nz a a l T a r L a z i o, pur e s s e ndo e s s a l oc a l i z z a t a a N a pol i ), s i nda c a t o s ugl i a t t i de l gi udi c e a m m i ni s t r a t i vo . 14