Amministrazione di risultato: prospettive e profili attuativi

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- Introduzione 
 
Nel mondo contemporaneo, gli sviluppi assunti dai fenomeni economici 
globali suggeriscono la necessità di un diverso approccio 
nell’implementazione dell’attività di governo dell’economia da parte degli 
Stati, da ricercare anche e soprattutto in sede sovranazionale. 
Nel tentativo di difendersi dalla tendenziale prevalenza del potere 
economico sul potere politico, per la tutela dei diritti fondamentali dei 
cittadini che dinanzi alla veemenza dei processi economici possono 
facilmente soccombere, quest’ultimo tende a rafforzarsi riformando lo 
strumento operativo attraverso il quale si propone di concretizzare gli 
obiettivi politici, cioè la pubblica amministrazione. 
In questo contesto evolutivo viene a configurarsi il ruolo nuovo della 
funzione amministrativa nella realtà sociale: l’intervento pubblico in 
economia non può più limitarsi al mero esercizio di una funzione regolativa 
del mercato e di una società che vive di regole proprie, per giunta operando 
attraverso moduli autoritativi, ma deve essere orientato nella consapevolezza 
di poter incidere su tali processi attivandosi per renderli virtuosi o per 
attenuarne gli effetti negativi. 
Storicamente, sono stati i teorici del c.d. New public management ad 
individuare per primi nell’adesione all’ideologia di mercato ed al 
managerialismo
1
 i tratti essenziali di questo nuovo paradigma di gestione 
della p.a. 
In realtà, la portata dei cambiamenti in atto negli ultimi decenni è decisiva 
nel prospettare un’attività amministrativa da una parte tendenzialmente 
ispirata a modelli organizzativi e procedurali tipici dell’organizzazione 
                                                           
1
 J. P. OLSEN E G. PETERS, Leaning from experience, Lessons from experience, experiential learning 
in administrative reforms in eight democracies, Oslo, 1996
5 
 
aziendalistica nel segno dell’efficienza, dall’altra aperta ad una definizione 
degli interessi partecipata.  
La modernizzazione delle p.a. passa attraverso l’adeguamento dell’azione 
pubblica alla logica del risultato. La prima parte della ricerca ricostruisce le 
premesse storiche entro le quali matura il nuovo approccio gestionale ed i 
presupposti giuridici che ne hanno consentito l’implementazione. 
L’interpretazione dei principi della Costituzione ha suggerito l’elaborazione 
di criteri idonei allo sviluppo della “buona amministrazione”. 
Sulla base di tali elaborazioni prima di tutto dottrinali e giurisprudenziali 
il legislatore ha avviato, a partire dagli anni 90, una generale riforma della 
p.a. definendo gli strumenti organizzativi e procedurali necessari per il 
conseguimento di un risultato che prescinde, nella maggior parte dei casi, 
dalla valutazione della legalità formale degli atti e tiene conto più della 
sostanziale capacità di un soggetto pubblico di realizzare le  proprie finalità 
istituzionali e soddisfare l’interesse generale. Nella seconda parte della 
ricerca la rassegna dei principali strumenti giuridici elaborati negli ultimi 30 
anni (e dei più recenti aggiornamenti) restituisce l’immagine di una p.a. 
uniformata alla prospettiva del risultato, almeno a livello teorico. 
Nell’ultima parte infine l’attenzione si sposta sulle criticità emerse in fase 
di attuazione di tale prospettiva, la cui insistenza spinge a dubitare 
dell’effettiva consistenza di un risultato che, per quanto difficile da misurare 
con adeguata attendibilità, appare comunque lontano dall’essere percepito 
presso le collettività di riferimento.
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CAPITOLO I 
Ragioni storiche e premesse giuridiche 
 
La formula “amministrazione di risultato” rappresenta un concetto 
giuridicamente vago ed indefinito nonché incompleto, i cui contorni possono 
essere tracciati più a livello teorico che a livello pratico. Secondo Cassese si 
tratterebbe di una formula che è legittimamente dubbio che sia 
scientificamente corretta e praticamente valida
2
. 
La difficoltà di formulare una definizione precisa e tendenzialmente 
definitiva deriva dall’entità e dalla complessità delle conseguenze pratiche 
che l’applicazione concreta di questo concetto determina. Da una parte, si 
deve ammettere che la funzionalizzazione dell’attiva della p.a. al risultato 
appare storicamente come un’esigenza dettata dai cambiamenti socio-
economici e finanziari degli Stati moderni, dall’altra si percepisce il fatto che 
l’applicazione generica del modello di gestione dell’impresa privata al settore 
pubblico o aziendalizzazione determini difficoltà peculiari, dato il carattere 
aleatorio dei risultati, non valutabili attraverso il profitto. 
Definite le origini e l’utilità dell’intuizione dell’amministrazione di 
risultato, la rassegna dei principali strumenti, attraverso i quali il legislatore 
si promette di riformare in questa direzione la p.a., fornisce importanti spunti 
di riflessione per la dottrina, posto che la tensione dell’azione amministrativa 
verso il “risultato” sembra divenire una sorta di principio generale (non 
scritto?) del diritto amministrativo, del quale l’interprete deve tener conto 
nella ricostruzione positiva degli istituti, prospettandosene la radicale 
modificazione
3
. 
                                                           
2
 S. CASSESE , Che cosa vuol dire amministrazione di risultati?, in Giornale di diritto amministrativo 
n. 9/2004, 941 ss. 
3
 A.R. TASSONE, Sulla formula <<amministrazione per risultati>>, Principio di legalità ed 
amministrazione di risultato, in Scritti in onore di Elio Casetta, Napoli, 2001, II, 816 ss.
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1.1 Dalla “amministrazione d’ordine” alla “amministrazione di 
erogazione” 
 
La prima teorizzazione del concetto astratto di “amministrazione di 
risultato” emerse nell’ambito degli studi
4
 e dell’esperienza politica del 
giurista Massimo Severo Giannini, che in veste di ministro della funzione 
pubblica (1979-1980) , promosse un’ampia ricerca sulle organizzazioni dello 
Stato, i cui risultati furono esposti al parlamento nel c.d. “Rapporto 
Giannini”,
5
 nel quale emergeva l’esigenza di finalizzare l’attività 
amministrativa al raggiungimento di risultati globali, diversi ed ulteriori 
rispetto a quelli conseguibili sul piano della mera legalità formale degli atti 
amministravi, all’esito delle verifiche ex post della legittimità degli atti. 
L’azione amministrativa “legale” poiché ottemperante alle prescrizioni della 
legge, non è più solo per questo anche un’azione amministrativa efficiente 
perché cambia il parametro di valutazione dell’efficienza. In un contesto 
socio-economico diverso da quello in cui erano state edificate le 
organizzazioni burocratiche pubbliche inizia a prospettarsi, almeno a livello 
teorico o comunque da un punto di vista sociologico, un ruolo meno defilato 
ed autoritativo della p.a. rispetto ai fenomeni esterni, abbandonandosi 
l’immagine ideologica di una “amministrazione d’ordine” che riduce al 
minimo l’intervento regolatore di tali processi, a favore della visione di una 
“amministrazione di erogazione”, che non è più solo garante dell’ordine, ma 
propone se stessa come soggetto sociale che, in cooperazione con gli altri, 
può governare i fenomeni erogando direttamente servizi ed attuando 
direttamente la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini. 
                                                           
4
 In particolare: GIANNINI, In principio sono le funzioni, in Amministrazione civile II, 1959 
5
 Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1982, n. 2
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Giannini può essere considerato il fautore della versione italiana della 
teoria del New public management, nuovo modello di gestione della p.a. che 
ha trovato applicazione nei Paesi anglosassoni prima e successivamente nella 
maggior parte dei Paesi europei, potendo essere recepita anche 
nell’ordinamento giuridico italiano per il ricorrere di specifici motivi: 
- la reazione al tradizionale formalismo legalistico ed al conseguente 
irrigidimento dell’agire della p.a., genericamente imputati al regime 
di diritto amministrativo; 
- l’emergere di dinamiche complesse che rendono impossibile una 
gestione centralizzata ed in senso discendente dei processi decisionali 
tipici dell’amministrazione di erogazione, laddove diviene importante 
la cooperazione di più soggetti già in sede di definizione degli interessi 
pubblici; 
- la necessità di trovare forme diverse di legittimazione del sistema 
istituzionale, ormai ben superiori di quelle assicurate dalla 
rappresentanza politica e da ricercare appunto nell’azione degli 
apparati amministrativi, riconoscendogli la capacità di soddisfare 
direttamente quote di domanda espresse dalla realtà sociale; 
- l’esigenza di indirizzare la competizione economica scatenata dalla 
globalizzazione attraverso politiche pubbliche funzionali ad uno 
sviluppo sostenibile; 
- l’urgenza di contenere la spesa pubblica.
6
 
Queste incombenze rappresentano soltanto l’opportunità che ha permesso 
agli addetti ai lavori di adottare una nuova chiave di lettura di principi già 
predisposti dai padri costituenti, re-interpretandoli in funzione delle precipue 
esigenze della realtà sociale in quel determinato periodo storico.  
                                                           
6
 M. CAMMELLI, Amministrazione di risultato, in Annuario Aipda, 2002, 107 ss.
10 
 
1.2 Dal principio di Buon andamento alla logica di risultato: la 
tensione con il principio di legalità 
 
Aldilà delle valutazioni contestuali entro le quali matura, storicamente, la 
prospettiva sociale dei poteri pubblici, sul piano squisitamente giuridico il 
passaggio dal formalismo all’efficienza sostanziale si costruisce intorno ad 
una necessaria reinterpretazione dei canoni di Buon andamento ed 
Imparzialità, verso i quali l’art.97 della Costituzione vuole orientare gli 
assetti organizzativi e funzionali della p.a.. 
Tuttavia, a lungo la dottrina e la giurisprudenza hanno ricondotto il primo 
nell’alveo del più generale principio di imparzialità, non riconoscendogli 
autonomia concettuale sulla scorta della diffusa convinzione che la 
disposizione di cui all’art 97 Cost. prospettasse principi a valenza 
prettamente funzionale e pertanto eventuali indicazioni sul piano 
organizzativo sarebbero state colte dagli studiosi delle scienze 
dell’amministrazione, non potendo simili questioni afferire all’area del 
diritto.   
Non a caso, il Consiglio di Stato ha continuato a definire, ancora nel 1980, 
il principio in questione quale “canone proprio dell’ordinamento particolare 
dell’amministrazione e non regola dell’ordinamento generale
7
”.
8
 
In questa fase, si ritiene che il buon andamento meriterebbe l’attenzione 
del giurista soltanto nella misura in cui rappresentasse un generale metro di 
valutazione dell’attività amministrativa, come presidio della effettività del 
disposto normativo
9
 e dunque alla stregua di indicatore di legalità. 
                                                           
7
 Cons. Stato, Sez. IV, 16 maggio 1980, n. 504, in Giur. It.1981, III, 21. 
8
 M. R. SPASIANO, Il principio di buon andamento: dal metagiuridico alla logica del risultato in senso 
giuridico, in Report annuale - 2011 - ITALIA  
9
 M. CAMMELLI, Amministrazione di risultato, in Annuario Aipda 2002, 107 ss.