La responsabilità amministrativa per illecito conferimento di incarichi esterni

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INTRODUZIONE 
 
Il conferimento di incarichi dirigenziali costituisce uno dei nodi 
piø controversi e problematici per quanto riguarda il 
funzionamento della dirigenza e la progressiva privatizzazione 
del lavoro pubblico. 
Fin da una prima analisi appare evidente come le varie riforme 
che hanno interessato tale categoria siano state ispirate da una 
ricerca di maggiore dinamismo, flessibilità, razionalità, gestione 
e valorizzazione delle risorse umane, senza comunque 
pregiudicare le garanzie di alcun ruolo del personale stesso. 
Nelle pagine seguenti intendo presentare un excursus storico 
della figura del dirigente pubblico, cui poi seguirà un’ analisi piø 
approfondita dei rapporti di quest’ultimo con il potere politico, 
dibattiti giurisprudenziali circa l’istituto dello spoils system e il 
suo funzionamento, una misura volta a rendere piø semplice 
l’avvicendarsi dei vari dirigenti ai singoli incarichi.  
Soprattutto si osserverà il cambiamento nel tempo del ruolo 
dei vertici politici, essendo la separazione tra politica e 
amministrazione un punto fondamentale per il corretto 
funzionamento della categoria. Agli organi politici è stata infatti 
proibita ogni forma di ingerenza nei confronti della dirigenza 
tramite quei poteri di gestione diretta e di ordine,potendo vantare 
solo poteri di direttiva, indirizzo, verifica e controllo.
II 
 
Verrà affrontata la questione degli incarichi di studio e 
consulenza conferiti a personale esterno all’amministrazione, 
tema peraltro approfondito nell’ultimo capitolo circa il 
conferimento di incarichi extradotazione organica. Verranno 
analizzati i limiti, le percentuali e le condizioni entro cui il 
conferimento risulta ancora legittimo. 
Seguirà poi un’ intera parte dedicata alla responsabilità 
amministrativa in generale, in cui verrà presentato l’illecito 
amministrativo e i suoi elementi costitutivi, ma anche come si 
attua la giurisdizione della Corte dei Conti a riguardo seguendo 
l’art. 103 della Costituzione stessa, e come viene tutelata 
processualmente la figura del dirigente stesso e la sua 
responsabilità personale, ma ancora di come risultino 
insindacabili le scelte nel merito dell’amministrazione  nella 
scelta del dirigente, non potendo il giudice sostituirsi a questa nel 
valutare l’opportunità di una sua eventuale scelta. 
Verrà poi affrontato il problema del danno erariale, qualora 
l’amministrazione abbia subito una vera e propria menomazione 
patrimoniale, ascrivibile ad un suo impiegato o funzionario 
configurabile come esborso di una somma non prevista. Si vedrà 
infatti nel terzo capitolo come, nel calcolo, debbano essere 
inseriti i “vantaggi ugualmente conseguiti dalla 
Amministrazione” stessa che andranno poi sottratti 
dall’ammontare finale del danno.
III 
 
Verrà poi brevemente illustrato il cosiddetto “potere riduttivo”, 
da sempre elemento caratterizzante della responsabilità 
amministrativa, rendendo così ancora piø evidente come le 
tendenze evolutive sopra evidenziate siano interpretabili nella 
direzione di un progressivo distacco della responsabilità 
amministrativo-contabile dai moduli propri di quella civilistica-
risarcitoria.  
Infine con l’ultimo capitolo si procederà ad analizzare il 
problema centrale dell’argomento, seguendo la linea dei primi 
due capitoli e riscontrando quali siano le conseguenze immediate 
di un eventuale conferimento illegittimo di un incarico 
dirigenziale all’esterno e con particolare riguardo alla 
giurisprudenza del caso. In particolare procederò ad analizzare i 
casi di effettivo riconoscimento giurisprudenziale del principio 
della compensatio lucri cum damno sempre da un punto di vista 
della responsabilità amministrativa, e di come manchi un 
riconoscimento normativo generale che esprima tale regola di 
giudizio. La tematica affrontata merita che si manifesti a riguardo 
un interesse particolare proprio perchØ tale criterio tende ad 
essere piø volte riproposto nella prassi giuridica, nonostante la 
diffidenza mostrata a riguardo da studiosi e tecnici del diritto. 
L’argomento, ovvero la responsabilità della pubblica 
amministrazione in questo specifico caso di conferimento illecito 
di un incarico ad esterni, e il conseguente calcolo di danno 
erariale ha sviluppato un’accesa discussione circa la natura
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contrattuale o extra-contrattuale della responsabilità e ha portato 
ad evidenziare le differenze intercorrenti tra responsabilità civile 
e amministrativa. Inoltre evidenzierò come il dirigente non sia 
altro alla fine che un dipendente della Pubblica Amministrazione, 
privo pertanto di un diritto soggettivo al conferimento e alla 
conservazione di un determinato incarico, ma comunque titolare 
di un interesse legittimo di natura privata e come l’ente datore di 
lavoro osservi delle regole procedurali fissate da leggi e contratti 
collettivi, oltre che i canoni base di correttezza e buona fede, 
trattandosi di un potere simile a quello concorsuale. Inoltre 
risulta assolutamente attuale la tematica dell’equa definizione del 
danno risarcibile visto che la riconosciuta rilevanza a livello 
pratico del principio di compensatio lucri cum damno, utile 
strumento nella quantificazione del danno da risarcire, che però 
non ne ha comportato tutt’ora l’automatica, nØ la necessaria 
applicazione, facendo così risultare un controsenso che un 
principio come questo, presente da secoli nel diritto, non sia mai 
stato riconosciuto esplicitamente.  
Valutata quindi l’estrema difficoltà a giungere nella maggior 
parte dei casi, sulla base di un bilanciamento di interessi 
contrapposti, da computarsi addirittura in assenza di una 
specifica prova del quantum, si comprende così il valore e la 
quasi indispensabilità del principio preso in considerazione e 
soprattutto si osserverà la difficoltà della giurisprudenza 
nell’individuare un fondamento unitario all’istituto della
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compensazione sia nell’ambito civilistico che in quello 
amministrativo-contabile.
1 
 
CAPITOLO PRIMO 
 
IL CONFERIMENTO DI INCARICHI DI DIRIGENZA 
PUBBLICA 
 
SOMMARIO: 1. L’evoluzione normativa della figura del dirigente 
pubblico. – 2. Il conferimento di incarichi dirigenziali e il difficile 
rapporto tra politica e amministrazione. – 3. La durata degli incarichi: 
“precarizzazione della dirigenza”. – 4. Spoils system: la fiduciarietà nella 
nomina dei dirigenti. – 5. Il conferimento di incarichi dirigenziali a 
soggetti esterni all’amministrazione. 
 
1. L’evoluzione normativa della figura del dirigente pubblico 
E’ trascorso oltre mezzo secolo da quando il legislatore ha 
affermato l’autonomia della categoria dei dirigenti rispetto a 
quelle degli altri lavoratori subordinati, anche se tutt’oggi tanto la 
dottrina quanto la giurisprudenza, non sono ancora riuscite a dare 
una definizione univoca e chiara del settore. Mancano in diritto 
positivo delle definizioni di fonte legislativa, a causa della 
continua evoluzione della categoria
1
.
 
Fino infatti all’entrata in 
vigore del codice civile, la categoria dirigenziale non aveva 
ancora ricevuto un riconoscimento formale e le uniche fonti che 
                                                           
 
1
 La giurisprudenza ha tentato di dare una definizione valida e generale di 
dirigente tentando di desumerla dai principi generali dell’ordinamento. La 
dottrina ha a sua volta tentato di rielaborare i concetti e le definizioni date 
dalla giurisprudenza, così G. S. MASSARA, Sulla compatibilità tra 
rapporto di lavoro dirigenziale e rapporto di amministrazione, in 
Massimario di giurisprudenza del lavoro, 2001, pp. 616-636.
2 
 
la prendevano in considerazione erano i contratti collettivi, con 
relativa disciplina
2
, e alcuni isolati provvedimenti legislativi. 
La Costituzione dedica due articoli della sezione II del titolo 
III alla pubblica amministrazione, in particolare gli articoli 97 e 
98
3
. L’articolo 97, 1 comma, enuncia i principi di imparzialità e 
buon andamento dalla pubblica amministrazione. L’azione 
amministrativa deve infatti svolgersi in modo corretto, ma 
soprattutto efficace ed efficiente, secondo criteri di economicità, 
in particolare con riguardo al rapporto tra obiettivi prefissati e 
obiettivi raggiunti 
4
. Spesso la corte costituzionale stessa ha fatto 
riferimento ai parametri di imparzialità e buon andamento per 
sancire la correttezza o meno di alcune disposizioni legislative, 
verificando così la ragionevolezza della disciplina denunziata. 
Al co 3 l’art.97 dispone che agli impieghi della pubblica 
amministrazione vi si acceda tramite concorso, in modo da 
assicurare l’imparzialità ed il buon andamento 
                                                           
 
2
 Cfr. L. BUSICO - V. TENORE, La dirigenza pubblica, Roma, 2009, in cui 
si legge come “la contrattazione collettiva ha seguito due strade differenti, la 
prima c.d. auto referente, che condiziona l’applicabilità del contratto 
collettivo, indipendentemente dalle mansioni svolte, all’attribuzione formale 
della qualifica vera e propria da parte del datore di lavoro, e poi la scelta c.d. 
definitoria, secondo cui è dirigente chi sia preposto con poteri sostanziali a 
reparti essenziali dell’impresa ovvero all’intera impresa”.  
3
 Cfr. C. PINELLI, Commento agli articoli 97 e 98, in Commentario alla 
Costituzione, R. BIFULCO - A. CELOTTO - M. OLIVETTI (a cura di), 
Roma, 1994. 
4
 Cfr. B. VALENSISE, La dirigenza amministrativa tra fiduciarietà della 
nomina ed il rispetto dei principi di costituzionalità buon andamento e 
dell’imparzialità della pubblica amministrazione, in Giur. Cost., 2002, fasc. 
2 pag. 1193-1258.