La sicurezza sul lavoro nei cantieri

 Nei primi cinque capitoli ho quindi analizzato il decreto n. 494 del 
1996, rispettando, per facilitare la lettura, la successione degli articoli 
del decreto stesso. 
In particolare ho cercato di porre in evidenza i problemi sorti in 
sede interpretativa, e di conseguenza applicativa, riportando le varie 
interpretazioni date da dottrina e giurisprudenza e indicando quelle più 
convincenti o per lo meno quelle più seguite. 
Ho ritenuto inoltre opportuno porre in evidenza le novità 
introdotte dal D.Lgs. 528/99, coordinandole con le disposizioni del 
primo decreto. 
Nell’ultima parte della tesi, attraverso i dati raccolti in una serie di 
interviste, ho cercato invece di verificare quante e quali iniziative sono 
state attuate, o lo saranno a breve, in Provincia di Udine. 
Lo scopo di tale ricerca è stato quello di dare una dimensione più 
concreta all’intero lavoro, collegandolo con il territorio, accertando “sul 
campo” lo stato di attuazione delle norme e soprattutto cercando di 
individuare quali sono gli ostacoli incontrati dai soggetti coinvolti, nella 
realizzazione del sistema introdotto dalle disposizioni del legislatore. 
 
 
 1
 
CAPITOLO PRIMO 
 
 
 
PRINCIPI GENERALI DELLA SICUREZZA SUI LUOGHI 
DI LAVORO 
 
 
 
1. La tutela della sicurezza come “arte del possibile”: principi 
generali introdotti dal D.Lgs. 626/96. 
 
Un’esauriente analisi della disciplina relativa alla sicurezza nei 
cantieri, non può non aprirsi con uno sguardo al complesso sistema 
normativo introdotto dal D.Lgs.626/94, con il quale è stata data 
attuazione a tutta una serie di Direttive adottate dal Consiglio della 
Comunità Europea.
1
 
Innanzi tutto merita sottolineare come il D.Lgs 626/94 sia un 
“provvedimento di lettura estremamente complessa”
2
, non tanto per i 
successivi interventi correttivi ed integrativi, quanto piuttosto per il 
rapporto con le altre disposizioni in tema di sicurezza che lo hanno 
preceduto. 
 
 
 
1. Dir. 89/391/CEE (“Direttiva quadro”) e Dir. 89/654, 89/655, 89/656, 90/269, 
90/270, 90/394, 90/679, (“direttive particolari”). 
2. COLA-ZGAGLIARDICH, La sicurezza nei cantieri pubblici e privati, Torino, 
1998, pag.48. 
 
 2
Infatti, fatte salve le poche ipotesi di abrogazione espressa, 
rimangono in vigore nel nostro ordinamento, per effetto della 
disposizione dell’art. 98 D.Lgs 626/94, tutte le norme in tema di 
sicurezza vigenti; il risultato è quello di una sovrabbondanza di regole 
accompagnate da inutili ripetizioni. 
Tralasciando i problemi di coordinazione nati da questo “eccesso 
di zelo “
3
 del legislatore, non possiamo tuttavia non mettere in rilievo il 
fatto che il provvedimento costituisca una vera e propria “rivoluzione 
copernicana” nel mondo della sicurezza sul lavoro, un “salto di qualità” 
che però potrà essere più obbiettivamente valutato solo con il banco di 
prova dell’esperienza applicativa.
4 
Entra a pieno titolo nel nostro ordinamento una nuova concezione 
“europea” della sicurezza, concezione che pone a suo fondamento 
informazione, formazione, valutazione dei rischi, consultazione e 
partecipazione dei lavoratori, dando vita ad un sistema di “prevenzione 
soggettiva”
5
: c’è la consapevolezza che non è più sufficiente, per 
consentire una rilevante diminuzione degli infortuni, che ambiente e 
macchinari possiedano tutti i requisiti oggettivi di igiene e sicurezza. 
Il lavoratore formato ed informato diventa fulcro dell’”universo 
sicurezza”, non più quindi un soggetto “che sta a guardare”, bensì una 
figura coinvolta a pieno titolo nell’attuazione del “progetto sicurezza”. 
A ciò si aggiunga che, almeno teoricamente, il datore di lavoro si 
trova onerato da numerosi obblighi e doveri mirati a garantire sicurezza 
e salute nei luoghi di lavoro, realizzando così un coinvolgimento pieno 
di tutte le figure presenti nel processo produttivo. 
3. MONTUSCHI, I principi generali del d.lgs. n. 626 del 1994 (e le successive 
modifiche), in Ambiente, salute e sicurezza.Per una gestione integrata dei rischi da 
lavoro, a cura di Montuschi, Torino, 1997, pag.42. 
4. MONTUSCHI, “La sicurezza nei luoghi di lavoro, ovvero l’arte del possibile, in 
Lav.Dir., 1995, 3, pag.405. 
5. LEPORE La rivoluzione copernicana della sicurezza nel lavoro, in Lav.Inf., 1994, 
22, pag.9. 
 3
Accanto al principio della massima sicurezza tecnologicamente 
possibile, introdotto dai decreti degli anni cinquanta, troviamo ora 
quello della massima sicurezza tecnologicamente praticabile
6
, è vero, 
cioè, che l’obiettivo è l’eliminazione del rischio, ma quando ciò non sia 
concretamente possibile, si ritiene sufficiente la riduzione del rischio 
stesso al minimo. 
A tal proposito la Corte Costituzionale
7
, in riferimento al D.Lgs. 
277/91, ma affermando comunque un principio generale, afferma che 
:”laddove parla di misure concretamente attuabili il legislatore si 
riferisca alle misure che, nei diversi settori e nelle diverse lavorazioni, 
corrispondono ad applicazioni tecnologicamente generalmente praticate 
e ad accorgimenti organizzativi e procedurali altrettanto generalmente 
acquisiti, sicché penalmente censurata sia soltanto la deviazione dagli 
standard di sicurezza propri, in concreto e al momento, nelle diverse 
attività produttive”.  
Appare dunque corretta l’interpretazione secondo la quale i due 
principi sopraccitati non devono essere intesi in maniera antitetica bensì 
complementare: fermo l’obbligo di attuare la massima sicurezza 
tecnologicamente possibile sotto un profilo oggettivo, è necessaria una 
attività ulteriore di valenza soggettiva.
8 
La tutela della sicurezza è dunque “arte del possibile”
9
, senza che 
ciò si traduca in un generico permissivismo, ma consenta di “adeguare il 
lavoro all’uomo” mantenendo livelli di sicurezza né eccessivamente 
elevati (e come tali impossibili o eccessivamente onerosi da mantenere) 
né eccessivamente licenziosi. 
 
6. COLA-ZGAGLIARDICH, La sicurezza nei cantieri, cit., pag.47. 
7. Cass., 25 luglio 1996, n. 312 in DOLav, 1996, 44, pag. 3171. 
8. COLA-ZGAGLIARDICH, La sicurezza nei cantieri, cit., pag.47. 
9. MONTUSCHI, La sicurezza nei luoghi di lavoro, cit., pag.413. 
 
 4
Gli stessi aggettivi utilizzati dal legislatore confermano che il 
primato dei valori dell’uomo sull’organizzazione del lavoro è solo 
tendenziale:è un progetto d’azione, mentre è naturale convivere con il 
rischio quando lo stesso non sia eliminabile.
10 
Le linee guida di questo nuovo sistema le troviamo nell’art. 3, 
D.Lgs 626/94, in base al quale non si pretende un’eliminazione del 
rischio là dove non è possibile, ma si ritiene sufficiente la “riduzione al 
minimo” (cfr. art. 3 lett. b); si richiede una “valutazione preventiva dei 
rischi per la salute e la sicurezza” (cfr. art. 3 lett. a); si auspica una 
programmazione della prevenzione integrata alle “condizioni tecniche 
produttive ed organizzative dell’azienda” e “all’influenza dei fattori 
dell’ambiente di lavoro” (cfr. art. 3 lett. d); si prevede “l’informazione, 
formazione, consultazione e partecipazione dei lavoratori ovvero dei 
loro rappresentanti, sulle questioni riguardanti la sicurezza e la salute sul 
luogo del lavoro” (cfr. art. 3 lett. s) nonché “istruzioni adeguate”ai 
lavoratori stessi. (cfr. art. 3 lett. t). 
Per quanto riguarda il tema specifico della sicurezza nei cantieri 
temporanei e mobili, dobbiamo chiederci come il D.Lgs 626/94 abbia 
modificato l’organizzazione la programmazione e il modo di fare 
sicurezza. 
Oltre al diverso modo di porsi nei confronti delle problematiche 
legate alla sicurezza da parte dei lavoratori, di cui abbiamo già fatto 
cenno sopra, abbiamo una diversa distribuzione delle responsabilità, 
determinata sia dal ruolo attribuito al committente, sia dal 
coinvolgimento di soggetti non legati da un rapporto di subordinazione e 
che fino all’entrata in vigore del decreto risultavano non essere coinvolti 
nella sicurezza: ci riferiamo ai lavoratori autonomi, i dipendenti 
dell’impresa appaltatrice i progettisti, fabbricanti e produttori (cfr. art. 6). 
10. MONTUSCHI, La sicurezza nei luoghi di lavoro, cit., pag.414. 
 5
Inoltre viene introdotta la c.d. “programmazione della sicurezza” 
fino ad ora prevista solo da alcune norme relative a settori particolari, 
(cfr. art 18 L.55/1990 per i cantieri pubblici o il D.p.r. 154/56 per le 
demolizioni) ed una “procedimentalizzazione” degli obblighi facenti 
capo al datore di lavoro: la sicurezza non è più una questione che va 
affrontata solo dopo l’evento infortunistico con meri intenti risarcitori, 
ma diviene una realtà a monte dell’organizzazione aziendale. 
Fondamentale appare l’art. 7: “ 1.Il datore di lavoro, in caso di 
affidamento dei lavori all'interno dell'azienda, ovvero dell'unità 
produttiva, ad imprese appaltatrici o a lavoratori autonomi:  
a) verifica, anche attraverso l'iscrizione alla camera di commercio, 
industria e artigianato, l'idoneità tecnico-professionale delle imprese 
appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori da affidare in 
appalto o contratto d'opera;  
b) fornisce agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi 
specifici esistenti nell'ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle 
misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria 
attività.  
2. Nell'ipotesi di cui al comma 1 i datori di lavoro:  
a) cooperano all'attuazione delle misure di prevenzione e 
protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull'attività lavorativa oggetto 
dell'appalto;  
b) coordinano gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi 
cui sono esposti i lavoratori, informandosi reciprocamente anche al fine 
di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse 
imprese coinvolte nell'esecuzione dell'opera complessiva.  
3. Il datore di lavoro committente promuove la cooperazione ed il 
coordinamento di cui al comma 2.  
 6
Tale obbligo non si estende ai rischi specifici propri dell'attività 
delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi. “ 
Anticipando tutta la filosofia che sottende alle Direttive 
Comunitarie inerenti i cantieri temporanei o mobili, la disposizione 
sopraccitata afferma non solo la necessità di coordinamento tra diverse 
imprese ma coinvolge il datore di lavoro-committente nella promozione 
di tale cooperazione. 
 Il D.Lgs. 626/94 ha dunque, in conclusione, modificato il quadro 
giuridico della materia della sicurezza e dell’igiene nel lavoro, non solo 
per l’introduzione di nuove misure di sicurezza, ma soprattutto perché 
ha previsto una serie di diritti e obblighi generali che, nel complesso, 
costringono gli operatori ad affrontare le relative problematiche in modo 
completamente diverso da come avveniva in passato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
2. La sicurezza nei cantieri temporanei e mobili: i motivi di una 
disciplina specifica. 
 
Abbiamo visto come l’entrata in vigore del D.Lgs 626/94, 
coinvolgendo l’intero comparto produttivo nazionale, abbia avuto 
notevoli riflessi anche nel mondo dell’edilizia; ma ci si potrebbe allora 
chiedere perché il Consiglio Europeo prima, e il legislatore poi, hanno 
sentito così forte la necessità di adottare una disciplina specifica per i 
cantieri. 
I motivi sono diversi: innanzitutto è palese come il comparto edile 
ha sempre presentato da un lato, rischi infortunistici specifici rispetto ad 
altri, dall’altro un elevato numero di infortuni in relazione al numero di 
addetti, osservazioni confermate dai dati INAIL:  
Infortuni denunciati in Italia nel 2000
11 
A AGRINDUSTRIA
B PESCA
C ESTRAZ.MINERALI
DA IND. ALIMENTARE
DB IND. TESSILE
DC IND.  CONCIARIA
DD IND.  LEGNO
DE IND.  CARTA
DF IND. PETROLIO
DG IND.  CHIMICA
DH IND.  GOMMA
DI IND.TRASFORMAZ.
DJ IND.  METALLI
DK IND.  MECCANICA
DL IND. ELETTRICA
DM IND.MEZZI TRAS.
DN ALTRE INDUSTRIE
E ELET. GAS ACQUA
F COSTRUZIONI
11.www.inail.it, 2001. 
 8
In secondo luogo le lavorazioni edili si caratterizzano per la 
transitorietà del luogo di lavoro: la durata di un cantiere è solitamente di 
qualche mese, se non addirittura di qualche settimana o giorno (fatte 
salve le nuove costruzioni o ristrutturazioni e talune opere stradali) e ciò 
comporta il configurarsi di una realtà diversa rispetto a quella cui fa 
riferimento il D.Lgs. 626/94, una realtà dove appare sicuramente più 
complesso dettare norme per garantire la sicurezza. 
Proviamo a pensare ad un cantiere della durata di pochi giorni: è 
sicuramente arduo ipotizzare l’adempimento di tutti gli obblighi formali 
e strumentali imposti dal D.Lgs. 626/94, (pensiamo ad esempio alla 
nomina del rappresentante per la sicurezza o all’organizzazione del 
servizio di prevenzione e protezione) si finirebbe con lo scoraggiare le 
imprese ad intraprendere simili lavori, bisogna invece prevedere misure 
che tutelino la salute e la sicurezza senza incidere eccessivamente sia da 
un punto di vista burocratico che da un punto di vista economico. 
Alla limitata durata temporale si accompagna poi la variabilità 
delle condizioni di lavoro: un cantiere si presenta come una realtà nuova 
mano a mano che procedono le fasi lavorative: non possiamo infatti 
equiparare i rischi esistenti nella fase di scavo, con quelli esistenti nella 
fase di realizzazione degli impianti, né, a maggior ragione con quelli 
esistenti all’interno di una fabbrica o di un ufficio. 
In terzo luogo, spesso causa determinante per il verificarsi degli 
infortuni è la contemporanea presenza di più imprese (es.:muratori, 
elettricisti, idraulici, ecc) che la maggior parte delle volte svolgono la 
propria prestazione senza un minimo di coordinazione tra loro, anzi, 
spesso intralciandosi a vicenda e quindi determinando situazioni di 
potenziale pericolo: ecco nascere la necessità di sollecitare i rapporti tra 
i vari soggetti e di evitare inutili sovrapposizioni. 
 9
In quarto luogo è stato evidenziato come la maggior parte degli 
infortuni nel comparto delle costruzioni sia determinato da scelte 
effettuate prima dell’inizio lavori, vale a dire da “scelte architettoniche 
e/o organizzative non adeguate e da una carente pianificazione all’atto 
della progettazione”
12
 e solo una maggior responsabilizzazione del 
committente nelle problematiche della sicurezza sin dalla fase della 
redazione dell’elaborato progettuale e la previsione dell’obbligo della 
redazione di appositi piani, può determinare un’inversione di tendenza 
nella frequenza degli infortuni. 
Quest’insieme di fattori ha spinto dunque il legislatore Europeo 
ad inserire tra le direttive particolari, una dedicata alla sicurezza nei 
cantieri, al fine di fornire agli operatori del settore uno strumento 
specifico e complementare rispetto alla normativa generale, strumento 
che è stato recepito nel nostro ordinamento con il decreto legislativo n. 
494/96. 
Se infatti diamo uno sguardo alla Direttiva Cantieri non è difficile 
rendersi conto come manchino regole di carattere generale per le quali si 
fa invece uno specifico rinvio all’art. 3 del D.Lgs. 626/94: “Il 
committente o il responsabile dei lavori….si attiene ai principi e alle 
misure generali di tutela di cui all’art. 3 del decreto legislativo 
n.626/94”
13 
 
  
 
 
 
 
 
 
12. Cons.Comunità Europee in G.U.C.E., 26 luglio 1992, n. L245p6. 
13. Cfr. art. 3 comma 1 D.Lgs. 494/96. 
 10
3. Il D.Lgs 494/96 e la normativa previgente: fonti e rapporti di 
coordinamento. 
 
Lo studio e l’analisi delle fonti normative in tema di sicurezza nei 
cantieri presenta una difficoltà particolare, dal momento che è 
necessario consultare e confrontare disposizioni appartenenti a diversi 
rami del nostro ordinamento e quindi spesso non omogenee fra loro. 
Oltre alle norme che disciplinano la sicurezza in generale, 
(abbiamo già visto come anche il D.Lgs. 494/96 è solo un’applicazione 
specifica del più generale D.Lgs. 626/94) e quelle specifiche per il 
comparto edile, la ricerca deve estendersi anche ai provvedimenti 
inerenti ai lavori pubblici. 
Alla disomogeneità delle fonti, si aggiunga che è necessario 
prendere in considerazione norme emanate anche più di un secolo fa, dal 
momento che il D.Lgs 494/96 non ha previsto l’abrogazione espressa 
delle norme previgenti, rendendo necessario confrontare di volta in volta 
le singole disposizioni al fine di stabilire se c’è incompatibilità o se la 
nuova legge ridisciplina l’intera materia oggetto di una legge 
precedente. 
Il rapporto tra la “direttiva cantieri” e la legislazione previgente è, 
dunque, regolato dal criterio di specialità
14
: “Le disposizioni del decreto 
legislativo 19 settembre 1994 n. 626 (….), e della vigente legislazione in 
materia di prevenzione infortuni e di igiene del lavoro si applicano al 
settore di cui al comma 1, fatte salve le disposizioni specifiche 
contenute nel presente decreto legislativo” (cfr. art 1 comma 2 D.Lgs 
494/96). 
 
 
14. COSIO, La sicurezza nei cantieri mobili, in DOLav, 1997, 91, pag.583. 
 11
Si tratta ora di stabilire quali siano le disposizioni vigenti: per fare 
questo è necessario innanzitutto considerare quanto previsto dall’art. 98 
del D.Lgs. 626/94 che dichiara espressamente che “restano in vigore, in 
quanto non specificatamente modificate dal presente decreto, le 
disposizioni vigenti in materia di prevenzione infortuni e di igiene del 
lavoro”. 
Fatte salve le previsioni dell’art. 33 del Titolo II e l’art.36 del 
Titolo III, che operano un esplicito coordinamento con le disposizioni 
che le hanno precedute, l’unica via è, ancora una volta, quella del 
confronto norma per norma. 
E’ stato correttamente rilevato dalla dottrina
15
 come, fino 
all’emanazione della Costituzione e in realtà anche oltre, fino agli anni 
Cinquanta, sia mancato un sistema compiuto di prevenzione degli 
infortuni. 
In ordine temporale, meritano però un cenno due provvedimenti 
in materia di lavori pubblici: sono la legge n. 2248 del 20/03/1865 e il 
r.d. n. 350 del 25/05/1895. 
Entrambi contengono disposizioni che, attribuendo piena 
autonomia all’appaltatore, esonerano da qualsiasi responsabilità il 
committente (o il direttore dei lavori): una simile impostazione è stata 
però sovvertita dal decreto oggetto del nostro esame e pertanto ciò non 
potrà non portare anche a nuove interpretazioni e riletture delle stesse 
norme del r.d. n.350 e della L.2248. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
15. LEACI CAPUTO, La sicurezza sul lavoro e responsabilità penali, Milano, 1997, 
pag.6. 
 12
Nell’evoluzione normativa assume, invece, decisiva importanza 
l’art. 2087 del Codice Civile del 1942, che per la prima volta precisa i 
limiti del dovere di sicurezza del datore di lavoro: ”L’imprenditore è 
tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la 
particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a 
tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”
 
(cfr. C.C. art. 2087). 
La disposizione rappresenta il perno attorno al quale ruota il 
sistema generale della sicurezza, considerate le sue caratteristiche di 
norma aperta, con oggetto non predeterminato e destinato a variare nel 
tempo: l’art. 2087 supplisce alle eventuali lacune della normativa, 
trattandosi di norma di chiusura del sistema,
16 
imponendo l’adozione 
non solo delle misure imposte da specifiche norme di legge, ma a quelle 
in concreto necessarie. 
Tuttavia sul piano della sua effettività la norma ha fallito il 
raggiungimento dello scopo prefissato di adattamento automatico della 
legislazione vigente ai mutamenti tecnologici.Infatti il precetto è stato 
utilizzato non già sotto il profilo prevenzionale, quanto piuttosto a 
posteriori, cioè in sede di azione giudiziaria esperita dal lavoratore ai 
fini di chiedere il risarcimento dei danni subiti a causa 
dell’inadempimento dell’obbligo di sicurezza da parte del datore di 
lavoro.
17 
Nonostante esistano correnti dottrinali contrarie, prevale ancora la 
tesi che nega l’abrogazione tacita della norma. 
 
 
 
16. COLA-ZGAGLIARDICH, La sicurezza nei cantieri, cit., pag.21. 
17. GALANTINO, Il contenuto dell’obbligo di sicurezza in La sicurezza del lavoro a 
cura di Galantino, Milano, 1996, pag.4. 
 
 13
Proseguendo nella ricerca delle fonti in tema di sicurezza, e 
seguendo un criterio puramente cronologico, vanno citati gli artt. 32 e 
41 della Costituzione: il primo tutela il diritto alla salute, il secondo 
l’iniziativa economica privata, vietandone lo svolgimento se questo reca 
danni alla sicurezza. 
Qui non si tratta di verificare l’applicazione del principio di 
specialità, quanto di sottolineare come i principi fondamentali posti a 
livello costituzionale debbano essere tenuti presenti nell’interpretazione 
delle norme del D.Lgs. 494/96. 
A seguito dell’affermazione del principio costituzionale di tutela 
della salute, spinto dalle pressioni provenienti dai soggetti coinvolti nel 
mondo del lavoro, il legislatore negli anni Cinquanta ha emanato una 
serie di regolamenti (d.p.r. n.547/95; d.p.r. n.302/56; d.p.r. 303/56) che 
ancora oggi costituiscono lo “zoccolo duro”
18
 per quanto riguarda gli 
aspetti tecnici della prevenzione degli infortuni, mentre sotto il profilo 
dell’organizzazione della sicurezza sono stati superati dai due decreti 
legislativi degli anni Novanta. 
Ad esempio è pacifica in dottrina l’abrogazione tacita dell’art 4 
del d.p.r. n.547/95 e dell’art. 19 d.p.r. 303/5,6 in tema di diritti di 
informazione ai lavoratori. 
Oltre ai regolamenti generali, nel medesimo periodo è stato 
emanato uno di carattere speciale in riferimento proprio ai cantieri che è 
considerato “l’antenato” più prossimo del decreto 494/96: si tratta del 
d.p.r. 164/56, decreto che è da considerarsi abrogato solo per quanto 
concerne i primi articoli (da 1 a 3) dove sono elencate le attività 
soggette, quelle escluse e i soggetti, mentre trova ancora piena 
applicazione per tutto ciò che concerne le norme tecniche. 
 
 
18. COLA-ZGAGLIARDICH, La sicurezza nei cantieri, cit., pag.23. 
19. LGPR, 1997.