Il ruolo dell'European Ombudsman nell'Ordinamento dell'Unione Europea

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Introduzione 
 
In un’Europa contraddistinta dall’inafferrabile concetto di governance, i 
tradizionali strumenti di hard-law risultano sempre meno adeguati ed 
efficaci agli occhi dei cittadini.  
Al fine di colmare il divario tra le istituzioni ed il demos europeo, la cui 
stessa esistenza è tutt’oggi controversa, sono indispensabili nuovi e più 
flessibili strumenti, basati sul soft-law e rivolti a creare un canale di 
comunicazione diretta con l’amministrazione stessa, al fine di attribuirle un 
“volto umano”. L’Ombudsman europeo rappresenta la risposta a queste 
emergenti necessità. 
Originario della tradizione scandinava, la figura è equiparabile ad un 
pubblico ufficiale, la cui indiscussa indipendenza è garantita dalla nomina 
parlamentare e la cui azione è indirizzata verso la lotta alla cattiva 
amministrazione. Rappresenta l’approdo più avanzato delle democrazie 
occidentali e si è dimostrato un fondamentale attore in quel processo che ha 
condotto le giovani repubbliche dell’Europa dell’Est a far propri i principi 
dello Stato di Diritto. 
L’obiettivo di questa trattazione è quello di dimostrare come 
l’Ombudsman costituisca molto più di un controllore o di un mezzo 
alternativo per la risoluzione delle controversie: esso rappresenta un nuovo 
strumento diretto a far fronte a questioni tanto specifiche quanto sistemiche, 
a rafforzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni europee, a smascherare 
pubblicamente gli errori ed i soprusi della burocrazia ed a realizzare una 
democrazia maggiormente partecipata.
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Si intende chiarire come quella che da alcuni viene considerata la sua 
maggiore debolezza, ossia la totale assenza di poteri coercitivi, rappresenti 
invece la sua ineliminabile peculiarità e la sua più grande risorsa, poiché in 
grado di conferirgli una straordinaria flessibilità tanto nella gestione delle 
controversie, improntate alla conciliazione e all’istaurazione di un dialogo 
diretto tra l’amministrazione ed il cittadino, quanto nella ricerca attiva di 
metodi per elevare gli standard dell’Unione sul piano istituzionale. 
La figura non è completamente estranea all’ordinamento italiano, nel 
quale si concretizza con l’esperienza del Difensore Civico, ma non può 
tacersi come il nostro Paese sia l’unico nel contesto Europeo in cui 
l’Ombudsman viene relegato al mero livello regionale, dove risulta troppo 
marginale per godere di un’effettiva rilevanza a livello nazionale e 
sovranazionale. Allo stesso tempo, la visibilità di cui gode l’istituzione 
europea nel nostro Paese risulta decisamente scarsa e la denominazione 
ufficiale di “Mediatore Europeo”, derivante dal francese “Médiateur 
Européen”, non solo non è tra le più felici, ma è generalmente criticata poiché 
tanto fuorviante quanto riduttiva. Tale appellativo richiama infatti l’idea di 
un intermediario di tradizione civilista, riservando ai soli giuristi la 
consapevolezza che si tratti invece di un’istituzione in grado di influire sul 
funzionamento dello stesso apparato amministrativo dell’Unione ed il cui 
obiettivo è quello di assicurare una maggiore integrazione e tutela ai 
cittadini. 
La trattazione rappresenterà uno studio critico dei testi normativi e 
dell’interpretazione proposta da dottrina e giurisprudenza. L’analisi sarà 
condotta avendo riguardo per l’evoluzione che le questioni hanno subito nel 
tempo e tenterà di mantenere un atteggiamento oggettivo, così da non 
risultare cieca alle mancanze ed alle pecche di questo nuovo strumento. Si
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avrà particolare riguardo nei confronti delle sinergie e dei contrasti che si 
sono instaurati con le altre istituzioni, nella piena consapevolezza che 
l’introduzione dell’Ombudsman rappresenti un’esperienza di “trapianto 
istituzionale” di un organismo originariamente estraneo tanto alla tradizione 
romanico-germanica quanto a quella anglosassone. 
Il primo capitolo avrà ad oggetto l’analisi storica della figura, a cominciare 
dalla sua genesi nel sistema svedese per poi descrivere la sua diffusione su 
scala mondiale, fino all’adozione nell’ordinamento della Comunità Europea. 
A tal proposito, ci si soffermerà ampiamente sui contrasti politici ed 
istituzionali che hanno ritardato la nascita di un Ombudsman europeo, sugli 
sforzi diretti a garantirgli un’effettiva autonomia e sulla più recente 
esperienza che lo ha visto assumere un ruolo propulsivo a livello 
amministrativo e normativo. Saranno analizzate le peculiarità della politica 
adottata dalle tre personalità fin ora chiamate a ricoprire l’incarico e sarà 
evidenziato come ciascuna abbia fatto tesoro dell’eredità del predecessore, 
lasciando al contempo la propria impronta in un cammino contraddistinto da 
una crescente intraprendenza nel nome dell’efficienza amministrativa e della 
tutela del demos europeo. 
Il secondo capitolo sarà orientato ad un’analisi prettamente istituzionale, 
volta a rinvenire la base normativa dell’Ombudsman ed a descriverne i tratti 
essenziali, la procedura di elezione e di destituzione, le garanzie 
d’indipendenza e le funzioni assolte. In questa sede sarà valutato con 
attenzione l’oggetto del suo mandato, tratteggiando quanto più chiaramente 
possibile il multiforme concetto di maladministration. Verrà inoltre illustrato 
come tale nozione di base sia stata espansa a seguito dell’introduzione del 
Codice Europeo di Buona Condotta Amministrativa e come l’Ombudsman 
sia progressivamente diventato un interlocutore fondamentale anche in
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settori originariamente estranei al suo mandato. A tal proposito saranno 
analiticamente descritti i suoi contributi in tema di accesso ai documenti, di 
accrescimento della trasparenza, di tutela dell’ambiente, di tutela dei gruppi 
religiosi e delle organizzazioni non confessionali nel loro dialogo con le 
istituzioni europee, di tutela dei diritti umani (con un’attenzione particolare 
al diritto alla salute dei cittadini ed al trattamento riservato ai migranti da 
rimpatriare). Verranno poi fornite indicazioni relativamente al suo intervento 
nell’ambito dell’attività contrattuale dell’Unione (con specifico riferimento 
alla materia degli appalti e dei concorsi) ed in settori meno convenzionali, 
come nelle controversie in materia linguistica o nella lotta agli abusi 
derivanti dalla comitologia e dal lobbismo. La trattazione proseguirà 
prendendo in considerazione la possibilità che l’attività dell’istituzione possa 
fondare il ricorso per responsabilità extracontrattuale dell’Unione, alla luce 
dell’articolo 340(2) del TFUE, e si cercherà infine di fornire una lettura 
complessiva ed esauriente del ruolo che l’Ombudsman ricopre all’interno 
dell’ordinamento Europeo, esponendo come la sua funzione di controllore e 
quella di strumento rimediale gli abbiano conferito, combinandosi, un nuovo 
ruolo di tipo para-normativo.  
Il terzo capitolo sarà invece volto ad instaurare un dettagliato confronto 
tra l’attività dell’Ombudsman e quella delle maggiori istituzioni europee con 
cui negli anni è entrato in contatto, esponendo come l’aperta collaborazione 
o l’aspro conflitto si siano sempre rivelati forieri di progresso ed efficienza. 
Verranno analizzati i rapporti con l’“istituzione madre”, ossia il Parlamento 
europeo, e con la sua Commissione per le Petizioni, al fine di chiarire come 
il carattere di Ombudsman parlamentare sia potuto coesistere con i tratti di 
autonomia ed indipendenza che contraddistinguono la figura. Verrà poi 
analizzato il conflittuale rapporto con quello che può essere considerato il
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potere esecutivo europeo, ossia la Commissione, e verrà esposto come 
l’intervento dell’Ombudsman abbia indotto la “Guardiana dei Trattati” a 
rendere più trasparente ed oggettiva la gestione della procedura di infrazione. 
Si analizzeranno brevemente le interazioni con la Banca Europea degli 
Investimenti e si concluderà l’analisi con un’ampia trattazione delle 
numerose e complesse interferenze che caratterizzano il rapporto tra l’attività 
dell’Ombudsman e quella della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. 
Nel quarto capitolo l’attenzione sarà infine concentrata sul esperimento 
della procedura, sulle sue peculiarità e sulle condizioni necessarie per la sua 
ammissibilità. Verrà approfondito il peculiare aspetto delle indagini 
autonome e il carattere di actio popularis che contraddistingue la procedura 
ex articolo 228 TFUE, per poi esaminare i tratti tipici dei vari provvedimenti 
che possono concludere tale procedimento. Verrà inoltre chiarito il vantaggio 
offerto dall’assenza di poteri immediatamente efficaci nei confronti 
dell’istituzione inquisita, fornendo l’ultimo tassello necessario per 
comprendere pienamente il rapporto esistente tra l’Ombudsman ed il 
Parlamento europeo.
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Capitolo I - Analisi storica 
 
1. Genesi e diffusione dell’Ombudsman 
 
La figura dell’Ombudsman ha origine in Svezia e nel corso degli anni si è 
diffusa in un gran numero di Stati in ogni parte del mondo.  
Nel 1712 Carlo XII, a seguito della sconfitta subita nella battaglia di 
Poltava contro l’esercito dello zar Pietro il Grande, fu costretto a fuggire in 
Turchia e a non far ritorno in patria per oltre un decennio. Informato del 
precario stato in cui versava l’apparato amministrativo del suo regno e 
ispirato dall’istituto del Diwan al-Mazalim
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, il sovrano inviò una missiva al 
suo governo al fine di istituire il “Supremo Ombudsman di Sua Maestà”, il 
cui compito era di assicurare che giudici e funzionari agissero in conformità 
con la legge e, qualora così non fosse stato, di avviare un’azione sul piano 
legale per inadempienza ai doveri. Negli anni a seguire, l’istituto subì 
svariate modifiche
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 e fu conteso tra i poteri statali come forma di controllo 
sull’operato della controparte, per essere infine inserito, nel 1809, nella 
costituzione svedese come organismo parlamentare con poteri e funzioni 
che, dalla seconda metà del XIX secolo, divennero simili a quelli odierni.  
                                         
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 Letteralmente “ministero dei crimini”, il cui responsabile (Muhtasib) verificava e prendeva 
provvedimenti, seppur non sulla base di criteri legali, in risposta alle lamentele dei singoli nei confronti 
dei pubblici ufficiali accusati di azioni ingiuste, discriminazioni o abuso di potere. L’istituto sopravvive 
ancora oggi in alcuni stati islamici. 
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 A partire dal nome, che già dal 1719 venne modificato in Justitiekanslern, ossia “Cancelliere della 
Giustizia”.