I.C.A.O. (International Civil Aviation Organization)

 2
1. IL REGIME GIURIDICO DELLA NAVIGAZIONE AEREA 
TRA LE DUE GUERRE MONDIALI 
 
Il primo tentativo di elaborare un codice internazionale dell’aria si realizzò alla 
fine del primo conflitto mondiale quando, in seno alla CONFERENZA di Parigi del 
1919, venne redatta la prima CONVENZIONE relativa al REGOLAMENTO 
DELLA NAVIGAZIONE AEREA. 
La CONVENZIONE di Parigi, oltre a fissare i principi giuridici fondamentali 
del diritto dell’aria e regolare in maniera universale le questioni essenziali della 
circolazione aerea (immatricolazione e certificati di navigabilità degli aeromobili, 
licenze del personale, misure di sicurezza), istituiva anche un organismo 
permanente, la COMMISSIONE INTERNAZIONALE della NAVIGAZIONE 
AEREA (C.I.N.A.) che, agendo sotto il controllo formale della SOCIETA’ delle 
NAZIONI, si configurava come il centro di raccolta e di diffusione delle 
informazioni di qualsiasi genere relative al settore in questione. 
La CINA, composta dagli Stati membri della Convenzione, era anche l’unico 
centro decisionale con funzioni legislative, amministrative, giurisdizionali e 
consultive.  
Essa, infatti, aveva il compito di applicare la Convenzione, risolvere le relative 
controversie, assicurare la collaborazione tra gli Stati ed, infine, modificare i 
regolamenti tecnici codificati in Allegati alla Convenzione per adeguarli alle nuove 
invenzioni ed ai costanti progressi che si compivano nel settore.  
 3
Per lo svolgimento di tali attività di carattere esclusivamente tecnico la CINA si 
avvaleva, inoltre, di un Segretariato permanente con funzioni amministrative e di 
varie sottocommissioni di esperti con funzioni consultive. 
Pur rimanendo per un ventennio la principale fonte di diritto internazionale 
aereo alla quale si ispiravano tutte le legislazioni nazionali in materia di trasporto e 
di navigazione aerea, la Convenzione di Parigi rivelò ben presto i suoi limiti, 
peraltro già evidenti, fin dalla sua nascita: la mancata adesione di numerosi Stati 
come la Russia, la Cina, la Germania e soprattutto gli Stati Uniti, determinata da 
motivi pratici e politici «ne impedì, infatti, l’applicazione e l’accettazione 
universale, limitando la sua portata e l’azione della Commissione intergovernativa» 
(
1
). 
Il fallimento della CINA favorendo, parallelamente, la collaborazione 
interstatale su base regionale, contribuì all’affermazione del «Regionalismo Aereo».  
Esso si concretizzò con la stipulazione di altre due Convenzioni aeronautiche 
che raggruppavano Stati della stessa regione geografica con stretti rapporti 
economici e politici:  
1) la Convenzione IBERO-AMERICANA di Madrid (1926) sulla navigazione 
aerea, che ottenne pochissime ratifiche;  
2) la Convenzione PANAMERICANA de L’Avana (1928) sull’aviazione 
commerciale che, pur essendo espressione dell’isolazionismo “aereo” degli Stati 
                                                          
(
1
) BASTID, Aérien «droit» in Enc. Univ. 1972, 262 ss. 
 4
Uniti, ricalcava largamente la Convenzione di Parigi del 1919 «senza tuttavia 
istituire alcun organismo permanente di coordinamento tecnico del settore» (
2
). 
 
Altre forme di collaborazione statuale si realizzarono nella Conferenza di 
Parigi del 1926, che istituì Le Comité International Technique d’Experts Juridiques 
Aeriéns (CITEJA, Comitato Internazionale Tecnico di Esperti Giuridici 
Aeronautici), organo permanente ed autonomo con il compito di studiare i diversi 
problemi di diritto privato inerenti all’esercizio dell’attività aerea.  
Il CITEJA, nato fuori dal clima di guerra e dal sistema dei trattati di pace, 
ottenendo, diversamente dalla Convenzione di Parigi, l’adesione di quasi tutti gli 
Stati allora esistenti, elaborò in successive conferenze quattro Convenzioni ed un 
Protocollo Aggiuntivo (
3
) che, uniformando le diverse leggi nazionali, realizzavano 
l’unificazione di alcuni aspetti di diritto internazionale privato aeronautico. 
Quindi, nel periodo tra le due guerre mondiali, la navigazione aerea, essendo 
sottoposta ad un «doppio regime di diritto pubblico» fissato da due diverse 
Convenzioni regionali (Parigi 1919, L’Avana 1928) non presentava ancora una 
disciplina uniforme ed universale come nel campo del diritto privato (
4
): ne 
conseguiva allora una situazione di caos a livello giuridico che rendeva difficile 
                                                          
(
2
)
 
DE LA PRADELLE, La Conférence de Chicago, in Revue Générale de l’Air, 1946, 109 ss.
 
 
(
3
) Convenzione «per l’unificazione di alcune norme relative al trasporto aereo internaziona-le», 
Varsavia, 1929; 
Convenzione «per  l’unificazione di alcune norme relative al sequestro conservativo degli aeromobili», 
Roma, 1933; 
Convenzione «per l’unificazione di alcune regole relative ai danni causati dagli aeromobili ai terzi sulla 
superficie», Roma, 1933;                                  
Protocollo Aggiuntivo «alla Convenzione relativa ai danni causati dagli aeromobili ai terzi sulla 
superficie», Roma, 1933; 
Convenzione «per l’unificazione di alcune norme relative all’assistenza ed al salvataggio degli 
aeromobili in mare», Bruxelles, 1938. 
(
4
) DE LA PRADELLE, op. cit., 113 ss. 
 5
non solo l’applicazione delle suddette Convenzioni ma anche lo svolgimento 
pratico delle attività di navigazione. 
Tuttavia i tempi e le condizioni favorevoli all’elaborazione di una legislazione 
internazionale aeronautica unitaria ed omogenea maturarono soltanto dopo lo 
scoppio del secondo conflitto mondiale. 
 6
2) LA CONFERENZA DI CHICAGO (1944) 
 
Con la Seconda Guerra Mondiale la navigazione aerea e l’aviazione 
commerciale in particolare, subirono uno sviluppo senza precedenti.  
Se da un lato, infatti, la rapida crescita del settore aeronautico imposta dalle 
esigenze belliche aveva fatto dell’aereo lo strumento decisivo per il 
capovolgimento delle sorti del conflitto, dall’altro la creazione di rotte 
intercontinentali e l’instaurazione di servizi aerei regolari di collegamento avevano 
segnato l’inizio di una nuova era. 
Le nuove dimensioni raggiunte dal settore, grazie ai costanti e rapidi progressi 
tecnologici, il peso via via sempre maggiore che esso aveva ormai assunto in 
campo economico e commerciale e le nuove prospettive che si presentavano 
nell’immediato futuro convinsero gli Stati Uniti a prendere l’iniziativa per la 
convocazione di una CONFERENZA AERONAUTICA INTERNAZIONALE che 
si riunì a Chicago il 1° novembre 1944 ed alla quale parteciparono le delegazioni di 
52 Stati. La Conferenza, che rientrava «nel piano generale di riassetto e di 
riorganizzazione del mondo dopo il conflitto predisposto dalle potenze vincitrici 
con la firma della Carta Atlantica del 1942» (
5
), nasceva da due esigenze 
fondamentali strettamente connesse: 
a) esigenza di riesaminare sotto nuovi punti di vista tutta la disciplina giuridica 
ancora vigente nel settore della navigazione aerea e dell’aviazione civile (disciplina 
che nel mutato contesto politico-internazionale appariva ora frammentaria, 
                                                          
(
5
) DE LA PRADELLE, op. cit., 127 ss. 
 7
lacunosa ed inadeguata a risolvere con i suoi strumenti i nuovi problemi che si 
erano evidenziati); 
b) esigenza di elaborare un «NUOVO ed UNICO STATUTO 
INTERNAZIONALE DELLA NAVIGAZIONE AEREA» (
6
) che costituisse sia il 
nuovo quadro giuridico in cui doveva realizzarsi la cooperazione tra gli Stati sia il 
presupposto ed il fondamento dello sviluppo del trasporto aereo e dell’aviazione 
civile internazionale. 
Tuttavia l’elaborazione di tale statuto presentava notevoli difficoltà a causa 
delle divergenze di posizioni dei due maggiori Stati aeronautici, gli Stati Uniti e la 
Gran Bretagna. 
Gli Stati Uniti erano favorevoli alla creazione di un regime internazionale 
basato sul principio della massima libertà dell’aria (ripreso per analogia da quello 
della libertà dei mari sancito nella Carta Atlantica al punto 7) e di una assoluta 
concorrenza ed indipendenza del traffico aereo che consentisse loro di sfruttare la 
netta superiorità già acquisita nel settore nel periodo tra le due guerre e soprattutto 
durante l’ultimo conflitto nonché di affermare definitivamente il loro primato nel 
dominio dell’aria. 
La Gran Bretagna, come del resto la maggior parte degli Stati Europei, 
riconoscendo di non essere ancora in grado di reggere il confronto con la grande 
disponibilità di mezzi, strutture ed esperienza vantati dagli Stati Uniti, era contraria, 
perché temeva favorisse la creazione di un grande impero commerciale americano 
che la potesse danneggiare economicamente. 
                                                          
(
6
) GIANNINI, Le Convenzioni internazionali di diritto aeronautico, Milano, 1959, 3 ss. 
 8
Per questo proponeva la «realizzazione di un regime più restrittivo e 
l’istituzione di un organismo “ad hoc” con poteri effettivi di controllo e di 
ripartizione razionale delle rotte» (
7
).  
Nonostante i contrasti, la Conferenza concluse i lavori il 7 dicembre del 1944 
con l’adozione di diversi strumenti: 
1) Atto Finale firmato da tutti gli Stati partecipanti; 
2) Convenzione Provvisoria dell’Aviazione Civile Internazionale; 
3) Dodici Progetti di Allegati Tecnici alla Convenzione (Technical Annexes); 
4) Convenzione Definitiva dell’Aviazione Civile Internazionale; 
5) Accordo sul Transito Aereo Internazionale firmato da 39 Stati; 
6) Accordo sul Trasporto Aereo Internazionale firmato da 19 Stati. 
L’Atto Finale raccomandava di riprendere l’attività del CITEJA, le cui 
funzioni, dopo il suo assorbimento nell’ambito della nuova Organizzazione 
definitiva (ICAO) deciso nel 1946, furono attribuite ad un organo appositamente 
creato (vedi pag. 49 ss.). 
La Convenzione Provvisoria istituiva l’Organizzazione Provvisoria 
dell’Aviazione Civile Internazionale (PICAO), organismo di carattere tecnico e 
consultivo con funzioni e competenze ben definite:  
1) la Normalizzazione di tutto il settore della Navigazione Aerea;  
2) la Ripresa della Cooperazione tra gli Stati nel campo aeronautico;  
3) la Preparazione e l’Avviamento del regime definitivo che sarebbe entrato in 
vigore nel termine massimo di tre anni.  
                                                          
(
7
) LEANZA, Navigazione Aerea nel Diritto Internazionale, in Dig. Dottr. Pubbl., 1995, 83 ss. 
 9
La PICAO con l’entrata in vigore della Convenzione definitiva sarebbe stata 
sostituita dall’Organizzazione definitiva, ICAO, prevista dalla stessa (
8
). 
I Dodici Progetti Provvisori di Allegati Tecnici contenevano una normativa 
procedurale tecnica su determinati aspetti della navigazione aerea preparata sulla 
base degli Allegati Tecnici codificati in Annessi alla precedente Convenzione di 
Parigi del 1919. Questi progetti sarebbero diventati definitivi soltanto dopo 
l’approvazione del Consiglio della nuova Organizzazione. 
Per quanto riguarda infine i tre Atti più importanti elaborati nella Conferenza 
(Convenzione definitiva dell’Aviazione Civile Internazionale, Accordo sul Transito 
Aereo Internazionale, Accordo sul Trasporto Aereo Internazionale) che 
costituiscono il nucleo essenziale dell’attuale Statuto della navigazione aerea e 
dell’aviazione civile internazionale saranno oggetto di separata analisi. 
                                                          
(
8
) PINTO, L’Organizzazione Internazionale dell’Aviazione Civile, in Comun. Intern. 1947, 220 ss. 
 10
3) LA CONVENZIONE DELL’AVIAZIONE CIVILE 
INTERNAZIONALE E GLI ACCORDI INTEGRATIVI 
 
Il sistema degli accordi elaborato nella conferenza di Chicago può essere 
considerato come il risultato di un compromesso tra la posizione dirigista espressa 
dalla Gran Bretagna e la posizione liberista espressa dagli Stati Uniti.  
Infatti, per attenuare il contrasto tra i due diversi atteggiamenti, fu necessario 
elaborare tre diversi accordi separati che, se da una parte fissavano un regime 
generale molto restrittivo (CONVENZIONE), nello stesso tempo, dall’altra 
consentivano a ciascuno Stato di renderlo più o meno liberale secondo le sue 
esigenze attraverso la concessione e l’uso multilaterale delle cosiddette “CINQUE 
LIBERTA’ DELL’ARIA”.  
Il regime generale, in realtà, non sanciva la libertà dell’aria, perché la 
Convenzione (vedi pag. 21 ss.), oltre a stabilire il principio della «sovranità 
esclusiva e completa di ciascuno Stato contraente sullo spazio aereo sovrastante il 
proprio territorio» (ART. 1) ed esigere il consenso degli Stati sorvolati per 
l’impianto di linee aeree internazionali regolari (ART. 6), aveva riconosciuto 
all’ART. 5 soltanto una semplice libertà di transito inoffensivo, limitandola, 
esclusivamente, ai «servizi aerei internazionali non - regolari» (
9
).  
La libertà dell’aria intesa in senso ampio ed assoluto, considerata, cioè, come 
fonte di diritti non solo tecnici ma anche economici e commerciali fu invece 
                                                          
(
9
) Secondo l’ART. 5, alinea 1, della Convenzione, i servizi aerei internazionali non-regolari sono quei 
servizi effettuati «da aeromobili che non sono impiegati in servizi aerei internazionali registrati». 
 11
codificata in due accordi specifici che, per il loro contenuto innovativo, 
rappresentavano pertanto rispetto al regime generale creato con la Convenzione una 
vera e propria «eccezione» (
10 
).  
I due Accordi Particolari riguardanti «i servizi aerei internazionali regolari» (
11 
) 
sono l’ACCORDO sul TRANSITO e l’ACCORDO sul TRASPORTO. 
L’Accordo sul Transito prevede due libertà tecniche: 
1) diritto di sorvolare, senza atterraggio, il territorio degli Stati contraenti; 
2) diritto di atterrare per fini non commerciali (rifornimenti, guasti, emergenze) 
sul territorio degli Stati contraenti. 
L’Accordo sul Trasporto, detto anche “Protocollo delle cinque Libertà”, le 
altre tre libertà commerciali: 
3) diritto di sbarcare sul territorio degli Stati contraenti passeggeri, merci, posta 
provenienti dal territorio dello Stato di nazionalità dell’aeromobile;  
4) diritto di imbarcare sul territorio degli Stati contraenti passeggeri, merci, 
posta, diretti nel territorio dello Stato di nazionalità dell’aeromobile; 
5) diritto di imbarcare e di sbarcare sul territorio degli Stati contraenti 
passeggeri, merci, posta, provenienti dal, o diretti nel territorio di qualsiasi 
altro Stato contraente, anche diverso, cioè, da quello di nazionalità 
                                                          
(
10
) GIANNINI, La Convenzione di Chicago sull’Aviazione Civile Internazionale, in Riv. Dir. Comm., 
1946, 85 ss. 
(
11
) La definizione di «servizio aereo internazionale regolare» non essendo contenuta nella Convenzione 
fu elaborata nel 1952 dal Consiglio per esigenze pratiche. Secondo tale definizione un «servizio aereo 
internazionale regolare» è «una serie di voli attraverso lo spazio aereo di più Stati effettuati, su 
remunerazione, da aeromobili per il trasporto di passeggeri, merci e posta tra due o più punti che restano 
sempre gli stessi per tutto il percorso. Tali voli devono essere, inoltre, accessibili al pubblico in generale 
ed eseguiti secondo una programmazione stabilita che conferisca loro frequenza e regolarità sistematica» 
(Doc. ICAO 7278 - C/841 del 10/5/1952). 
 12
dell’aeromobile (
12 
). 
Dei due suddetti accordi, attualmente, soltanto il primo è entrato in vigore 
mentre il secondo, avendo ottenuto un numero esiguo di ratifiche è rimasto privo di 
effetti e lo si può, perciò, considerare quasi inesistente.  
Ciò dimostra pertanto che, sul piano universale, una vera e propria libertà 
dell’aria si è realizzata esclusivamente a livello tecnico ma non commerciale 
poiché, a differenza del semplice diritto di sorvolo e di scalo per fini non 
commerciali, la concessione delle libertà commerciali tocca molto da vicino 
particolari interessi che gli Stati, per vari motivi, hanno preferito lasciare al 
negoziato bilaterale piuttosto che alla regolamentazione multilaterale (
13 
). 
 
                                                          
(
12
) Secondo una parte della dottrina le libertà dell’aria sarebbero otto. 
Infatti da alcuni si sostiene l’esistenza di altre tre libertà commerciali: 
1) diritto di imbarcare e di sbarcare passeggeri, posta, merci, provenienti da, o diretti in qualsiasi Stato 
passando per quello di nazionalità dell’aeromobile; 
2) diritto di trasportare traffico tra lo Stato concedente e lo Stato terzo senza fare scalo sul territorio di 
nazionalità dell’aeromobile; 
3) diritto di trasportare traffico tra due punti nel territorio dello Stato concedente. 
La natura di tali libertà è, tuttavia, controversa in quanto esse, derivando sia dall’una o dall’altra delle 
cinque unità originarie o risultando da una loro mera combinazione, sono considerate come semplici 
corollari. 
(
13
) MATEESCO MATTE, Les services aériens réguliers et non réguliers dans le système de Chicago, in 
Annuaire de droit maritime et aérien, 1980, 362 ss. 
 13
Passiamo ora alla CONVENZIONE dell’AVIAZIONE CIVILE 
INTERNAZIONALE, detta anche “CONVENZIONE di CHICAGO”.  
Essa si apre con un preambolo in cui si auspica che l’aviazione civile possa 
svilupparsi in modo sicuro ed ordinato e che i servizi aerei internazionali possano 
svolgersi in modo sano ed economico e prosegue, poi, strutturandosi in quattro parti 
distinte. 
La PRIMA PARTE, relativa alla navigazione aerea, comprende sia i principi 
fondamentali (già visti a pag. 18) sia una serie di norme (ART. 5-42) che 
disciplinano in modo molto dettagliato tutti gli aspetti tecnici della navigazione 
aerea propriamente detta (Sorvolo del territorio degli Stati contraenti, Nazionalità 
degli aeromobili, Misure atte a facilitare la Navigazione aerea ecc.).  
La SECONDA PARTE riguarda l’istituzione e la struttura, le funzioni ed i 
poteri dell’ICAO, il nuovo organismo incaricato di applicare la Convenzione e di 
presiedere allo sviluppo delle relazioni aeronautiche internazionali tra gli Stati 
(ART. 43-66).  
La TERZA PARTE è dedicata alla disciplina dell’aspetto commerciale della 
navigazione aerea, relativo, cioè, al trasporto aereo internazionale (ART. 67-79).  
La QUARTA ed ULTIMA PARTE, infine, comprende le disposizioni generali, 
tra le quali figurano quelle riguardanti la disciplina delle controversie tra gli Stati 
contraenti, le sanzioni contro gli Stati contraenti e le aviolinee che violano le 
disposizioni stabilite, nonché quelle che disciplinano l’adesione alla stessa 
Convenzione, l’espulsione e la riammissione degli Stati nell’Organizzazione (ART. 
80 - 96).  
 14
La Convenzione di Chicago, pur attenendosi interamente alla Convenzione di 
Parigi del 1919 per quanto concerne la disciplina degli aspetti tecnici della 
navigazione aerea inserita nella prima parte, presenta tuttavia, rispetto a 
quest’ultima, alcune caratteristiche particolari che la differenziano notevolmente e 
la rendono per certi versi innovativa ed originale:  
1) la VASTITA’ dell’Argomento trattato, in quanto oggetto della sua 
disciplina, non è più soltanto la navigazione aerea fine a se stessa bensì tutta 
l’aviazione civile internazionale considerata sotto il duplice aspetto di attività 
tecnica ed attività commerciale;  
2) la NOVITA’ di alcune disposizioni, soprattutto di quelle contenute nella 
terza parte, riguardanti la «gestione comune delle linee aeree internazionali» (ART. 
77) ed «i poteri di iniziativa e di intervento attribuiti all’ICAO nel campo 
economico» (ART. 71) (
14 
); 
3) l’ESCLUSIVITA’ e L’UNIVERSALITA’ del regime istituito, basate sul 
fatto che la Convenzione, dopo aver abrogato automaticamente le precedenti 
Convenzioni aeronautiche regionali (Parigi 1919, L’Avana 1926, ART. 80) ed 
avendo ottenuto un elevato numero di ratifiche (
15 
), si consacra come la fonte 
suprema del diritto aereo che codifica anche alcuni principi di carattere non 
convenzionale accolti e riconosciuti nella prassi da tutti gli Stati membri della 
comunità internazionale, anche se non contraenti(
16 
).Pertanto, la Convenzione di 
                                                          
(
14
) PINTO, op. cit., 223 ss. 
(
15
) Attualmente la Convenzione conta, infatti, l’adesione di quasi 200 Stati. 
(
16
) Trattasi di principi dichiarativi del diritto comune con vita propria ed indipendente già codificati in 
altri precedenti accordi internazionali ed aventi efficacia obbligatoria al di là dei limiti soggettivi della 
stessa Convenzione. 
 15
Chicago, entrata in vigore come disposto dall’ART. 91, b, dopo il deposito della 
ventiseiesima ratifica il 4 aprile del 1947, rappresenta non soltanto «La Carta 
dell’Aviazione Civile Internazionale», fonte di diritti ed obblighi per gli Stati 
contraenti, ma anche l’Atto Costitutivo dell’ICAO.