La Politica Estera e di Sicurezza Comune dell'Unione Europea

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INTRODUZIONE 
 
Lo scenario internazionale europeo è molto intrigante per lo studio delle  
Relazioni Internazionali poiché sfuggente essendo da sempre in continua 
evoluzione. L’Europa di oggi è un’identità geopolitica  creatasi da una serie 
di sviluppi politici, economici e sociali che le hanno consentito di 
raggiungere una certa personalità giuridica  di rilevante importanza in 
ambito internazionale. Questi sviluppi evolutivi sono, però, scaturiti da 
enormi difficoltà che gli europei hanno dovuto affrontare sul piano della 
sicurezza e della difesa a causa degli eventi bellici e non solo,  eventi che, in 
compenso, hanno favorito la nascita innanzitutto dell’Unione Europea e poi 
della successiva Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC), tema 
centrale del presente elaborato.  
La politica estera e di sicurezza dell'UE si è progressivamente sviluppata  
nel corso degli anni e consente all'Unione di esprimersi con un'unica voce 
sulla scena mondiale, infatti, agendo collettivamente i Paesi membri dell’UE 
hanno un peso di gran lunga maggiore rispetto a quanto ne avrebbero 
muovendosi in ordine sparso. Comprendere i processi evolutivi di tale 
politica è l’obiettivo del presente scritto al fine di capire quali approcci 
sarebbero efficaci per dotare l’UE di una maggiore autonomia nell’ambito 
della politica estera. Sicurezza e difesa sono i fondamentali temi affrontati 
nello studio della PESC a cui viene dedicata particolare attenzione. 
Conoscere i primi passi di una politica di sicurezza e di difesa dell’UE è  
obiettivo del Capitolo I che introduce l’esigenza di un nuovo ordine 
internazionale dopo la seconda guerra mondiale, un ordine da raggiungere 
attraverso una promettente cooperazione. Ma, l’avviarsi della Guerra Fredda 
complica queste aspettative, anzi provoca una divisione ideologica 
dell’Europa, la cui Germania sconfitta nella seconda guerra mondiale
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rappresenta il terreno di confronto fra i Paesi occidentali e l’Unione 
Sovietica. Il timore di una “sovietizzazione” dell’Europa mobilita gli Stati 
Uniti ad intervenire nel continente, avviando una serie di aiuti economici 
che garantirebbero quella stabilità politica ed economica, garanzia di una 
Europa difficilmente suscettibile dinanzi a eventuali obiettivi sovietici. 
Contemporaneamente, gli europei iniziano a trovare una soluzione per 
rendere la propria sicurezza più efficace, avviando i trattati di mutua 
assistenza militare in caso di aggressione armata nei confronti dei Paesi 
contraenti, tra i più importanti, il Trattato di Bruxelles che istituirà, 
successivamente, l’Unione Europea Occidentale per la gestione militare. Per 
quel che riguarda la sicurezza europea, ovviamente, gli aiuti economici 
forniti dagli Stati Uniti servono a ben poco, motivo per il quale si ritiene 
necessario un loro coinvolgimento militare sul continente coronato 
dall’istituzione della NATO, l’Alleanza atlantica per eccellenza i cui Stati 
firmatari si impegnano a fornirsi reciproca assistenza in caso di aggressione 
per ristabilire la sicurezza, impegno reso effettivo dall’Art. 5 del Trattato di 
Washington che afferma la clausola di difesa collettiva. In questo modo, il 
Patto Atlantico rappresenta un passo decisivo per il consolidamento della 
difesa occidentale rafforzato da un’efficiente cooperazione internazionale 
fra Stati europei e Stati Uniti soprattutto. Inoltre, il capitolo evidenzia 
l’importanza strategica sul piano economico, ma anche politico, della 
Comunità Europea del carbone e dell’Acciaio (CECA), il trattato che è 
all’origine delle attuali istituzioni e che spianerà appunto la strada al 
processo di integrazione europea. In particolar modo, esso evidenzia il 
tentativo dell’Europa di istituire la Comunità Europea di Difesa (CED) che 
avrebbe dovuto creare un esercito europeo integrato sotto un comando 
comune. Questo tentativo, fallisce poiché viene respinto dall’Assemblea 
nazionale francese, facendo naufragare la prospettiva di una politica estera 
comune. E’ sulle ceneri della CED che gli europei avviano una serie di 
tentativi per coordinare le proprie politiche estere, tentativi che oggi
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potremmo definire “antenati” della PESC. Infatti, risultato di questi tentativi 
è la nascita della Cooperazione Politica Europea (CPE) essenzialmente 
costituita per una sostanziale consultazione tra gli Stati membri sulle 
questioni di politica estera successivamente istituzionalizzata dall’Atto 
Unico Europeo, un atto in cui non  esiste ancora una politica estera e di 
sicurezza comune, bensì una più ampia coordinazione delle politiche 
individuali dei Paesi membri. Nonostante i progressi raggiunti con la CPE, 
le crisi internazionali che l’Europa è chiamata ad affrontare, come 
l’invasione del Kuwait e la guerra della ex Jugoslavia, mettono in risalto la 
mancanza di una dimensione militare che farà perdere coesione agli Stati 
non riuscendo a trovare gli accordi necessari per utilizzare il meccanismo 
della cooperazione politica al fine di dare vita a operazioni militari 
congiunte, esaltando così i limiti della CPE analizzati dal medesimo 
capitolo. Saranno proprio questi limiti che consentiranno agli europei di 
avviare un’apposita Conferenza Intergovernativa per discutere i passi 
necessari per la costruzione della PESC che subentrerà alla CPE attraverso il 
Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° 
novembre 1993,  identificandola come Secondo Pilastro dell’Unione 
Europea. Per quanto riguarda la difesa europea, sarà grazie ai passi compiuti 
ai Vertici di Saint Malo, Colonia, Helsinki e Nizza, approfonditi nell’ultimo 
paragrafo, che la gestione delle questioni militari passerà a pieno titolo 
all’Unione Europea, raggiungendo il punto più alto dell’integrazione 
europea nel settore della sicurezza. 
Indispensabile per il consolidamento della sicurezza è il ruolo della  
NATO e, in particolar modo, la cooperazione tra l’Unione Europea e la 
NATO, cui il Capitolo II dedica un’approfondita analisi. Importanza 
dell’Alleanza è rappresentata soprattutto dal Partenariato per la Pace, c.d. 
Partnership for Peace (PfP), la più importante iniziativa della NATO 
destinata a rafforzare la fiducia e la cooperazione tra i membri dell’Alleanza 
e i membri dell’area euroatlantica al fine di sviluppare e intensificare la
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stabilità e la sicurezza in Europa e non solo. Inoltre, rilevanza del ruolo della 
NATO in un contesto internazionale soggetto a continui mutamenti, 
soprattutto quelli legati alla fine della Guerra Fredda, è data dalla sua 
capacità di adattarsi al cambiamento attraverso un lento processo di 
trasformazione interna e che risulta abbastanza evidente nei Concetti 
Strategici, con i quali si abbandona la segretezza della pianificazione 
strategica ai fini della sicurezza, favorendo una certa trasparenza nel definire 
i metodi di gestione delle nuove evoluzioni.  
Definita la rilevanza strategica dell’Alleanza, il capitolo affronta l’analisi 
dei rapporti NATO-UE rivolgendo particolare attenzione al fondamentale 
ostacolo che impedisce un più concreto rafforzamento della cooperazione 
tra le due organizzazioni, rappresentata dalla questione cipriota, ovvero il 
conflitto tra la comunità greco-cipriota e la comunità turco-cipriota, disputa 
tuttora non risolta, che vede la Turchia membro della NATO ma non 
dell’UE e Cipro membro dell’UE ma non della NATO, impedendo l’attuarsi 
di determinati meccanismi di cooperazione istituzionali in materia di 
sicurezza. Ovviamente, la questione cipriota è solo un piccolo ostacolo nei 
rapporti NATO-UE cui le due organizzazioni si dedicano per una pacifica 
risoluzione. Contemporaneamente, entrambe percorrono un cammino di 
avvicinamento reciproco, non solo in termini di membership, ma anche 
condividendo importanti obiettivi strategici, intenzione che si manifesta 
ampiamente con la stipula degli accordi Berlin Plus, una sorta di quadro 
giuridico che regola la cooperazione tra le due, processo di  cooperazione di 
notevole valenza politica e strategica ai fini del consolidamento della 
sicurezza a livello sia regionale sia globale. Le prime missioni europee che 
sperimentano tali accordi, e che riscontreranno un notevole successo, sono 
la Missione Concordia del 2003, condotta nella Repubblica ex-jugoslava di 
Macedonia con il compito per l’UE di contribuire al raggiungimento della 
pace, della democrazia e della prosperità in Macedonia in vista della 
stabilizzazione dell’area balcanica dopo le guerre della ex-Jugoslavia e la
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Missione Althea, condotta in Bosnia-Erzegovina a partire dal 2004, con 
l’obiettivo di mantenere un ambiente di sicurezza nel Paese. Inoltre, altre 
missioni internazionali, trattate nel medesimo capitolo, ribadiscono la 
collaborazione tra NATO e UE in varie aree quali Kosovo, Afghanistan, 
Darfur. Altre forme di cooperazione ambiziosamente perseguite dalle due 
organizzazioni riguardano lo sviluppo delle capacità, un’area in cui la 
cooperazione è essenziale e dove vi è un alto potenziale di crescita, avviate 
con i Battlegroups e la Nato Response Force (NRF). Ma una maggiore 
dedizione viene dedicata ad un’altra forma di cooperazione, il terrorismo, il 
più temuto dei nostri giorni, per cui entrambe ritengono fondamentale la 
condivisione di informazioni sulle loro attività nel campo della protezione 
della popolazione civile contro attacchi chimici, biologici e radiologici. 
Successivamente, il capitolo esamina i fattori di criticità che destabilizzano 
il rapporto NATO-UE, spesso rappresentati dalla  questione delle capacità 
militari oltre al problema del margine di autonomia che l’UE dovrebbe 
avere rispetto alla NATO, polemica che si riflette soprattutto sul fatto se 
dotare o meno l’UE di un Quartier generale permanente, fattore che 
susciterà l’Incidente di Tervuren. Inoltre, si prende in esame il ruolo della 
European Defence Agency (EDA), ovvero, l’Agenzia Europea per la Difesa 
e, in particolar modo, l’intesa con la NATO  in quanto una cooperazione 
sullo sviluppo delle capacità porterebbe ad una massimizzazione dei profitti 
per entrambe nel campo della difesa. Infine, il capitolo individua i punti 
essenziali che permettono un ulteriore rafforzamento della cooperazione 
NATO-UE, tematica al centro della Conferenza tenuta nel 2015 tra il 
Segretario Generale della NATO, Jens Stoltenberg e L’Alto Rappresentante 
per la politica estera e di sicurezza comune, Federica Mogherini.        
Il capitolo III esamina gli sviluppi della difesa e della sicurezza 
inquadrandoli giuridicamente nei Trattati UE. A partire dal Trattato di 
Amsterdam, entrato in vigore il 1° maggio 1999, si avvia un notevole 
processo evolutivo per la politica estera europea poiché tra le innovazioni
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più importante vi è la creazione della figura dell’Alto Rappresentante per 
la PESC, l’organo capace di orientare le scelte e l’azione dell’Unione 
verso ciò che di volta in volta viene individuato come l’interesse comune. 
Il Trattato di Nizza, entrato in vigore nel 2003, effettua invece alcuni 
aggiustamenti imperniati su due assi principali: da un lato la questione 
del funzionamento e della composizione delle istituzioni e dall'altro le 
cooperazioni rafforzate. Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009, 
ha fornito personalità giuridica all’UE e le principali novità introdotte dal 
trattato sono tuttavia di natura istituzionale. Esse riguardano l'istituzione 
della figura di un Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la 
politica di sicurezza e la creazione di un Servizio Europeo per l’Azione 
Esterna (SEAE).  
Infine, il Capitolo IV elabora l’evoluzione delle strutture e delle 
istituzioni della sicurezza e difesa europea, prendendo in considerazione 
il ruolo della CPE e i suoi limiti al fine di introdurre la PESC anche in 
chiave evolutiva relativamente alle sue funzioni e ai suoi organi. 
A conclusione dell’elaborato, si prospettano gli eventuali scenari futuri 
per la PESC, scenari che potrebbero rivelare le sue ulteriori evoluzioni.