La dirigenza pubblica tra politica e amministrazione

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2.3 La dirigenza non privatizzata 
 
Viene da chiedersi quale sia il limite entro cui lo spoils system (cosiddetto 
all’italiana) estrinseca il suo raggio d’azione, ovvero l’applicabilità o meno 
della stessa alla dirigenza pubblica non privatizzata. 
Trattasi di una tematica, a quanto consta, mai affrontata a livello 
giurisprudenziale e dottrinale, nonostante la fecondissima produzione in 
tema di dirigenza pubblica e sulla L. n. 145/2002.
56
Come è noto, l’art. 3 del D. Lgs. n. 165/2001 individua alcune categorie di 
pubblici dipendenti (circa il quindi per cento del numero complessivo) 
ancora sottoposte ad un regime di diritto pubblico, in quanto tali non 
destinatarie della normativa sulla cosiddetta privatizzazione-
contrattualizzazione del rapporto di lavoro con la pubblica 
amministrazione e alle relative fonti di matrice privatistica. Si tratta dei 
magistrati (ordinari, amministrativi, contabili, militari), degli avvocati e 
procuratori dello Stato, del personale militare e delle forze di polizia, del 
personale delle carriere diplomatiche e prefettizie, dei dipendenti delle 
autorità indipendenti in senso lato (la Banca d’Italia, Consob, Autorità per 
le  garanzie nelle comunicazioni). 
La ratio di tale mancata privatizzazione non è unitaria per tutte le suddette 
categorie: in alcuni casi va ricercata in ragione di rilevanza costituzionale e 
di garanzia dell’indipendenza degli appartenenti (magistrati), in altri va 
rinvenuto nell’ontologica valenza pubblicistica e autoritativa dell’attività 
espletata (militari e polizia), in altri ancora va individuata nella stretta 
contiguità con compiti di governo (carriera prefettizia, diplomatica ed 
Avvocatura dello Stato), in altri casi, infine, va reperita in mere garanzie di 
piena autonomia di alcune peculiari amministrazioni (le cosiddette 
Autorità indipendenti)
86
. 
La sottrazione all’applicabilità generalizzata dei principi introdotti dal D. 
Lgs. n. 165/2001 a tali categorie, statuita dall’art. 3, viene specificatamente 
ribadita, con riferimento al conferimento degli incarichi dirigenziali, 
                                                 
86
 Valensise B., Osservatorio sull’impiego pubblico non privatizzato,in Il Lavoro nelle Pubbliche 
Amministrazioni, 2005, 6, 1024.
57
dall’art. 19, comma 12 del D. Lgs. n. 165/2001, che fa salva la previgente 
disciplina dagli ordinamenti di settore, costituita dall’art. 15 del D.P.R. n. 
748/1972, ancora vivo e vitale, quale norma generale derogabile solo da 
specifiche norme di settore, per le categorie non privatizzate, in virtù del 
chiaro disposto dell’art. 72, comma 1, lett. b), D. Lgs. n. 165/2001, che 
abroga la predetta norma per i soli dirigenti “depubblicizzati”.  
A tali categorie non privatizzate il regime della responsabilità dirigenziale 
(e del relativo procedimento accertativo) prevista dall’art. 21 del D. Lgs. n. 
165/2001 (novellato dalla L. n. 145/2002) è inapplicabile: difatti il comma 
3 fa salvo le specifiche norme di settore per le accennate carriere
87
. 
All’indomani dell’entrata in vigore della L. n. 145/2002 e del sistema 
definito spoils system introdotto dall’art. 3, comma 7, ci si era posti il 
problema dell’applicabilità dello stesso ai dirigenti apicali non privatizzati, 
che, in base ad ordinamenti di settore, sono preposti ad uffici di vertice 
delle relative amministrazioni. 
Se per il conferimento degli incarichi dirigenziali e per la cosiddetta 
responsabilità dirigenziale il legislatore aveva chiaramente e testualmente 
escluso l’applicabilità dei precetti del D. Lgs. n. 165/2001 ai dirigenti non 
privatizzati, per altri istituti sono sorti  dubbi applicativi, stante la 
mancanza di norme espresse sul punto. 
A tal proposito, all’indomani dell’entrata in vigore della L. n. 145/2002 e 
del sistema definito di spoils system introdotto dall’art. 3 comma 7, ci si 
era  posti il problema dell’applicabilità dello stesso ai dirigenti apicali non 
                                                 
87
 Tenore V., Lo “spoil system” introdotto dalla L. n. 145/2002 non si applica alla dirigenza pubblica 
non privatizzata, in Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 2003, 6, 1274.
58
privatizzati, che, in base ad ordinamenti di settore, sono preposti ad uffici 
di vertice delle relative amministrazioni. 
Stante la dubbiezza della questione, la soluzione del complesso quesito è 
stata devoluta al Consiglio di Stato, che, con inattaccabili argomenti, 
perviene ad una soluzione ostativa all’applicabilità dell’automatica 
cessazione degli incarichi apicali dirigenziali, sia con riferimento alla 
previsione “a regime” prevista dal novellato art. 19, comma 8, D. Lgs. n. 
165/2001, sia, soprattutto, in relazione al regime “transitorio” previsto 
dall’art. 3, comma 7, L. n. 145/2002 (cessazione degli incarichi dirigenziali 
al sessantesimo giorno dalla entrata in vigore della L. n. 145/2002, con 
esercizio, in tale arco temporale, di sole attività di ordinaria 
amministrazione). 
In sintesi, il parere del Consiglio di Stato in esame ribadisce che la 
disciplina generale dei dirigenti non privatizzati va ricercata nell’ancora 
vigente (solo per tali categorie) D.P.R. n. 748/1972, integrabili dalle sole 
leggi speciali concernenti i singoli regolamenti di settore. 
 
2.4 Le modalità e le tecniche di investitura fiduciaria  
 
Da quanto sopra esposto restano pochi dubbi sul fatto che il potere politico 
abbia voluto riservarsi un ampio potere decisionale, libero da vincoli, nella 
scelta dei dirigenti attraverso vere e proprie “tecniche di investitura 
fiduciaria”. 
Le modifiche legislative apportate alla disciplina degli incarichi (come 
l’abolizione del criterio di rotazione, il più ampio ricorso al personale
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interno, la modifica della durata degli incarichi, le innovazioni nel regime 
della responsabilità dirigenziale), sembrano sostenere gli argomenti di 
coloro che attribuiscono alla L. n. 145/2002 un intento controriformatore, 
voluto a ricondurre le vicende del rapporto di lavoro dei dirigenti sotto il 
controllo degli organi politici. 
L’intento politico trova poi ulteriore conferma nella disposizione che ha 
reso le norme in tema di conferimento degli incarichi (art. 3, comma 1, lett. 
n, L. n. 145/2002, che ha aggiunto il comma 12-bis all’art. 19, del D. Lgs. 
n. 165/2001) “non derogabili dai contratti collettivi”.  
L’incidenza delle disposizioni citate sul previgente assetto, cioè del regime 
previsto dal D. Lgs. n. 29/1993, induce a stigmatizzare il D. Lgs. n. 
165/2001 come “ripubblicizzazione” della disciplina del rapporto 
dirigenziale. L’aver sottratto la materia del conferimento dell’incarico alla 
sede contrattuale vale come riconferma di quel giudizio, che si sia voluto, 
ripubblicizzando la dirigenza pubblica,  una vera e propria controriforma, 
rispetto alle innovazioni indotte dal legislatore del ’93. Trattasi di 
un’operazione molto delicata, in quanto la disciplina della dirigenza e la 
relativa responsabilità erano stati i punti cardine della riforma, nel solco 
della fondamentale distinzione tra responsabilità di indirizzo politico e 
responsabilità di direzione amministrativa, espressamente finalizzata al 
recupero dell’efficienza della pubblica amministrazione. 
Una dirigenza ripubblicizzata che debba gestire dipendenti “privatizzati” 
può creare seri problemi alla macchina amministrativa. È sufficiente
60
ricordare che l’equivalenza delle mansioni, ai sensi dell’art. 2103 c.c., è 
materia affidata alla contrattazione collettiva
88
. 
I numeri indicati dal Dipartimento della Funzione Pubblica dicono che è 
stato operato un imponente ricambio dei dirigenti, anche se di entità 
differente tra i diversi ministeri. Gli effetti non sono stati indolori. Molti 
dirigenti non hanno potuto portare a termine l’incarico che prevedeva il 
raggiungimento degli obiettivi entro un certo numero di anni e la gran 
parte ha dovuto accettare contratti per un periodo assai breve come un 
anno o sei mesi. I giovani dirigenti si sono visti chiudere la possibilità di 
passare alla fascia superiore perché il mutamento di incarico ha fatto 
sfumare l’acquisizione della permanenza dell’incarico, altri ancora si sono 
visti attribuire fittizi incarichi di studio, altri, infine, sono rimasti senza 
incarico. 
In sostanza, da questi sommari effetti, emerge una dirigenza pubblica 
fortemente condizionata dal potere politico nei contenuti della propria 
prestazione, costantemente oppressa dal timore di perdere l’ufficio 
dirigenziale. 
                                                 
88
 Il comma 4 dell’art. 13 del Contratto collettivo dell’Area dei Ministeri 1998 – 2001 prevede, in caso di 
mancata conferma, l’attribuzione per il dirigente, che non sia incorso nella valutazione negativa 
dell’attività svolta, di un incarico almeno equivalente a quello non confermato. Tale disposizione sembra 
ormai decisamente cancellata dalla L. n. 145/2002. Per gli altri dipendenti pubblici l’art. 2103 c.c trova 
parziale attuazione, anche se in misura diversa rispetto alla disciplina vigente per il lavoro privato. La 
legittimità dell’esercizio da parte del datore di lavoro dello ius variandi deve rispettare i criteri di 
equivalenza tra le mansioni fissati “nell’ambito della classificazione professionale prevista dai contratti 
collettivi, ovvero  a quelli corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito 
per effetto dello sviluppo professionale o di procedure concorsuali o selettive” (art. 52. D. Lgs. n. 
165/2001).
61
Lo strumento dell’investitura fiduciaria dell’incarico dirigenziale, da parte 
del mondo politico, deve essere letto in connessione alle indicazioni 
riferite ai criteri di valutazione dell’operato dirigenziale. 
L’indicazione, ai fini del conferimento dell’incarico, anche del criterio 
relativo ai “risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi fissati nella 
direttiva annuale e negli altri atti di indirizzo del Ministero”, denuncia il 
richiamo all’esperimento di procedure di valutazione e anche la necessità 
conseguente di comparare i risultati raggiunti. Quale che sia il valore 
assegnato al criterio della valutazione dei risultati, certo è che esso 
ridimensiona il profilo soggettivo “delle attitudini e delle capacità 
professionali del singolo dirigente” che, nel nuovo impianto, costituito 
dalla L. n. 145 del 2002, è stato fortemente ridimensionato. Sul sistema di 
valutazione la contrattazione collettiva ha una sua autonoma indipendenza 
di cruciale importanza per un duplice profilo: 
1) può contribuire alla individuazione di criteri e delle procedure 
per la selezione ai fini del conferimento dell’incarico; 
2) può determinare la retribuzione accessoria connessa ai 
risultati. 
La valutazione dei risultati, quindi, assurge per questa via a criterio 
incidente non solo sulla tematica della responsabilità dirigenziale e delle 
relative sanzioni, ma anche su quella della  selezione per l’accesso agli 
uffici dirigenziali, costituendo un limite alla discrezionalità degli organi 
politici. 
E, tuttavia, il sistema di valutazione dei risultati è stato riconfermato 
dall’art. 3, comma 2, della L. n. 145/2002, che ha parzialmente modificato
62
in comma 1 dell’art. 21, D. Lgs. n. 165/2001, disponendo, in caso di 
“mancato raggiungimento degli obiettivi”, l’impossibilità di rinnovo dello 
stesso incarico e, nei casi più gravi, la revoca dell’incarico o il recesso dal 
rapporto di lavoro. 
La valutazione del mancato raggiungimento degli obiettivi o 
dell’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente resta affidata ai 
sistemi e alle garanzie di cui all’art 5 del D. Lgs. n. 286/1999 che dispone: 
“per i dirigenti preposti ai centri  di responsabilità delle rispettive 
amministrazioni [….] la valutazione è effettuata dal Ministro, sulla base 
degli elementi forniti  dall’organo di valutazione e controllo  strategico” 
e, le misure sanzionatorie si applicano allorché i risultati negativi 
dell’attività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento 
degli obiettivi “emergano dalle ordinarie e annuali procedure di 
valutazioni”. 
È stato rafforzato l’ancoraggio del trattamento accessorio di risultato da 
corrispondere ai dirigenti, la cui graduazione deve essere fissata, con 
decreto ministeriale, alle funzioni e responsabilità attribuite
89
. 
Quand’anche il sistema di valutazione dei risultati dovesse funzionare 
perfettamente, il suo collegamento “agli obiettivi fissati nella direttiva 
annuale e negli altri atti di indirizzo del Ministro”, che sono per volontà 
politica o per la loro natura generici e mutevoli, difficilmente potrà 
                                                 
89
 Per i dirigenti generali, il trattamento di risultato trova la base nelle determinazioni accettate in sede di 
contratto individuale di incarico in relazione alle responsabilità e ai compiti ivi individuati; per la 
dirigenza di seconda fascia occorre anche fare riferimento alle specifiche clausole sulla retribuzione 
contenute nei contratti collettivi di categoria.
63
produrre esiti selettivi ed oggettivi del merito, ai fini dell’accertamento 
della responsabilità o conferimento dell’incarico. 
Lentezze, in gran parte giustificate, hanno comportato la mancata 
definizione e applicazione da parte dei ministeri del sistema di controllo 
(criteri, procedure, garanzie, ecc.) per la verifica e valutazione dei risultati 
dei dirigenti e, quindi, si sono trasformate in aperte violazioni di clausole 
dei contratti collettivi e, di conseguenza, dei diritti individuali dei singoli 
dirigenti, i quali, in assenza si quelle regole, è stato impedito di resistere 
efficacemente agli atti unilaterali e “arbitrari” del conferimento e della 
revoca anticipata degli incarichi. 
Le regole e le procedure dei sistemi di controllo sono sottoposte al vaglio 
delle organizzazioni sindacali: la contrattazione collettiva può colmare 
l'evidenziate carenze sollecitando le amministrazioni sui tempi, i contenuti 
e le procedure dei sistemi di controllo e valutazione. La contrattazione, per 
questa via, può indurre un comportamento virtuoso degli organi politici in 
tema di conferimento e revoca dell’incarico, recuperando i dirigenti 
pubblici a parametri di dignità personale e professionale. Sembra che di 
tale necessità di sostenere la professionalità attraverso la contrattazione 
collettiva ne siano consapevoli le organizzazioni sindacali. 
Molte potrebbero essere le materie di intervento delle organizzazioni 
sindacali: dalle regole e procedure per la definizione di criteri per 
l’affidamento, il mutamento e la revoca degli incarichi dirigenziali, ecc.
64
Tutto ciò potrebbe incidere fortemente sulla valutazione del risultato della 
gestione dirigenziale
90
. 
Un’operazione di riscatto della contrattazione collettiva, che però è tenuta 
lontana dalla L. n. 145/1990, a gestire poche e circoscritte materie: cioè, il 
trattamento economico e la mobilità dei dirigenti nell’ambito delle 
amministrazioni dello Stato. 
In sostanza, accanto a tecniche di “investitura fiduciaria politica” 
potrebbero sorgere tecniche di “riconoscimento della professionalità”, 
strumentali al conferimento dell’incarico e alla valutazione dei risultati 
della gestione dirigenziale a salvaguardia non solo della dignità e della 
professionalità dei dirigenti, ma anche dell’interesse pubblico al buon 
andamento e all’imparzialità dell’amministrazione.  
 
2.5 Lo spoils system al vaglio della giurisprudenza 
  
La Corte Costituzionale, dopo essere intervenuta sulla devoluzione al 
giudice ordinario delle controversie concernenti il conferimento e la revoca 
degli incarichi dirigenziali
91
, e successivamente esser stata investita dalla 
questione di legittimità relativa all’estensione del regime di diritto privato 
del rapporto di lavoro dei dirigenti “generali”
92
, ha dovuto occuparsi della 
disciplina sanzionatoria della responsabilità dirigenziale.  
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 193 del 16 maggio 2002, è 
chiamata ad esprimersi sulla disposizione di cui all’art. 20, comma 9, del 
                                                 
90
 La Macchia C., La dirigenza pubblica e tecniche d’investitura fiduciaria, Rivista Giuridica Del 
Lavoro, 2003, 4, 727. 
91
 Cort. Cost. ordinanza, n. 275/2001, Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 2002, 2, 295. 
92
 Cort. Cost. ordinanza, n. 11/2002, Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 2002, 2, 295.
65
D. Lgs. n. 29/1993, censurandola per eccesso di delega, in quanto 
prevedeva, per l’inosservanza delle direttive e per i risultati negativi della 
gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, il collocamento a 
disposizione del dirigente, e, in caso di responsabilità particolarmente 
grave e reiterata, il collocamento a riposo per ragioni di servizio, mentre la 
legge delega (art. 2, comma della L. n. 421/1992)  avrebbe consentito, in 
caso di mancato conseguimento degli obiettivi della gestione, solo “la 
rimozione delle funzioni e il collocamento a disposizione”.  
In altri termini, si contestava la legittimità della norma nella parte in cui 
disponeva che si potesse procedere in via immediata alla risoluzione del 
rapporto di lavoro, senza aver prima disposto una sanzione non definitiva, 
che offrisse al dirigente un’altra chance di reinserimento, magari in un 
diverso ufficio o in una diversa funzione. 
Il collocamento a riposo per motivi di servizio costituiva la misura 
sanzionatoria intermedia che l’amministrazione poteva adottare nei 
confronti dei dirigenti generali, il cui rapporto di lavoro, si ricorderà, era 
rimasto assoggettato al diritto pubblico, mentre, in casi equivalenti, per i 
dirigenti, si prevedeva l’applicazione delle norme civilistiche e, quindi, il 
licenziamento per giusta causa. 
La Corte ha considerato fondata la questione e ha concluso per 
l’illegittimità costituzionale della norma, in quanto ha ritenuto che il 
governo, nel “prevedere la facoltà dell’immediato collocamento a riposo 
senza il previo passaggio attraverso il periodo di messa a disposizione, 
abbia violato i limiti posti dalla legge delega, non rispettandone le finalità 
e contraddicendone i principi e i criteri direttivi”.