I diritti umani nei rapporti tra l'ordinamento statale e la CEDU. Il contesto delle carceri in Italia: una questione di legalità

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                                   INTRODUZIONE 
 
 
Al centro di questa discussione viene posto uno degli argomenti più 
dibattuti, tra gli ambienti della politica e della dottrina, dal secondo dopoguerra 
ad oggi: la protezione dei diritti fondamentali tra diversi ordinamenti giuridici, 
nello specifico tra il sistema statale e la CEDU. Ad ogni modo, essendo il tema 
di vasta portata, l’attenzione è stata focalizzata su uno degli scenari più nascosti 
della società in cui viviamo nel quale il livello minimo di tutela dei diritti 
fondamentali viene messo a dura prova: il carcere. 
Il fenomeno del sovraffollamento detentivo ha occupato, negli ultimi anni, le 
scrivanie dei giudici, europei e nazionali, che sempre più spesso si sono 
ritrovati a dover condannare gli eccessi e i vuoti normativi che avvolgono 
l’ambito della detenzione.  
La prima parte di questo lavoro è dedicata all’analisi “tecnica” del sistema 
europeo di protezione dei diritti fondamentali e, dunque, all’esame dei rapporti 
tra l’ordinamento italiano e quello CEDU (tenendo conto anche delle più recenti 
evoluzioni), al dialogo tra giudici e ai più importanti cambiamenti storici che 
hanno interessato tanto l’assetto politico-sociale del continente quanto quello 
giuridico (in questo senso fondamentale è stato l’ingresso nel Consiglio 
d’Europa dei Paesi dell’ex blocco sovietico). Una trattazione particolare è 
dedicata ai rapporti tra l’assetto convenzionale e l’Unione Europea, che non ha 
ancora ratificato la CEDU. Ad oggi una simile prospettiva sarebbe auspicabile 
per rafforzare gli standard europei di protezione dei diritti umani, infatti in 
seguito all’adozione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, 
che ha integrato le disposizioni della Convenzione, il sistema può dirsi ormai 
pronto ad una simile evenienza. 
Il tema dell’overcrowding si dispiega nella seconda parte del lavoro. In primo 
piano vengono in rilievo le pronunce della Corte di Strasburgo del 2009 
(sentenza Sulejmanovic) e del 2013 (sentenza Torreggiani), in particolare 
quest’ultima si configura come un vero e proprio spartiacque nella materia
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“carceri” poiché la sua natura di “decisione pilota” attesta la sistematica 
violazione dell’articolo 3 della CEDU e, di conseguenza, l’emergenza detentiva 
in Italia, differenziandosi, dunque, dalle pronunce precedenti che 
condannavano violazioni episodiche dei diritti fondamentali nelle carceri. La 
Corte ravvisa anche i possibili rimedi che lo Stato può adottare per dare 
esecuzione all’articolo 46 della CEDU. Sulla stessa scia si collocano anche le 
decisioni della Corte costituzionale che, nel salvaguardare il dettato di cui agli 
articoli 13 e 27 Cost., richiama lo Stato italiano, in più occasioni e soprattutto 
dopo la sentenza Torreggiani e altri c. Italia, ad adottare misure atte ad arginare 
la drammatica condizione del sistema penitenziario.  
Ancor prima della sentenza Torreggiani l’Italia aveva intrapreso le misure 
necessarie (come i cosiddetti “Piani carcere” del 2010 e del 2012) per ovviare 
all’emergenza penitenziaria. Purtroppo questi provvedimenti non sono bastati a 
risparmiare la condanna dei giudici europei, ebbene, all’indomani della 
Torreggiani, lo Stato ha adottato rimedi di vasto respiro per non venir meno ai 
suoi obblighi internazionali. Nonostante l’apprezzabile sforzo legislativo 
(riconosciuto anche negli ambienti di Strasburgo) e gli importanti risultati 
ottenuti il fenomeno del sovraffollamento persiste in Italia, come in altri Paesi 
d’Europa, e le condizioni di vita dei detenuti devono essere sempre monitorate 
al fine di non incorrere in un’altra condanna della Corte di Strasburgo. 
Le carceri, oltre a presentare il problema della sovrappopolazione, sono 
luoghi in cui si verificano episodi di tortura. In proposito, diversi sono stati i 
casi in Italia in cui sono stati appurati “trattamenti inumani e degradanti” e atti 
di tortura a danno dei detenuti. Anche in questo caso la voce della Corte di 
Strasburgo si è fatta sentire. Partendo dalle indagini condotte dal Comitato 
europeo per la tortura, i giudici hanno condannato tutte le azioni dello Stato che 
provocano un abbassamento del livello di tutela dei diritti umani, stabilendo 
finanche una soglia minima di gravità per i reati commessi dallo Stato in 
violazione dell’articolo 3 CEDU. Clamorosa è stata la sentenza Cestaro c. Italia 
che ha condannato lo Stato per le violenze commesse dalla polizia nei confronti
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dei manifestanti che alloggiavano nella scuola Diaz-Pertini e per non avere 
ancora introdotto nell’ordinamento il reato di tortura.  
L’osservanza dell’articolo 3 della CEDU viene messa a dura prova con 
riguardo all’applicazione del regime di detenzione speciale di cui all’articolo 41-
bis o.p., il cosiddetto “carcere duro”. Nonostante la Corte di Strasburgo non 
abbia mai dichiarato la “non convenzionalità” del regime ha ribadito più volte 
nelle sue pronunce che ogni singolo caso deve essere sottoposto ad un’analisi 
accurata prima di attribuire questa forma di reclusione così restrittiva. Anche la 
tutela della salute è oggetto di condanna o meno da parte della Corte in quanto 
prerogativa universale. Il diritto alla salute si collega direttamente con altre 
importanti accezioni: salubrità dell’ambiente, prestazioni sanitarie accessibili, 
tutela del profilo etico e psicologico dell’individuo. In questo senso il diritto a 
un buon trattamento sanitario è divenuto prerogativa universale da tutelare 
tanto per i “liberi” quanto per i detenuti.  
Le ultime pagine di questo lavoro, infine, sono dedicate al modello attuale di 
giustizia. Il sistema penale retributivo è divenuto nel tempo insufficiente a dare 
delle risposte concrete all’emergenza penitenziaria. Pertanto l’attenzione di 
molti esperti si è soffermata su un nuovo modello di giustizia, quella riparativa 
che, attraverso i metodi di riparazione al danno e mediazione tra vittima e 
carnefice, assume un’importanza fondamentale in vista del processo di 
rieducazione e risocializzazione dei detenuti.
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                                            Capitolo 1 
 
I DIRITTI FONDAMENTALI IN EUROPA: RAPPORTI TRA 
ORDINAMENTI INTERNI E SISTEMA CEDU 
 
I.   Gli ordinamenti europei dopo la seconda guerra mondiale e la necessità 
di porre la persona al centro delle Costituzioni nazionali e dei rapporti 
interstatali e sovrastatali 
 
All’indomani del secondo dopoguerra lo scenario geo-politico mondiale 
appariva quanto mai deteriorato. L’Europa si presentava come il principale 
teatro di guerra, dietro al quale si generò un imponente cumulo di macerie, 
materiali e morali.   
L’altare sacro della sovranità statale, baluardo assoluto delle super-potenze, 
venne raso al suolo a seguito della scontata evoluzione del conflitto. Cadde 
l’impianto nazionalista e con esso cadde la convinzione che la dittatura potesse 
sostituire gli strumenti della democrazia
1
 (il riferimento è rivolto alla 
democrazia di Weimar che venne ridotta in cenere a seguito dell’affermazione 
del totalitarismo nazista).  
Il prezzo della guerra venne misurato non solo in relazione al vertiginoso 
numero di vittime ma anche con riguardo alle condizioni sociali e politiche in 
cui versavano e avrebbero versato gli Stati negli anni a seguire. La distruzione 
dei rapporti interstatali, la debolezza dei sistemi politici e sociali che non 
riuscivano a far fronte all’emergenza del dopoguerra, devono essere annoverate 
tra le principali conseguenze del conflitto. A ciò si aggiunga la drammatica 
esigenza “di sicurezza collettiva, non tutelata o assai insoddisfacentemente 
                                                           
1
 Sul punto si rimanda a: H. KELSEN, Difesa della democrazia (1932) ripreso da G. Pecora ne Il pensiero 
politico di H. Kelsen (1992) Laterza Bari pag. 212 “è nel suo segno – in quello della dittatura- che da due 
fronti si conduce la lotta contro la democrazia: dal fonte dell’estrema sinistra, dal movimento bolscevico 
che si ingrossa sempre più e racchiude cerchie più ampie della classe operaia; dal fronte dell’estrema 
destra, del fascismo o, come si chiama in Germania, del nazionalsocialismo”
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tutelata attraverso gli strumenti normativi preesistenti”
2
; al di là di questo un 
dato sembrava assodato: il dibattito sulla ricostruzione dell’Europa doveva 
vertere sulla necessità, di cui avrebbero dovuto farsi carico le future 
Costituzioni degli Stati, di porre al suo centro la persona umana corredata da 
una serie di diritti fondamentali. Il principio personalista fu il risultato 
intellegibile di questa volontà, a cui hanno fatto seguito tutta una serie di 
principi volti a limitare l’esercizio dei poteri da parte degli Stati. A sostegno di 
questa impostazione intervennero una serie di relazioni interstatali che 
sfociarono poi nella nascita, sul piano internazionale, di cataloghi a protezione 
dei diritti e delle libertà fondamentali
3
.  
Quello che si prefigurava era l’avvio, non soltanto di un indirizzo volto a 
sancire la nascita delle Carte fondamentali degli Stati del dopoguerra, ma di un 
vero e proprio diritto internazionale dei diritti umani. Subito dopo la guerra 
furono avviati studi promotori dell’unità interstatale al fine di riconoscere le 
cause del conflitto e scongiurare lo scoppio di altre guerre. I due piani, quello 
nazionale e quello internazionale, sono complementari tra essi poiché furono gli 
Stati che, attraverso l’adesione ad apposite organizzazioni sovrastatali, posero 
le premesse fondanti i documenti per la protezione dei diritti dell’uomo. È 
doveroso citare la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo siglata 
dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1946, la redazione della 
Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) 
redatta dal Consiglio d’Europa nel 1950, la Carta atlantica. L’intento era quello 
di assicurare “lo stretto nesso tra la protezione dei diritti fondamentali della 
persona e la salvaguardia della pace tra le Nazioni, scopo statutario 
quest’ultimo delle Nazioni Unite
4
” e ancor prima del Manifesto di Ventotene, 
stilato nel 1941 da Altiero Spinelli, Ernesto Rossi e Eugenio Colorni.  
                                                           
2
 E. Cannizzaro, Diritto internazionale (2014) G. Giappichelli Torino pag. 4  
3
 E. Cannizzaro, op.cit. pag. 5: “In questo periodo, inoltre, anche in reazione alle atrocità commesse nel 
corso del secondo conflitto mondiale, è venuta a completa maturazione la consapevolezza della 
necessità di un approccio comune alla tutela dei diritti fondamentali degli individui e dei popoli”  
4
 V. Zagrebelsky, La Corte europea dei diritti dell’uomo. Pensieri di un giudice a fine mandato, intervento 
all’Aula Magna del Rettorato dell’università degli Studi di Torino, 27 gennaio 2012 in www.duitbase.it
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Rimandando il discorso sulla Convenzione europea alle pagine seguenti, è 
d’obbligo focalizzare l’attenzione sulla portata, secolare, della Dichiarazione dei 
diritti dell’uomo. Le origini del catalogo sono da ricercarsi nella solenne 
Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, emanata nel 1789 durante la 
Rivoluzione francese, da cui l’Assemblea generale delle Nazioni Unite trae 
maggiore fondamento. Ancor prima del 1789 venne firmata la Dichiarazione di 
indipendenza, nel 1776, all’indomani della nascita degli Stati Uniti d’America e 
il Bill of Rights, steso dal parlamento britannico nel 1689, considerato uno dei 
momenti più significativi nella storia politica, sociale e civile britannica che fece 
eco in tutta Europa.  
La Dichiarazione dei diritti dell’uomo trova un altro precedente nei 14 punti 
previsti nel progetto di pace del presidente americano Wilson nel 1918 durante i 
trattati di Versailles del 1919. Uno di questi punti prevedeva la formazione di 
una Società delle Nazioni che resterà in vita attivamente fino all’avvento del 
nazismo, sarà quest’ultimo a trasformarla sostanzialmente in un cadavere per 
poi dissolversi completamente nel 1945. Sulle sue ceneri nasceva 
l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU, istituita dalla Carta delle Nazioni 
Unite firmata a San Francisco nel 1945 da 50 Stati membri) a cui, ad oggi, quasi 
tutti gli Stati del mondo hanno dato adesione, il che costituisce un indicatore 
rilevante dell’efficacia erga omnes dei diritti e delle libertà sanciti e protetti dalla 
Dichiarazione i cui titolari (e beneficiari) sono i singoli individui, vincolando 
così gli Stati nell’esercizio delle loro funzioni. “L’idea forte era quella che 
sarebbe stata necessaria una maggiore solidarietà tra i Paesi europei che 
avrebbe dovuto trovare espressione in una cooperazione assai più integrata 
rispetto a quella della Società delle Nazioni
5
” responsabile di non aver saputo 
evitare lo scoppio della seconda guerra mondiale.  
Il dispiegarsi del diritto internazionale sui diritti umani ha assistito ad un suo 
ulteriore sviluppo anche con formulazioni aggiuntive alla Dichiarazione del ’46, 
ci si riferisce ai Patti delle Nazioni Unite, firmati nel 1966 concernenti, oltre che i 
                                                           
5
 O. Pollicino, Allargamento dell’Europa a Est e rapporto tra Corti costituzionali e Corti europee (2010), 
Giuffrè Milano pag. 20