La zona franca. Strumento e opportunità di sviluppo economico

4 8 2.   Capitolo Secondo 
 2.1 Le Zone Franche in Europa e nel diritto comunitario    
L’Unione Europea nasce nel 1957 con il trattato di Roma, che Istituisce 
la Comunità Economica Europea (CEE), con l’obiettivo di promuovere 
la cooperazione economica per la libera circolazione, tra i paesi 
aderenti, delle merci, persone, servizi e capitali, partendo dalla 
convinzione che la creazione di un grande mercato unico Europeo, 
avrebbe ridotto i rischi di conflitti
71
. 
Accanto ai sei Stati fondatori, Belgio, Francia, Germania, Italia, 
Lussemburgo e Paesi Bassi, altri si sono aggiunti nel tempo: 
Danimarca, Regno Unito e Irlanda nel 1973, Grecia nel 1981, Spagna e 
Portogallo nel 1986, Austria, Finlandia e Svezia nel 1995,  otto Paesi 
dell’Europa centrale e orientale entrano a far parte dell’Unione Europea 
nel 2004 (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, 
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 http://www.europa.eu “Nel 1957, il Trattato di Roma istituisce la Comunità 
Economica Europea (CEE) o Mercato Comune, avente per obiettivo la libera 
circolazione di persone, beni e servizi al di là dei confini nazionali. I sei Stati fondatori 
sono Belgio, Francia, Repubblica Federale Tedesca, Italia, Lussemburgo e Paesi 
bassi. Con il Trattato CEE, che prospettava un’unione economica globale, gli Stati 
fondatori hanno inteso costituire un mercato comune (art. 8.1 del Trattato CEE), nel 
quale tutti i fattori della produzione godessero di assoluta libertà di circolazione. 
G. Tesauro “Diritto Comunitario” Cedam 1995 pag. 3 ss “..l’effettiva volontà di 
integrazione economica fra gli Stati Europei trovò una prima, compiuta, espressione 
nella celebre dichiarazione del ministro degli Affari Esteri francesi Robert Schuman 
(uno dei padri dell’Europa comunitaria insieme ad Alcide De Gasperi e Konrad 
Adenauer), allo scopo di infrangere l’antica inimicizia che contrapponeva il proprio 
paese alla Germania e garantire la pace mondiale, invitò le due nazioni a ‘porre  tutta 
la produzione franco-tedesca di acciaio e carbone sotto controllo di un ’Alta Autorità’ 
comune (sovranazionale), in una organizzazione aperta alla partecipazione degli altri 
paesi europei (Piano Schuman).  
La dichiarazione di Schuman condusse all’istituzione della Comunità Europea del 
Carbone e dell’Acciaio (CECA), trattato firmato a Parigi il 18/04/1951 ed entrato in 
vigore l’anno seguente, nei sei Stati firmatari (Francia, Repubblica Federale Tedesca, 
Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo). A tale trattato fecero seguito qualche anno più 
tardi, il 25 marzo 1957, altri due trattati che istituirono la CEE (Comunità Economica 
Europea) e la CEEA Euratom (Comunità Europea per l’Energia Atomica). Mentre la 
CECA prevede l’integrazione comunitaria limitata ad un solo settore dell’economia, la 
CEE ha come obiettivo quello “di uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività 
economiche nell’insieme della Comunità, da realizzarsi mediante l’instaurazione di un 
mercato comune e di un’unione economica e monetaria, mediante l’attuazione di 
politiche ed azioni comuni” (articolo 2 del Trattato che istituisce la Comunità Europea).
4 9 Slovacchia, Slovenia e Ungheria), Bulgaria e Romania nel 2007, 
l’adesione della Croazia nel 2013, ha portato a 28 il numero dei paesi 
membri.  
La Comunità Economica Europea, nasce quindi con finalità di tipo 
economico, per abbattere le barriere doganali tra i paesi membri e 
diventa, col tempo, un’organizzazione attiva in tutti i comparti della 
società, dalle politiche di aiuti allo sviluppo, alle tematiche ambientali e 
sociali.  
Proprio per rilevare questi cambiamenti nel 1993, il nome CEE viene 
sostituito in “Unione Europea”, in concomitanza al completamento del 
Mercato Unico con la legittimazione delle quattro libertà fondamentali di 
circolazione di beni, servizi, persone e capitali. 
In ragione di questi postulati, uno dei fondamentali obiettivi dell’Unione 
Europea consiste nell’abolizione tra i Paesi membri, dei dazi doganali e 
di tutte le restrizioni quantitative all’entrata e uscita delle merci.  
Infatti, è stata la necessità di istituire la continuità doganale per 
conseguire la libera circolazione delle merci, la prima motivazione  
economica che ha dato origine all’U.E. e che ha precedute tutti gli altri 
obiettivi fissati nei vari trattati che si sono succeduti, a partire dall’Atto 
Unico Europeo del 1986, che pone le basi per l’avvio del Mercato 
Unico, conferendo maggiori poteri al Parlamento Europeo e rafforzando 
le competenze dell’Unione in materia di tutela ambientale; al Trattato di 
Maastrich del 1992, entrato in vigore l’anno successivo, che definisce 
precise norme relative alla moneta unica, alla politica estera e di 
sicurezza e alla cooperazione in materia di giustizia e affari interni; al 
Trattato di Amsterdam del 1997, con cui si definiscono i piani di riforma 
delle istituzioni europee, al fine di conferire  un ruolo di maggior 
importanza a livello mondiale all’U.E., attrezzandola con strumenti più 
efficaci per affrontare problematiche connesse all’occupazione e ai 
diritti dei cittadini; al trattato di Lisbona del 2007, entrato in vigore dopo 
la ratifica di tutti i paesi dell’U.E. il 1° dicembre del 2009,  con cui,
5 0 modificando ed integrando i trattati precedenti, rende l’Unione Europea 
più efficiente e efficace per affrontare le sfide globali, quali lo sviluppo 
sostenibile, la difesa dell’ambiente, il riscaldamento globale e i 
mutamenti climatici. 
L’Unione Europea oggi consiste in una zona di libero mercato dove, in 
18 dei 28 Stati membri, è in uso una moneta unica, l’Euro (unione 
economica e monetaria nella cosiddetta Eurozona), regolamentata dalla 
Banca Centrale Europea (BCE). Oltre alla unione economica e 
monetaria, l’U.E. si caratterizza per la continuità doganale, nata già con 
il trattato di Roma del 1957, ma completata tra i paesi aderenti con gli 
accordi di Schengen
72
, che garantiscono ai cittadini europei, libertà di 
movimento, lavoro ed investimento all’interno dell’Unione.  
Gli obiettivi attuali dell’Unione Europea, sono profondamente mutati e, 
mentre inizialmente erano finalizzati a perseguire e promuovere “uno 
sviluppo armonioso delle attività economiche” (articolo 2 TCE del 
Trattato di Roma del 1957)
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, la versione consolidata del 2012, che 
recepisce le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona del 13 
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 http://www.treccani.it Accordi di Schengen “Complesso di accordi volti a favorire la 
libera circolazione dei cittadini e la lotta alla criminalità organizzata all’interno dell'UE 
mediante l’abbattimento delle frontiere interne tra gli Stati partecipanti e la costituzione 
di un sistema comune di controllo alle frontiere esterne dell’UE.  
A un primo accordo siglato a Schengen nel 1985 da Belgio, Francia, Germania, 
Lussemburgo e Paesi Bassi, ha fatto seguito una Convenzione di attuazione (1990), 
entrata in vigore nel 1995. Ulteriori accordi hanno permesso l’adesione al sistema 
degli altri Stati dell’UE (l’accordo di adesione dell’Italia è del 1990). Gli Stati membri 
dell’UE che non fanno parte dell'area "Schengen" sono il Regno Unito e Irlanda. Con il 
Trattato di Amsterdam (1997, entrato in vigore nel 1999) le norme e le strutture 
previste dagli accordi sono state integrate nel diritto dell’Unione Europea. Dell’area 
Schengen fanno parte anche quattro paesi non aderenti all’UE (Islanda, Norvegia, 
Svizzera e Liechtenstein), fra questi Stati e gli Stati dell’UE sono ancora possibili 
controlli doganali per le merci e l’IVA. 
73
 Articolo 2 del Trattato di Roma 1957 “La Comunità ha il compito di promuovere 
nell'insieme della Comunità, mediante l'instaurazione di un mercato comune e di 
un'unione economica e monetaria e mediante l'attuazione delle politiche e delle azioni 
comuni di cui agli articoli 3 e 4, uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle 
attività economiche, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, la parità 
tra uomini e donne, una crescita sostenibile e non inflazionistica, un alto grado di 
competitività e di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di protezione 
dell'ambiente ed il miglioramento della qualità di quest'ultimo, il miglioramento del 
tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra 
Stati membri”.
5 1 dicembre 2007, sancisce, con l’articolo 3, che gli indirizzi prioritari che   
l’Unione persegue riguardano “la crescita economica equilibrata e 
un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla 
piena occupazione e al progresso sociale, alla lotta all’esclusione 
sociale e alla coesione economica e sociale
”74
. 
Questi sono i presupposti che danno avvio all’istituzione di un’Unione 
doganale tra i Paesi membri.                
 L’articolo 28, Titolo II° sulla “libera circolazione delle merci” del Trattato 
Istitutivo sul funzionamento dell’Unione Europea (versione consolidata 
nel 2012), sancisce: “..L’Unione comprende una unione doganale che si 
estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli 
Stati membri, dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione e di 
qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una 
tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi”; l’articolo 30, 
rafforza il concetto di Unione Doganale: “ I dazi doganali 
all’importazione e all’esportazione o le tasse di effetto equivalente sono 
vietati tra gli Stati membri. Tale divieto si applica anche ai dazi 
doganale di carattere fiscale”; “I prodotti originati negli Stati membri o 
provenienti da paesi terzi per i quali siano stati adempiute le formalità 
d’importazione e riscossi i dazi doganali e le altre tasse di effetto 
equivalente esigibili e che non abbiano beneficiato di un ristorno totale 
o parziale di tali dazi e tasse, possono circolare all’interno dell’Unione 
Doganale” (articoli 28 e “29 del Trattato sul funzionamento dell’Unione 
Europea). L’Unione Doganale è quindi ispirata alla necessità di 
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 Articolo 3 del Trattato di Roma 1957 (versione consolidata) “L'Unione instaura un 
mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su una 
crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un'economia sociale di 
mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso 
sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente. 
Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico. L'Unione combatte l'esclusione 
sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra 
donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore  
Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli 
Stati membri”.
5 2 promuovere gli scambi commerciali fra gli Stati membri ed il resto del 
mondo, rafforzando e accrescendo le capacità di concorrenza delle 
imprese all’interno dell’Unione, al fine di assicurare uno sviluppo 
razionale della produzione ed una espansione dei consumi dell’Unione 
Europea, consentendo nel contempo di partecipare al mercato globale, 
in termini economici, come prima potenza mondiale. 
Viene confermato, infatti, uno dei principi ispiratori che l’Unione 
doganale si prefigge e cioè che gli “Stati membri intendono 
contribuire… allo sviluppo armonico del commercio mondiale, alla 
graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali ed alla 
riduzione delle barriere doganali” (articolo 131 Titolo IX Politica 
Commerciale Comune - Trattato di Roma versione consolidata). 
Proprio partendo da questi principi sono state giustificate e ammesse le 
Zone Franche doganali classiche, che hanno però richiesto interventi 
normativi di armonizzazione e regolamentazione, perché, al fine di 
evitare pericolose distorsioni del libero mercato, potessero diventare 
uno strumento per l’attuazione della politica commerciale comune
75
. 
L’unione Europea opera nei limiti delle competenze attribuite, nel 
coordinare le politiche commerciali degli Stati membri, mentre nei 
settori che non sono di sua esclusiva competenza, l’azione dell’Unione 
è subordinata a quella degli Stati membri. Solo quando Gli Stati membri 
non sono in grado di realizzare individualmente gli obiettivi comuni, è 
giustificato l’intervento diretto dell’Unione Europea, in quanto un’azione 
a livello comunitario può meglio garantire la realizzazione di quegli 
obiettivi, seguendo il principio della sussidiarietà
76
.   
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 L’articolo 122 (ex articolo 100 del TCE) Titolo VII, Politica Economica e Monetaria - 
del Trattato di Roma versione consolidata: “Fatta salva ogni altra procedura prevista 
dai trattati, il Consiglio, su proposta della Commissione, può decidere, in uno spirito di 
solidarietà tra Stati membri, le misure adeguate alla situazione economica, in 
particolare qualora sorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati 
prodotti, in particolare nel settore dell’energia.     
76
 M. Ingrosso le zone Franche 1998 pag. 48 ss
5 3 Le Zone Franche in senso stretto e le altre aree che godono di 
particolari vantaggi doganali o fiscalità agevolata, rappresentano un 
aspetto integrante della politica commerciale comunitaria. 
Il processo di armonizzazione della normativa comunitaria delle Zone 
Franche doganali, ha seguito un percorso parallelo a quello 
dell’abolizione dei dazi doganali fra gli Stati dell’Unione – infatti come 
per le tariffe doganali, anche per le Zone Franche si è avuto il 
progressivo passaggio della loro disciplina dagli Stati membri alla 
normativa dell’Unione, a cui compete la politica commerciale 
comunitaria. 
Per poter affrontare il problema di una disciplina comunitaria delle Zone 
Franche esistenti (che rientravano nei confini doganali dello Stato in cui 
erano site, ma fruivano di regimi doganali speciali), occorreva prima di 
tutto definire esattamente le frontiere del territorio doganale 
comunitario. Questo è avvenuto nel 1968 con il regolamento CEE n. 
1496/68. In seguito sostituito dal regolamento 2151/84
77
, a sua volta 
modificato in occasione di ogni successivo ampliamento per 
annessione di nuovi Stati. 
I motivi di questo ritardo, seppur ufficialmente ascritto alla necessità di 
conferire alle Istituzioni Comunitarie specifici strumenti normativi che 
rendessero obbligatorie, per tutti gli Stati membri, le disposizioni 
emanate, sono in realtà più verosimilmente imputabili alla normale 
resistenza opposta dagli stessi Stati membri, che desideravano 
conservare il più possibile il monopolio delle delimitazioni doganali 
frontaliere. 
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 M. Ingrosso le Zone Franche 1998 pag. 55 ss “Regolamento (CEE) n. 1496/68 del 
Consiglio, del 27 settembre 1968, relativo alla definizione del territorio doganale della 
Comunità; in GUCE n. L 238, del 28.09.1968; 
Regolamento (CEE) n. 2151/84 del Consiglio del 23 luglio 1984, relativo al territorio 
doganale della Comunità; in GUCE n. L 197, del 27.07.1984, p.1, modificato dal 
Regolamento (CEE) n. 319/85 del Consiglio del 06.02.1985, in GUCE n L 34 del 
07.02.1985, p.32