La riforma dei reati di corruzione nella tutela della Pubblica Amministrazione

CAPITOLO I 
CORRUZIONE: EVOLUZIONE STORICA, DIMENSIONE 
CRIMINOLOGICA, MODELLI DI TUTELA 
 
SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. La corruzione in Italia. - 2.1 Profili quantitativi del 
fenomeno corruttivo. - 3. Le forme di manifestazione della corruzione. - 3.1 La 
corruzione burocratica e la corruzione politica. - 3.2 La corruzione pulviscolare, 
strutturale, individuale... - 3.3 (segue) ...e sistemica - 3.3.1 Il mutamento del pactum sceleris 
nell'ambito della corruzione sistemica. - 3.3.2 Il mutamento della dimensione offensiva 
operato dalla corruzione sistemica. - 4. Modelli astratti di tutela: disvalore nell'atto o nel 
patto. - 5. Modelli concreti di tutela. - 5.1 Evoluzione storica dei reati di corruzione e 
concussione. -  5.1.1 Il codice Zanardelli - 5.1.2 Il codice Rocco. - 5.2 Cenni ai modelli di 
tutela stranieri. 
 
1. Premessa 
    La corruzione è un fenomeno che caratterizza i rapporti tra gli uomini, ed in 
particolare le relazioni tra quest'ultimi e le amministrazioni pubbliche; potremmo dire, 
senza timore d'esser smentiti, che essa è una costante degli ultimi due millenni di storia. 
Anche se in prima approssimazione questo fenomeno parrebbe essere conosciuto ai più, 
ci pare necessario premettere ai capitoli più espressamente penalistici alcuni paragrafi che 
diano contezza al lettore dei vari aspetti che la tematica corruzione pone. In particolare  
cercheremo di indicare quelli che sono, nella nostra epoca e nel nostro paese, i modelli 
criminologici ed empirici che il fenomeno corruttivo assume; tale riflessione vuole fornire 
al lettore gli strumenti per orientarsi nelle diverse forme attraverso le quali la corruzione 
tende a manifestarsi.  
Solo a questo punto, ci scuserà il lettore, inizieremo a trattare dei diversi meccanismi 
penali di tutela che un ordinamento può astrattamente predisporre contro il fenomeno 
corruttivo: in particolare si rifletterà sulle varie strutture di fattispecie ipotizzabili ed i 
diversi beni giuridici che queste tutelano.  
Intendiamo infine concludere il capitolo con un breve excursus relativo ai modelli di 
tutela che i codici penali preunitari ed unitari hanno effettivamente adottato nei confronti 
del delitto di corruzione, al fine di poter comprendere come si è giunti alla tipizzazione 
della concussione e della corruzione nel Codice Rocco: tipizzazione rimasta quasi 
sostanzialmente immutata fino alla riforma che questo lavoro prende come in analisi. 
 
2. La corruzione in Italia 
La storia dell'Italia unita è, purtroppo, costellata di una serie di episodi in cui il 
malaffare e la corruzione sono balzati agli onori della cronaca. In questo paragrafo 
cercheremo di indicare quelli che sono i più rilevanti. In particolare questo ci permetterà, 
nei paragrafi successivi, di rilevare alcuni elementi di continuità nel tempo del fenomeno 
corruttivo ed alcune sue mutazioni. 
Del primo periodo postunitario si ricordano gli scandali bancari, tra cui il più eclatante
La riforma dei reati di corruzione nella tutela della pubblica amministrazione 
 
10 
 
è stato il caso della Banca Romana
1
. La genesi degli scandali di fine Ottocento risiederebbe
2
 
nella particolare posizione rivestita nell'assetto economico nazionale di allora da alcuni 
istituti bancari, stante la delega che gli stessi avevano a stampare carta-moneta; in secondo 
luogo, le banche rappresentavano la massima concentrazione di capitali dell'epoca, avendo lo 
Stato un ruolo ancora ridotto nell'economia. In breve, presso la banca Romana si 
accertarono gravi irregolarità contabili e bancarie, nonché il collegamento tra queste ed i 
personaggi politici di più alto livello. Si evidenziò, fra l'altro
3
, come la banca elargisse 
denaro a uomini politici (dai semplici parlamentari a uomini di primo piano come il Crispi 
e il Giolitti) per influenzarne le decisioni, come questa destinasse parte dei suoi fondi a 
pagare giornali e giornalisti affinché facessero campagne di stampa a favore degli istituti 
di emissione; addirittura emerse che il direttore della Banca Romana, tal Bernardo 
Tanlongo, aveva versato al Giolitti lire 40.000, per “aiutare” la propria nomina a senatore 
del regno, avvenuta due giorni dopo tale elargizione ad opera del Consiglio dei Ministri. 
La rilevanza sul piano nazionale dei politici coinvolti determinò fin da subito un 
atteggiamento titubante della magistratura tanto che gli imputati, fra i quali non c'era 
nessun politico, furono tutti assolti dalla Corte d'Assise. Questo caso pone in luce 
l'origine antica della fitta rete di rapporti, relazioni e legami che unisce il mondo 
economico-imprenditoriale-finanziario a quello politico-amministrativo. 
Tuttavia Galante Garrone
4
 ritiene che, al netto degli episodi sopra riportati, la struttura 
politico-amministrativa dell'Italia Unita di fine '800 fosse nel complesso sana; l'autore 
individua l'instillazione del germe della corruzione moderna durante la Grande Guerra, il 
periodo successivo alla stessa e durante l'epoca fascista. Infatti, il primo conflitto 
mondiale determinò l'aumento dei compiti dell'amministrazione e quindi parallelamente 
la crescita del suo apparato; al contempo le esigenze belliche generarono una diminuzione 
fisiologica dei controlli. Il concorrere di tali fenomeni avrebbe quindi determinato 
l'insinuarsi di un, se non diffuso, quantomeno ravvisabile insieme di pratiche scorrette. 
L'autore ravvisa, sul piano dei fenomeni corruttivi, un continuum tra il periodo fascista e 
quello precedente: tuttavia il regime, creando apparati amministrativi gerarchizzati, non 
sottoposti né al controllo esterno della libera stampa né a quello interno della 
magistratura, determinò “l'ambiente propizio al pullulare di nuove forme di corruzione”, 
aggravando di fatto la situazione. 
Il periodo repubblicano si apre tra la fine del 1946 e l'inizio del 1947 con gli scandali 
relativi ai ministri Dc Campilli e Vanoni; il primo fu accusato di aver fatto speculazioni 
grazie all'utilizzo di notizie riservate, il secondo di aver preso eccessivi compensi come 
commissario del Cln presso la banca dell'agricoltura. I due furono sottoposti al giudizio di 
una commissione nominata dall'assemblea costituente: la vicenda si concluse senza la 
condanna dei ministri a causa dei particolari equilibri politici sulla vicenda che non vollero 
                                                 
1 Scandali bancari colpirono non solo la Banca Romana, ma anche le filiali del banco di Napoli a 
Roma ed a Bologna.   
2 Così MARINI, La corruzione politica, in L.VIOLANTE (a cura di), Storia d'Italia, Annali 12 La 
criminalità, Torino, 1997, p.324. 
3         Per una più dettagliata indagine sul caso della Banca Romana vedi  L. MARINI, La corruzione 
politica, cit., p. 326. 
4            Così GALANTE GARRONE, L'Italia corrotta 1895-1996, Roma, 1996, p. 61ss.
Capitolo I. Corruzione: evoluzione storica, dimensione criminologica, modelli di tutela 
 
11 
 
essere spezzati
5
. Il fatto denota
6
 alcune caratteristiche che diventeranno sistema nei 
decenni successivi, quali l'assenza di un controllo della magistratura sulle vicende di 
corruzione politica, l'utilizzo distorto degli strumenti istituzionali posti a tutela 
dell'indipendenza del potere legislativo e la “strumentalizzazione di tali vicende per 
vicende di partito”.  
Negli anni '60 il ministro delle finanze Trabucchi fu accusato di aver favorito i 
monopoli, in particolare quello dei grossisti dell'Assobanane, a causa di un'asta che risultò 
particolarmente sospetta; tuttavia non venne deferito al giudizio della Corte 
Costituzionale perché in Parlamento non si raggiunse la maggioranza qualificata 
necessaria. Il decennio seguente fu segnato invece dallo scandalo Lockheed: una vicenda 
di corruzione dei più alti livelli del governo italiano da parte della società americana 
Lockheed. In particolare i primi ministri succedutisi al governo tra il 1968 e 1969 furono 
accusati, insieme ad altri uomini politici, di aver accettato tangenti per far acquistare 
all'esercito italiano gli aerei Hercules C-130. Furono deferiti al giudizio della Corte 
Costituzionale i ministri della difesa succedutisi a cavallo tra gli anni '60 e '70, ma si arrivò 
alla condanna di solo uno dei due
7
. 
Relativamente alla fine degli anni '70
8
 vanno ricordate le truffe petrolifere e i c.d. 
“processi dei petroli”; nel primo caso emerse come alcuni titolari di imprese petrolifere 
pagassero uomini politici in cambio di provvedimenti loro favorevoli; nel secondo i 
magistrati di diverse città italiane scoprirono un ramificato sistema di truffe basato sui 
diverse livelli di imposta gravanti allora sui lavorati del petrolio.  
Ma sono gli anni 80 quelli che vedono, anche grazie ad una magistratura più attenta, 
l'emersione di casi di corruzione sempre più ravvicinati tra loro. In rapida successione si 
ricordano lo scandalo che coinvolse il Banco Ambrosiano di Roberto Calvi e il Psi
9
, quelli 
che coinvolsero le amministrazioni comunali di Torino e Savona
10
, sfociati rispettivamente 
                                                 
5 In particolare i partiti di sinistra (Pci e Psi) non intervennero contro i due al fine di non 
compromettere il primo governo De Gasperi di cui facevano parte. 
6 Così MARINI, La corruzione politica, cit., p. 342. 
7 In particolare va ricordato che i ministri in questione erano il socialdemocratico Tanassi e il 
democristiano Gui, succedutisi al Ministero della difesa durante i governi Leone e Rumor. Il 
giudizio della corte condannò soltanto il primo che era esponente di un partito di opposizione, 
mentre il secondo, esponente di un partito di maggioranza, fu assolto.  
8 Sul tema vedi MARINI, La corruzione politica, cit., p. 349ss. 
9 Durante le indagini sul fallimento del Banco Ambrosiano emersero relazioni tra Roberto Calvi, 
direttore della Banca, l'associazione segreta P2 e il Psi. In questo contesto, tramite operazioni 
inesistenti che coinvolsero anche l'ENI oltre ad alcune società estere, furono fatti confluire fondi 
neri su un conto presso la banca UBS di Lugano (il c.d. “conto protezione”), destinati a ridurre 
l'esposizione del Psi verso il Banco Ambrosiano stesso.  
10 Il Marini (MARINI, La corruzione politica, cit., p. 355ss) inquadra le due vicende nell'ambito dei 
nuovi compiti che le amministrazione locali nel breve tempo assunsero e del relativo aumento 
della capacità di spesa delle stesse.  
 In particolare il caso Zampini riguardò, così emerse dalle intercettazioni, l'accordo tra uomini 
politici e imprenditori  volto a far acquistare alle pubbliche amministrazioni prodotti informatici 
a prezzi gonfiati. La vicenda emerse grazie al pronto interessamento dal sindaco di Torino Diego 
Novelli il quale, venuto a conoscenza delle pressioni operate dallo Zampini sul rappresentante di 
una società interessata a partecipare alle gare per una fornitura di servizi, lo invitò a denunciare
La riforma dei reati di corruzione nella tutela della pubblica amministrazione 
 
12 
 
nei processi Zampini e Teardo e quello delle c.d. “Carceri d'oro”
11
. 
Ma sarà solo all'inizio degli anni '90, con lo scoppio di “Mani Pulite”, che il problema 
della corruzione nella gestione della cosa pubblica si porrà in tutta la sua grandezza. Il 
fenomeno, ribattezzato dalla stampa anche come “Tangentopoli”, ebbe il suo avvio il 17 
febbraio 1992 quando fu arrestato, dopo aver appena ricevuto una tangente, il presidente 
del Pio Albergo Trivulzio di Milano Mario Chiesa
12
. Tale arresto generò una reazione a 
catena di confessioni e chiamate in correità che, nel giro di pochi mesi, determinò una 
serie mai vista di arresti tra politici, imprenditori e faccendieri; il panorama politico ne fu 
totalmente sconvolto. La serie di inchieste partita da Milano si propagò in buona parte del 
paese: le procure di Torino, Roma, Napoli, Palermo e di altre città minori aprirono 
indagini. 
Emerse in modo inconfutabile “che su tutti gli affari il mondo politico aveva da tempo 
messo le mani, e che non c'era più ambito collegato alla spesa pubblica che non fosse 
sottoposto a tangenti ed a arricchimenti personali” addirittura le spese “sanitarie e la 
politica nazionale sui medicinali erano soggette al controllo di un centro di potere che 
decideva e spartiva tangenti miliardarie”
13
. Si era di fronte alla constatazione che la 
corruzione aveva assunto un carattere sistemico
14
, tale da poter offendere interessi 
rilevantissimi quali, non solo gli interessi patrimoniali e il prestigio della P .a., ma anche il 
sistema economico nel suo complesso e la tenuta democratica del paese
15
. 
Tutto ciò determinò nel giro di pochi mesi il drastico mutamento del quadro politico: 
la Dc e il Psi, i partiti maggiormente coinvolti negli scandali, furono travolti e 
                                                                                                                                            
l'accaduto alla magistratura. La vicenda savonese portò alla luce invece le sistematiche pressioni 
operate tra il 1975 e il 1983 da alcuni pubblici ufficiali al fine di farsi consegnare delle tangenti 
dagli imprenditori per un valore pari al 10% delle commesse che essi loro distribuivano. 
11 Nel 1987 un'indagine della magistratura fece emergere la dazione di tangenti per l'ottenimento 
degli appalti relativi alla costruzione di 13 carceri: le tangenti erano state pagate dall'architetto De 
Mico, amministratore di fatto della società Codemi; l'indagine coinvolse ben 3 ministri della 
Repubblica ma le indagini, avvenute a cavallo della riforma della Commissione inquirente, 
portarono ad un nulla di fatto. 
12 Il pomeriggio del 17 febbraio 1992- la giornata invernale era limpida- Chiesa ricevette nel suo 
ufficio un modesto imprenditore, Luigi Magni, la cui impresa assicurava la pulizia al Pio Albergo 
Trivulzio. […] “ Ecco i soldi ingegnere”(è Magni che parla N.d.A) “Sono 7 milioni?” “Sì, non ho 
potuto mettere insieme la cifra intera, sopratutto così, in contanti.” “L'accordo però era...” “Lo 
so, ingegnere, lo so. Porterò senz'altro gli altri 7.” Chiesa è in piedi, dietro la pesante scrivania in 
noce. Prende in mano 70 pezzi da 100 mila lire, apre un cassetto della scrivania e li butta dentro 
lestamente. Magni cerca di farlo parlare. Ha una valigetta con una microtelecamera e sul risvolto 
della giacca una potente microspia. Dopo qualche minuto la porta dell'ufficio di Mario Chiesa si 
spalanca. Entrano il dottor Antonio Di Pietro, uno dei sostituti della procura di Milano, il 
capitano dei carabinieri Roberto Zuliani, che comanda il gruppo di investigatori del nucleo 
operativo, e altri tre militari dell'Arma in borghese. Quando Chiesa dirà “ Questi sette milioni 
sono miei” Di Pietro risponderà “no quelli sono soldi nostri”. Così raccontano l'arresto di Mario 
Chiesa MONTANELLI-CERVI, L'Italia degli anni di fango in Storia D'Italia vol.55, 2001, Milano 
p.297. 
13 Così  MARINI, La corruzione politica, cit., p. 364. 
14 Sul carattere sistemico della corruzione e sugli offesi dalla stessa vedi § 4.2 e 5. 
15 Vedi CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto integrato, 
Torino, 2012, p.36.
Capitolo I. Corruzione: evoluzione storica, dimensione criminologica, modelli di tutela 
 
13 
 
scomparvero. Il Parlamento, sotto la pressione dell'opinione pubblica, varò alcune 
importanti riforme tra cui la modifica dell'articolo 68 della Costituzione concernente 
l'istituto dell'autorizzazione a procedere.  
Tangentopoli ha segnato sicuramente un punto di svolta sul piano della 
consapevolezza collettiva relativamente ai problemi posti dalla corruzione; si è infatti 
palesato agli occhi dalla pubblica opinione una modalità di gestione del bene pubblico a 
dir poco delittuosa e criminale.  
Tuttavia negli anni successivi la classe politica ha assunto un atteggiamento 
quantomeno ambiguo sulla effettiva volontà di combattere il malaffare nella politica e 
nell'amministrazione; a partire dal c.d Decreto Biondi in materia di custodia cautelare in 
carcere fino alla c.d. Legge ex Cirielli, la quale riduce sostanzialmente i termini di 
prescrizione del reato, il Parlamento ha approvato spesso delle normative le quali, in 
concreto, non si sono rivelate utili a contrastare il fenomeno corruttivo, ma anzi ne hanno 
spesso limitato la capacità di repressione.  
La c.d. Seconda Repubblica, ossia il periodo che va dalle vicende del 1992 ai nostri 
giorni è stata anch'essa, e forse ancor più della Prima, segnata da ruberie, corruzioni e 
malversazioni, di cui tuttavia non mi sembra utile fare un'elencazione dettagliata. Nel 
prossimo paragrafo intendo infatti riflettere sui dati statistici relativi al fenomeno 
corruttivo negli ultimi venti anni e comprendere come mai la riforma intervenuta con la l. 
190/2012 sia stata quantomai attesa e, con tutti i suoi limiti, benvenuta. 
 
2.1 Profili quantitativi del fenomeno corruttivo 
Relativamente al periodo che va dalla fine degli anni '80 ad oggi riteniamo opportuno 
abbandonare l'approccio casistico-empirico seguito fino ad ora, per cercare di quantificare 
quella che è stata ed è la portata del fenomeno corruttivo in Italia. Infatti solo dopo una 
attenta valutazione dei “numeri” della corruzione nel nostro paese, si possono cogliere a 
pieno quelle che sono le implicazioni sul sistema repressivo penale apportate nel corso 
degli anni dai vari interventi legislativi ed in particolare dalla recente Legge Severino, alla 
cui attenta analisi dedicheremo i successivi capitoli.  
La corruzione è un delitto che si basa sull'accordo di almeno due soggetti, volto a 
spartirsi risorse pubbliche; entrambi i soggetti, salvo condizioni particolari, non hanno 
quindi alcun interesse a denunciare il fatto e tanto meno lo farà la vittima che, nella 
maggior parte dei casi, o non è individuabile in un soggetto specifico o, si pensi 
all'impresa esclusa da una gara d'appalto, non sa di esser tale. La scarsa propensione alla 
denuncia e le obiettive difficoltà di accertamento del reato in assenza di collaborazione da 
parte di uno dei concorrenti necessari fanno sì che la corruzione sia un reato ad elevata 
“cifra nera”; vale a dire che una gran quantità di reati che sono commessi non vengono 
scoperti
16
. L'emersione di singoli fatti sarebbe nella maggior parte dei casi accidentale, 
frutto di un “malfunzionamento dello scambio corrotto”: essendo infatti basato su un 
insieme di regole sottoculturali, laddove queste saltino, “aumentano le possibilità che 
                                                 
16 Così DAVIGO-MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, 
2008, p.12.
La riforma dei reati di corruzione nella tutela della pubblica amministrazione 
 
14 
 
qualcuno sia indotto o motivato a denunciare”
17
. 
Quanto appena esposto sintetizza le ragioni per cui è molto difficile pervenire ad una 
valutazione attendibile circa l'entità del fenomeno corruttivo in Italia. Non è quindi 
sufficiente riferirsi alle sole stime rinvenibili presso il casellario giudiziario relative ai reati 
e persone denunciate e alle condanne emesse per la suddetta tipologia di reati; basti 
pensare che nei primi anni Novanta, quelli cioè immediatamente anteriori alle inchieste 
del pool milanese di Mani Pulite, le persone denunciate per reati di corruzione non erano 
più di 400 ogni anno
18
; le inchieste di Milano fecero invece emergere un sistema 
corruttivo che portò alla denuncia e all'accertamento di condotte criminali per migliaia di 
persone su buona parte del territorio nazionale.  
Per avere una percezione attendibile del fenomeno si utilizzeranno, quindi, oltre ai dati  
giudiziari, anche altre fonti; in particolare le rilevazioni effettuate dagli istituti di statistica 
sulla totalità della popolazione e quelle effettuate da Trasparency International
19
 su soggetti 
che, per la posizione da questi occupata in ambito economico-amministrativo, sono più 
potenzialmente a contatto con fenomeni corruttivi. 
In questo lavoro esamineremo, per quanto concerne i dati giudiziari, l'andamento nel 
corso degli anni del numero dei reati e di persone denunciate per corruzione e 
concussione e il numero di condanne emesse per gli stessi reati disaggregate per le 
distinte tipologie di corruzione propria, impropria e concussione. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
17 Così DAVIGO-MANNOZZI, La corruzione in Italia, cit., p.5. 
18 Così VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti, in PELISSERO,MATTARELLA 
(a cura di), La legge anticorruzione, Torino, 2013, p.29. 
19 Trasparency International è un organizzazione non governativa, presente a livello internazionale, che 
ha come obiettivo la lotta alla corruzione. Per più informazioni vedi 
http://www .transparency.it/.