Emergenza Nomadi. Profili di diritto amministrativo.

Introduzione 
Il presente lavoro mira ad offrire un'adeguata panoramica attinente un problema
alquanto discusso da diverso tempo, il quale non presenta solo ed esclusivamente ri-
lievi di natura puramente sociologica, storica, culturale, e quanto altro possa esservi
di attinente che giuridico non sia. 
Difatti, l'oggetto dell'analisi a cui s'intende procedere non ha quale finalità di pren-
dere a cuore la problematica che investe le popolazioni rom, italiane e non, dal punto
di vista squisitamente umanitario (o probabilmente in senso lato, ma comunque non
in maniera principale), cioè a dire che ivi non si assume alcuna posizione di parte,
tesa magari a manifestare una qualche propaganda anti-discriminitoria, anti-razzista,
tal quale potrebbe essere quella avanzata da associazioni no profit, dai media, dai so-
cial network. Non sarebbe, questa, la sede più opportuna per affrontare argomenta-
zioni puramente astratte, che seppure di eco mondiale, europea, costituzionale, vale
solo la pena rammentare e niente più. Anzi, molto spesso appaiono ridondanti, depri-
vate del valore di cui sono state dotate, impresse su carta e lì abbandonate.
La tematica, a prima vista, può, in effetti, destare forti dubbi circa la sua ricondu-
cibilità alla categoria dell'oggetto giuridico, cioè ad una base da cui poter partire per
procedere all'elaborazione di un progetto di tesi, oltretutto in ambito giuridico.
In realtà, lo stimolo dal quale il lavoro trae origine, deriva da una domanda sorta
riflettendo sulle tante realtà di abusivismo in cui versano molte di queste persone,
sulla vita delinquenziale che molti svolgono, sull'accanimento che, di recente, il pote-
re pubblico ha esercitato nei loro confronti: perché questo? Fino a che punto è possi-
bile individuare la linea di confine entro cui stabilire la ragione dell'uno e degli altri?
Qual è il problema di base e/o perché lo è? Quando si allude allo zingaro, al rom, al
nomade, a chi si fa riferimento?
La curiosità ha fatto in modo che le indagini non fossero mai abbastanza e il loro
scopo sarebbe stato ricavare, ovunque fosse possibile, una notizia illuminante. Da qui
tutto ciò che segue. 
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Le prime informazioni che si possono avere della questione rom hanno a che ve-
dere con il recente piano di emergenza
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 misto ad un'opinione pubblica quasi pre-
valentemente spaccata in due: tra chi non accoglie con benevolenza la presenza di si-
mili popolazioni, incivili e gravanti ingiustamente, in passivo, sul bilancio pubblico
della Nazione e chi, invece, considera la questione sotto la diversa ottica di un lucro
incessante operato da parte di chi,  profittando  dell'allarmismo diffuso, del problema
però dovrebbe occuparsene.
Quindi, il presente lavoro, a prescindere da una doverosa ricostruzione storica del-
le notizie che su di essi vari studiosi hanno raccolto, parte proprio dall'ultima tappa
della problematica per discendere, poi, a ritroso nel passato e spaziando, per quel che
la scienza del diritto consente, nei vari campi in cui il diritto amministrativo si rami-
fica. Verranno analizzate, pertanto, le varie criticità che ruotano attorno all'insidiosa
figura dell'emergenza come situazione fattuale, imprevedibile e urgente, dalla quale
si ritiene evadere in maniera necessariamente derogatoria, anziché predisponendo
adeguate misure di prevenzione (e questo vale, in generale, per tutte le manifestazio-
ni di potere straordinario che il Governo Italiano ha manifestato nel corso dagli anni
dall'emanazione della pluri-modificata legge del 24 febbraio 1992, n. 225). 
Seguiranno considerazioni attinenti ad una problematica simile, quella di un pote-
re comunque straordinario, attivabile da una autorità di più basso livello, rispetto al
Governo, che dispone, in un certo senso, in posizione centralizzata la questione deli-
cata dell'abitare di queste popolazioni, venendo in rilievo, dunque, riflessioni circa
gli interventi di sgombero forzato dei tanti campi abusivi esistenti, sopratutto, nelle
città ad alta tensione abitativa, riflessioni riguardanti il diritto urbanistico e dell'edili-
zia, in generale. Poi ancora, in rilievo, considerazioni riguardanti i concetti dell'ordi-
ne pubblico e della sicurezza sociale, avendo riguardo al diffuso problema della pre-
senza di soggetti non cittadini italiani
2
. Infine, è apparso opportuno concludere aven-
1 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, 21 maggio 2008. 
2 Seppure il fenomeno non sia eccessivamente diffuso come diversamente si voglia credere, essen-
do i cittadini di etnia rom provenienti da altri Stati, dell'Unione Europea oppure di un Paese Terzo, un
numero davvero esiguo, rispetto alla popolazione italiana. Anzi, rispetto a soggetti cittadini extraco-
munitari, un'importante riflessione è stata svolta  in merito ai contorti problemi correlati alle situazioni
di rom provenienti dai paesi della ex Jugoslavia, i quali nella maggior parte dei casi  presentano il de -
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do riguardo al campo degli interventi promozionali attuati in passato (sopratutto in
tema di scolarizzazione di bambini) e di quelli in itinere, mostrando alcune criticità
che a livello pratico sembrerebbe possibile riscontrare. 
Nelle che seguono, a breve, premesse si delinea il quadro generale, tutt'ora proble-
matico, influenzato da forti impulsi di matrice europea, all'interno del quale si è in at-
tesa – ancora – di miglioramenti o comunque di risultati soddisfacenti provenienti da
quel programma in atto, definito come una Strategia Nazionale di Integrazione e di
Inclusione
3
. 
Le considerazioni che seguiranno si spera possano suscitare nel lettore lo stesso
interesse che, a parere di molti, riveste la questione. 
Sembra, questa, l'occasione giusta per dimostrare l'elasticità che può avere il dirit-
to di fronte a qualsiasi evento, in considerazione delle dinamiche sociali e del suo
evolversi, sempre più, in quello che viene definito “diritto vivente”. Senza per ciò
stesso vederlo paralizzato dinnanzi a complicanze varie, ammettendone bensì il suo
carattere dinamico – se solo gli esperti volessero tenerne conto – e auspicando il con-
tenuto del lavoro possa darne prova, ovviamente nel limitato caso del problema rela-
tivo a determinate popolazioni e ad altrettante problematiche realtà territoriali. 
Quando le dinamiche locali diventano un persistente problema politico–ammini-
strativo, difficilmente trovano la loro pronta soluzione, o probabilmente non la trove-
ranno mai. Il presente lavoro, dunque, si offre come spunto di riflessione ad una que-
stione che necessariamente richiede soluzioni, le quali, seppure in passato, siano state
prospettate e applicate non hanno ugualmente avuto il merito di considerarsi le più
adeguate. 
licato problema dell'assenza di una cittadinanza. 
3 In attuazione della più recente Comunicazione della Commissione Europea (COM(2011) 173 del
5/4/2011). 
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Capitolo I  
La “questione italiana” delle popolazioni Rom
1. Cenni storici
Sai qual è la differenza tra un gagé e un rom?
La stessa che corre tra un orologio e il tempo.
Il primo segna i secondi, i minuti e le ore:
e tu già sai  che dopo le sei verranno le sette, 
 e poi le sette e mezza, e poi le otto...
Il secondo è il sole e la pioggia, 
il vento e la neve...
e tu non sai mai quello che sarà.
(metafora tramandata oralmente nella tradizione zigana)
Gli zingari (così, molto spesso, vengono definiti con fare, dispregiativo e non,
dalla gente comune), o più comunemente rom 
4
, sono coloro i quali s'incontra per
strada o nei luoghi di pubblica percorrenza a chiedere l'elemosina, nelle aree abban-
donate o per lo più periferiche (il qual termine ben potrebbe presentarsi come sinoni-
mo del primo) delle grandi città metropolitane oppure sono in un qualunque sito dove
è possibile creare alloggi di sopravvivenza, nella maggior parte dei casi degradanti
dal punto di vista igienico-sanitario e del decoro urbano. Sono, inoltre, coloro che vi-
vono in appositi campi, creati ad hoc durante il periodo in cui si diede inizio a quella
che viene definita, al livello mediatico, come la “politica dei campi” 
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, attuata per
dare una soluzione a questo «pericolo sociale» 
6
.
Il problema legato alla presenza di queste popolazioni nel territorio italiano è, at-
4 Il termine rom viene utilizzato dalle stesse popolazioni per auto-qualificarsi e significa “uomo
per eccellenza”, da ciò distingue il gagio con il quale si indica il non- rom, il “diverso” da loro.
5 Cfr. infra DPCM 21 maggio del 2008. 
6 A. CAPOBIANCO, Il problema di una gente vagabonda in lotta con le leggi, Napoli, 1914, 32. Il
magistrato penalista, poc'anzi citato, nel 1914 pubblica un manuale nel quale affronta la questione evi-
denziando l'inadeguatezza delle leggi di pubblica sicurezza allora vigenti, la costante condizione di
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tualmente, senonché già da diversi anni, oggetto di accese discussioni all'interno del-
le quali si vede l'opinione pubblica divisa in due blocchi: da una parte quanti si pon-
gono a loro difesa perché oggetto di discriminazione e troppo spesso emarginati, e
sono soprattutto associazioni e volontari che hanno modo di vedere da vicino i reali
problemi con cui, queste persone, si confrontano ogni giorno o che nei loro confronti
nutrono speranze di integrazione sociale, con ciò incentivando la scolarizzazione dei
bambini e l'inserimento lavorativo degli adulti; da un'altra quanti, invece, li accusano,
forse anche carichi di pregiudizi, o perché nel conoscerli hanno avuto esperienze ne-
gative, o più spesso perché guidati dal mito del luogo comune, li ritengono dunque
colpevoli della loro stessa sorte ed appartenenti alla classe più delinquente e vaga-
bonda della società. Non escludo, naturalmente, una classe di “opinionisti” che ri-
manga neutrale alla questione, non esponendosi né dall'una né dall'altra parte, ma po-
nendosi semplicemente quali spettatori dei vari fatti di cronaca che giornali, pro-
grammi televisivi, radiotelevisivi o radiofonici,.. campagne politiche varie destano in
maniera più o meno incisiva la loro attenzione. 
Dunque, tralasciando una qualsiasi indagine analitica dal punto di vista puramen-
te sociologico, non essendo tanto meno di mia competenza, è stata mia premura offri-
re, brevemente, il quadro dell'attuale visione così da poterne creare un collegamento
con ciò che la storia ci insegna su questo «popolo di uomini liberi»
7
. 
In realtà, essendo stato, soprattutto in un lontano passato, un popolo per così dire
selvaggio
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 e  fortemente legato alle tradizioni (molte delle quali ancora vive), traman-
date solo oralmente, di essi si hanno notizie acquisite indirettamente, grazie cioè al-
l'opera, all'attività di studio e di ricerca svolta da storiografi, glottologi e sociologi at-
tratti da questa «gente misteriosa»
9
.  
impunità nella quale essi versavano nonostante fossero spesso accusati di furti o altre attività illecite.
L'autore, peraltro, espone anche un breve quadro descrittivo di quelli che, a suo avviso, sono i tratti
caratterizzanti questa gente. Vedi infra.
7 Il termine Rom non sarebbe sinonimo di nomade ma significherebbe proprio uomo libero, in
www.operanomadimilano.org
8 Non utilizzando questo termine in una connotazione puramente negativa, quanto piuttosto per al-
ludere alla loro natura di “anarchici”, ma non solo, di persone che si professano libere da ogni potere
pubblico e da ogni condizionamento sociale, giuridico, morale. Eppure questo è un punto di vista che
rispecchia meglio il passato che il presente. 
9 A. CAPOBIANCO,  Il problema di una gente vagabonda in lotta con le leggi, Napoli, 1914, 10 ss.
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