Unione Europea e Africa: la cooperazione allo sviluppo dalle origini ai giorni nostri

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Introduzione 
 
 
L’Unione europea viene spesso definita in base alle sue realizzazioni 
economiche, quali il mercato interno, la moneta unica o gli scambi 
commerciali. In realtà, all’origine del processo di integrazione europea non 
sussistono certo solamente interessi strategici: vi è, anche e soprattutto, una 
forte condivisione di ideali sedimentatisi nel corso della storia, tra i quali 
figura la volontà di mantenere la pace tra i popoli
1
, di promuovere la 
democrazia e il rispetto dei diritti umani, nonché un insieme di valori che 
concorrono a definire l’identità europea tra cui si segnalano la libertà 
individuale, la tolleranza, la giustizia, la razionalità
2
 e la coscienza 
ambientale. Un altro principio fondamentale che contraddistingue altresì il 
sentire europeo è la solidarietà sociale. All’origine, il principio di solidarietà 
si è configurato come il cuore e il motore del progetto europeo. Nelle pagine 
della Dichiarazione Schuman, documento fondante del processo di 
integrazione europea, è già rintracciabile un riferimento al concetto di 
solidarietà da realizzare, in primis, tra europei. Con le parole del Ministro 
degli Esteri Robert Schuman: «L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né 
sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino 
anzitutto una solidarietà di fatto
3
».  
																																																								
1
 La Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950 identificava la pace come obiettivo 
primario del processo che avrebbe dato vita alla Comunità Europea del Carbone e 
dell’Acciaio (CECA). Il documento enuncia così: «La pace mondiale non potrà 
essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai pericoli che la 
minacciano.  
Il contributo che un’Europa organizzata e vitale può apportare alla civiltà è 
indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche. La Francia, facendosi da 
oltre vent'anni antesignana di un'Europa unita, ha sempre avuto per obiettivo 
essenziale di servire la pace.» Dichiarazione Schuman, 9 maggio 1950. In: 
http://europa.eu/about-eu/basic-information/symbols/europe-day/schuman-
declaration/index_it.htm  
2
 Tzvetan Todorov, Il nuovo disordine mondiale. Le riflessioni di un cittadino 
europeo, Milano, Garzanti, 2003, pp. 61–72. 
3
 Dichiarazione Schuman, op. cit..
4	
Nel corso della sua storia, l’Unione europea ha cercato di configurarsi 
come un attore preminente a livello internazionale
4
, promuovendo numerose 
attività di cooperazione internazionale e allo sviluppo. Fin dagli inizi, la 
cooperazione allo sviluppo è stata parte fondamentale del processo di 
integrazione europea. Il Trattato di Roma del 1957, infatti, prevedeva già 
l’instaurazione di rapporti formali tra la Comunità economica europea (CEE) 
e le ex colonie attraverso la firma di accordi di associazione, inoltre, 
sancendo la creazione del Fondo europeo di Sviluppo (FES), mirava a fornire 
assistenza ai Paesi e territori d’oltremare
5
.  
Il processo di integrazione europea racchiude una discussione molto 
interessante relativa allo sviluppo, alla politiche di riequilibrio territoriale tra 
le aree più sviluppate e quelle più svantaggiate
6
, alla graduale trasformazione 
delle relazioni con i Paesi Terzi da un’impronta coloniale a una 
considerazione equa e paritetica
7
.  
Fino alla fine degli anni Novanta, per motivi riconducibili all’eredità 
storica, gli stati dell’Africa, Caraibi e Pacifico (i cosiddetti Paesi ACP) si 
configurarono come i principali partner della Comunità europea tra i Paesi in 
																																																								
4
 Per una trattazione completa sul ruolo dell’Unione europea nel mondo si veda: 
Giuliana Laschi, Mario Telò (a cura di), L’Europa nel sistema internazionale. Sfide, 
ostacoli, dilemmi nello sviluppo di una potenza civile, Bologna, il Mulino, 2009.  
5
 Commissione europea, Le politiche dell’Unione europea. Cooperazione 
internazionale e sviluppo, Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione 
europea, 2014, p. 3. In: 
https://europa.eu/eyd2015/sites/default/files/toolkit/teachers-corner/publication-
fighting-poverty-2014/publication-fighting-poverty-2014_it.pdf  
6
 In questo senso il principio di solidarietà dava attuazione all’articolo 2 del Trattato 
di Roma del 1957: «La Comunità ha il compito di promuovere, mediante 
l'instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche 
economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche 
nell’insieme della Comunità, un’espansione continua ed equilibrata, una stabilità 
accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita.» Trattato che 
istituisce la Comunità Economica Europea (TCE), Roma, 25 marzo 1957, Articolo 
2. In: 
http://eurlex.europa.eu/legalcontent/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&qid=
1461690623882&from=IT  
7
	Giuliana Laschi, L’Europa e gli altri. Le relazioni esterne della Comunità dalle 
origini al dialogo Nord–Sud, Bologna, il Mulino, 2015, p. 13.
5	
via di sviluppo. Per questo motivo, i programmi di aiuto si sono inizialmente 
concentrati prevalentemente su questi Paesi, dando vita a relazioni forti e 
stabili. Negli anni, le relazioni tra le potenze europee e i Paesi in via di 
sviluppo hanno conosciuto numerosi mutamenti che hanno condotto il regime 
di associazione ad evolversi nelle successive convenzioni di Yaoundé (I e II)   
e nelle quattro convenzione di Lomé, fino all’Accordo di Partenariato di 
Cotonou del 2000
8
.  
La mia analisi muove dalla volontà di comprendere le motivazioni 
profonde che sottostanno alle scelte compiute dai governi e dalle istituzioni 
europee nei confronti dei Paesi del Sud del mondo, cercando di ricostruirne 
un iter storico ragionato. Come affermato da Giuliana Laschi nel suo volume 
«L’Europa e gli altri. Le relazioni esterne della Comunità dalle origini al 
dialogo Nord–Sud», comprendere come, quando, quali e, soprattutto, perché i 
rapporti della Comunità economica europea con le ex colonie hanno 
conosciuto negli anni mutamenti e trasformazioni risulta essenziale ai fini di 
un’analisi dell’identità e del ruolo globale dell’Europa. Sappiamo che 
all’origine del processo di integrazione europea, vi era un forte interesse 
sovranazionale caratterizzato da una vasta progettualità politica che 
abbracciava più popoli, possiamo, nondimeno, domandarci: come si sviluppa 
e si articola questo interesse sovranazionale? In questa sede, l’interrogativo al 
quale cercherò di dare risposta è il seguente: nella fitta rete di rapporti che la 
Comunità europea prima, e l’Unione europea poi, hanno intrattenuto e 
intrattengono con i Paesi in via di sviluppo, la politica di cooperazione allo 
sviluppo segue un orientamento specifico e riconoscibile nel panorama 
internazionale? La risposta è indubbiamente articolata e necessita di 
un’analisi approfondita dei meccanismi che hanno caratterizzato la storia 
delle relazioni esterne europee.  
																																																								
8
	Giuliana Laschi, L’Europa e gli altri. Le relazioni esterne della Comunità dalle 
origini al dialogo Nord–Sud, op. cit., p. 13.
6	
A questo proposito, nel primo capitolo ho fornito una panoramica che 
ripercorresse le principali tappe storiche all’origine della cooperazione allo 
sviluppo della Comunità economica europea (CEE) in Africa: dal tramonto 
degli imperi europei all’urgenza di stringere relazioni formali con le ex 
colonie, attraverso la firma dei trattati di associazione. Quindi, ho cercato di 
mettere in luce l’acceso dibattito tra regionalisti e globalisti sul ruolo della 
Comunità, compiendo altresì una disamina dei principali avvenimenti che 
hanno interessato i primi anni ’70, tra i quali lo shock petrolifero del 1973, la 
diffusione dei principi alla base del Nuovo Ordine Economico Internazionale 
e il controverso ingresso della Gran Bretagna nella Comunità con la 
conseguente questione del Commonwealth. In seguito, ho concentrato la mia 
attenzione sulla prima Convenzione di Lomé, firmata nel 1975, 
esaminandone i contenuti principali e gli elementi di novità, nel tentativo di 
fornire una congrua risposta alla seguente domanda: attraverso la 
convenzione di Lomé si è segnata una svolta nelle relazioni tra Nord e Sud 
del mondo o si sono reiterati meccanismi di eredità neo–coloniale?  
Nel capitolo successivo, ho analizzato le principali implicazioni 
politiche che hanno condotto al rinnovo della prima Convenzione di Lomé 
nel 1980 e nel 1985, rispettivamente con Lomé II e III. In questi anni, 
l’incapacità di portare avanti un costruttivo dialogo tra Nord e Sud e la 
momentanea battuta di arresto delle azioni unitarie nei confronti del Terzo 
mondo si sono accompagnate all’emergere e alla diffusione del paradigma 
del Washington Consensus, promosso dalle istituzioni finanziarie 
internazionali. In questo contesto, ho messo in risalto come le relazioni euro–
africane siano state profondamente trasformate grazie al contributo della 
quarta convenzione di Lomé, firmata nel 1989 e revisionata nel 1995 con 
l’introduzione della clausola di condizionalità politica. Gli ultimi paragrafi 
del secondo capitolo approfondiscono le più recenti priorità degli aiuti allo 
sviluppo nel quadro della partnership avviata con Cotonou nel 2000. 
Dall’inizio degli anni Novanta, infatti, gli effetti della globalizzazione
7	
economica così come i cambiamenti nello scenario internazionale 
conseguenti alla fine della Guerra Fredda e al processo di allargamento 
dell’Unione europea hanno esercitato forti pressioni per una ridefinizione 
delle relazioni euro–africane. I paragrafi successivi evidenziano come, con la 
firma di Cotonou, la cooperazione tra Unione europea e Paesi ACP si sia 
adeguata ai capisaldi del nuovo paradigma di sviluppo, il Post–Washington 
Consensus, segnando il superamento della fase neo–coloniale delle relazioni 
tra Unione europea e Africa, fino a quel momento contraddista da un focus 
circoscritto ai Paesi africani. Con la definizione degli Accordi di Partenariato 
Economico (APE), le economie degli Stati ACP venivano poste in aperta 
competizione con le imprese europee, mentre le esportazioni dei suddetti stati 
si collocavano infine su un piano di parità con quelle provenienti da altri 
Paesi in via di sviluppo (America Latina, Asia e Mediterraneo) che avevano 
registrato performance migliori dal punto di visto economico e commerciale.  
Infine, nel terzo ed ultimo capitolo ho concentrato la mia attenzione 
sulle recenti dinamiche che hanno investito il continente africano negli ultimi 
anni: la capillare penetrazione della Cina in Africa. La mia analisi muove 
dalla considerazione di quello che è stato definito il «new scramble for 
Africa
9
»; ad oggi la Cina considera gli Stati africani, le loro ricchezze naturali 
e gli spazi che le loro economie concedono come una priorità assoluta per i 
propri interessi economici e geopolitici. Quindi, ho cercato di fornire una 
panoramica storica dei rapporti tra Cina e Africa che offrisse un quadro 
interpretativo delle suddette relazioni e delle caratteristiche che le 
contraddistinguono. Nei paragrafi successivi, ho messo in luce come la corsa 
																																																								
9
 Con l’espressione «scramble for Africa» si indicava il proliferare delle 
rivendicazioni europee sui territori africani, avvenuto alla fine del XIX secolo, nel 
cosiddetto processo di spartizione coloniale. Il «new scramble for Africa», ovvero 
la nuova corsa all’Africa, fa riferimento al diffuso interesse internazionale per le 
risorse energetiche africane da parte delle superpotenze, Cina in primis. Per una 
trattazione completa sull’argomento si segnala: Pádraig Carmody, The New 
Scramble for Africa, Cambridge, Polity Press, 2011.
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alle risorse naturali africane non abbia mancato di sollevare, tra gli 
osservatori esterni, critiche e perplessità, suscitando un acceso dibattito tra i 
sostenitori del Post–Washington Consensus e quelli del Beijing Consensus, 
come è stato rinominato il paradigma cinese di cooperazione allo sviluppo. 
Del resto, l’influenza di Pechino nel continente africano non è da 
sottovalutare poiché si pone in diretta contrapposizione con l’approccio 
europeo: i finanziamenti cinesi si caratterizzano infatti per la totale assenza di 
condizioni politiche e una netta opposizione verso ogni tipo di ingerenza 
interna. A questo proposito, nel quinto paragrafo ho approfondito quella che 
è la percezione africana riguardo la massiccia presenza cinese nel continente 
che comporta importanti risvolti in ambito politico e diplomatico. Infine, 
negli ultimi paragrafi, ho presentato i nuovi indirizzi che caratterizzano la 
politica di cooperazione allo sviluppo europea negli ultimi anni: dalla volontà 
di superare il tradizionale approccio basato sulla logica donatore–
beneficiario, alla prospettiva di un possibile dialogo trilaterale tra Unione 
europea, Cina e Africa, all’elaborazione di alternative a sostegno di percorsi 
di democratizzazione e di sviluppo sostenibile che permettano agli africani di 
essere i principali protagonisti del proprio successo.  
Per quanto concerne la bibliografia, la realizzazione di questo studio è 
stata possibile grazie, soprattutto, alle fonti primarie reperibili nei portali 
ufficiali delle istituzioni europee, così come nei siti delle principali 
organizzazioni internazionali e, in particolar modo, nell’Archive of European 
Integration (AEI)
10
. Per la consultazione di volumi di approfondimento e 
della letteratura accademica è stata invece preziosa, in primis, la Biblioteca 
Centrale Roberto Ruffilli del Campus di Forlì.  
Permane la sensazione che l’attenzione dedicata ad un argomento così 
rilevante sia inferiore al dovuto; d’altronde, il tema delle relazioni con i Paesi 
																																																								
10
 L’Archive of European Integration è un archivio elettronico creato nel 2003; 
attualmente contiene quasi cinquantaquattromila documenti riguardanti il processo 
di integrazione europea consultabili al seguente link: http://aei.pitt.edu.
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in via di sviluppo e dell’integrazione europea nel dialogo tra Nord e Sud del 
mondo è un argomento composito, crocevia di molteplici vicende, posizioni, 
contraddizioni, prospettive e fenomeni di attori afferenti a culture, storie, 
valori e geografie differenti.  
L’interesse, maturato nel corso dei miei anni di studio, per la relazione 
tra le politiche dell’Unione Europea e i Paesi in via di sviluppo mi ha portato 
ad approfondire il passaggio dalla colonizzazione, attraverso il complesso 
processo di decolonizzazione, all’elaborazione di una politica europea di 
cooperazione allo sviluppo. L’intento è di riuscire ad offrire un quadro il più 
possibile esaustivo sul rapporto che lega l’Unione europea ai Paesi di Africa, 
Carabi e Pacifico, sulle attività di sviluppo promosse finora nonché sulle 
prospettive che si sono dischiuse per questi Paesi all’inizio del nuovo 
millennio grazie al contributo di nuovi attori quali, per esempio, i giganti 
asiatici Cina e India. Grazie alla sua dimensione sovranazionale, l’Unione 
europea può e deve preporsi ambiziosi obiettivi politici e, soprattutto, 
elaborare risposte che facciano fronte alle nuove esigenze di sviluppo e alle 
nascenti sfide globali.
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I CAPITOLO 
LE ORIGINI DELLA COOPERAZIONE ALLO 
SVILUPPO DELLA CEE IN AFRICA 
 
«Noi dipendiamo dal Terzo Mondo, oggi, e continueremo a dipenderne anche 
 nell'avvenire. Il Terzo Mondo dipende in larga misura da noi. I nostri interessi 
sono intrecciati. […] Per la mirabile compenetrazione delle cose, il ragionamento 
economico sfocia nella costruzione politica. Il fine di tutti i nostri sforzi è servire 
l’uomo. Ma l’uomo non può esistere da solo, è troppo minacciato. La catena degli 
uomini dischiude invece tutte le speranze, una catena di uomini solidali in quella 
interdipendenza che, spero, sarà sempre meglio capita
11
.» 
 
 
 
1.1 Il tramonto degli imperi europei e l’indipendenza delle ex 
colonie 
 
La Comunità Economica Europea ha sviluppato, nel corso della sua storia, 
una crescente dimensione esterna che l’ha resa un attore presente e dinamico 
nel panorama globale. Con forme e strumenti per lo più inediti nel panorama 
delle relazioni internazionali, dal 1957 ad oggi, la Comunità ha svolto 
un’azione internazionale forte e riconoscibile nello scenario globale.  
Nei primi anni di vita, la Comunità non possedeva formalmente una 
politica estera; ciò nonostante, essa agiva normalmente nel sistema 
internazionale compiendo precise scelte strategiche a sostegno dei suoi 
obiettivi politici ed economici. Pertanto, la politica estera dell’Unione 
europea, seppure sia stata formalizzata solo con la firma del Trattato di 
Maastricht nel 1992, ha origini lontane che risalgono alla nascita della 
Comunità stessa e agli albori del processo di integrazione europea. Benché 
																																																								
11
 Claude Cheysson, Prefazione a: Michael Noelke, Europa e Terzo Mondo: il 
dossier dell’interdipendenza, Ufficio delle Pubblicazioni ufficiali delle Comunità 
europee, Bruxelles, 1979, p. 7.