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PREMESSA
L’idea per la stesura di questa Tesi di Laurea nasce in seguito alla mia esperienza nel
volontariato e durante il tirocinio per il conseguimento della Laurea in Attività di Protezione
Civile all'Università degli Studi di Perugia, portato a termine presso le Istituzioni Riunite di
Misericordia di Siena, sia come volontario nei servizi di soccorso sanitario, sia come volontario
di Protezione Civile sempre presso lo stesso Ente.
Trovandosi spesso, a operare nel soccorso sanitario e nelle attività di Protezione Civile,
all’interno di una città costituita da esteso contro storico medioevale con altissimo pregio
artistico, architettonico e culturale, una delle maggiori difficoltà riscontrate durante gli
interventi di soccorso sanitario, è stata sempre quella della “mobilità in emergenza” all’interno
dell’edificato storico, vuoi per la conformazione urbanistica del territorio e delle sue strade e
vicoli, vuoi per la notevole presenza turistica che affolla costantemente il centro storico di
Siena, con dei picchi nella stagione turistica e nei giorni che precedono le due edizioni del
Palio di Siena (2 luglio e 16 Agosto).
Gli studi effettuati presso L’Università di Perugia e le esperienze nel volontariato effettuata nel
territorio senese mi hanno suggerito le seguenti domande:
1) Nel caso di una maxi-emergenza che coinvolgesse il delicato territorio senese e in
particolare il centro storico di una “città monumento”, esiste una pianificazione per tale
emergenza?
2) Quali sono i lineamenti della pianificazione in emergenza?
3) Quali sono, nello specifico, i ruoli attribuiti alle Associazioni di Volontariato?
4) Quanto è informata la popolazione?
5) Quali calamità hanno subito in passato il territorio senese e la Città di Siena?
La prima ricerca e stata indirizzata sia per immediatezza sia per semplicità, all’interno delle
Associazioni di Volontariato che operano nei territori (Misericordia e Pubblica Assistenza, CRI),
poi presso gli Enti individuati dalla Legge 225 del 1992 come componenti del Sistema
nazionale di Protezione Civile come il Comune di Siena, la Provincia di Siena, la Regione
Toscana, la Prefettura-UTC di Siena, il Dipartimento di Scienze della Terra dell’Università degli
Studi di Siena per gli aspetti scientifici e alcune pubblicazioni editoriali prodotte in
collaborazione con la Fondazione Monte dei Paschi di Siena e il Gruppo Bancario MPS per gli
aspetti storico-documentali.
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1) SCOPO E OBIETTIVI
Il presente studio si pone l’obiettivo di individuare, in un contesto urbano costituito da un
grande centro storico con caratteristiche urbane di tipo medioevale, la corretta individuazione,
ubicazione e il giusto dimensionamento delle aree di emergenza previste dai Piani di
Emergenza Comunali, necessarie all’espletamento di tutte le attività di protezione civile e al
soccorso delle popolazioni colpite da eventi calamitosi di origine naturale e antropici.
Altro obiettivo del presente elaborato sarà di individuare un ruolo attivo e le modalità di
utilizzo in forme integrate e coordinate del Volontariato abitualmente presente e operante nel
territorio del Comune di Siena per la gestione e le attività di protezione civile da svolgere nelle
aree di emergenza immediatamente prima, durante e nella fase successiva dell’evento
calamitoso.
Purtroppo nei piani di Protezione Civile Comunali e Intercomunale, che a causa di molteplici
difficoltà oggettive dovute alla conformazione del territorio e alla tipologia dell’agglomerato
urbano, alle lacune legislative, alla frammentazione delle Associazioni di volontariato e alle
limitate risorse economiche delle Amministrazioni, tali argomenti sono spesso trattati in modo
marginale e superficiale.
Lo scenario di rischio previsto da tale studio è quello dell’evento Sismico preceduto o meno da
eventi sismici preliminari (fore-shock) e da una serie di repliche (after-shock) successive
all’evento di massimo sismico, che potrebbe costringere una comunità residente in un nucleo
abitato storico a un’evacuazione temporanea massiccia, sia per danneggiamenti evidenti
subiti all’abitato, sia per motivi precauzionali in attesa di un complesso e puntuale rilevamento
e censimento danni.
L’evento sismico non è per sua natura prevedibile, né per intensità, né per localizzazione
epicentrale, ma se si verifica in una zona dove il patrimonio edilizio non è adatto a superare
sforzi sismici, si possono verificare immediate situazioni di emergenza abitativa e che
potranno anche perdurare per molti mesi, se non anni.
Compito del pianificatore dell’emergenza e dunque quello di individuare, in “tempo di pace”
delle aree da utilizzare immediatamente nel momento dell’emergenza o allestibili in poco
tempo dopo un evento sismico importante e che diano assistenza e ricovero alla popolazione
fin quando non potrà riappropriarsi delle proprie abitazioni messe in sicurezza o ricostruite.
Il territorio e l’agglomerato urbano preso a modello in questo studio sono quelli della Città di
Siena, con il suo esteso centro storico medievale e il suo territorio comunale. La città di Siena
presenta, infatti, alcune caratteristiche simili a molte altre realtà urbane provinciali del
territorio Italiano con delle situazioni “aggravanti” tanto da poter considerare il territorio
comunale di Siena come banco di prova per un possibile Stress-Test per la pianificazione delle
Attività di Protezione Civile anche in altri ambiti territoriali, per i seguenti motivi:
a) Popolazione residente nel comune di circa 54000 persone di cui circa 11000 residenti
nel nucleo storico (anagrafe Comunale 2014).
b) Morfologia del territorio non omogenea.
c) Centro storico medioevale di grandi dimensioni, all’interno di una cinta muraria
pressoché continua e sostanzialmente immutata negli ultimi 300-400 anni.
d) Eccezionale presenza di patrimonio artistico, architettonico, paesaggistico e culturale
(insignita dall’UNESCO nel 1995 come Patrimonio dell’Umanità).
e) Notevole presenza di attività commerciali e finanziarie di rilevo internazionale.
f) Rilevante afflusso turistico e polo Universitario di rilevanza nazionale e internazionale
g) Presenza di manifestazioni socio culturali periodiche come il Palio di Siena in cui grandi
folle di persone sono radunate in ambienti ristretti.
h) Ridotte vie di fuga con arterie cittadine di piccole dimensioni, edifici storici con notevole
sviluppo verticale e continuità costruttiva.
i) Storia sismica non sottovalutabile.
j) Capoluogo di Provincia.
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2) INTRODUZIONE E LEGISLAZIONE DI RIFERIMENTO
2.1) Il servizio Nazionale di Protezione Civile
La “protezione civile” è l’insieme delle attività messe in campo per tutelare l’integrità della
vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni che derivano dalle
calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi di carattere naturali o generati
dall’attività dell’uomo (antropici).
Previsione e prevenzione dei rischi, soccorso delle popolazioni colpite, contrasto e
superamento dell’emergenza e mitigazione dei rischi, rappresentano le attività e i compiti cui
la protezione civile è demandata a operare.
Le attività di protezione civile, nel nostro ordinamento, non sono compiti assegnati a una
singola struttura o amministrazione centrale, ma sono un insieme di funzioni gestite da un
sistema complesso; il Servizio Nazionale della Protezione Civile, istituito con la legge n. 225
del 1992, e successivo riordino con dl n. 59 del 15 maggio 2012 convertito dalla legge n. 100
del 12 luglio 2012, ha come sue COMPONENTI le Amministrazioni Centrali dello Stato, le
Regioni e le Province Autonome, le Province, i Comuni e le Comunità Montane e come
STRUTTURE OPERATIVE, il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, le Forze Armate, le Forze di
Polizia, il Corpo Forestale dello Stato, la Comunità Scientifica e i centri di competenza
Universitari, la Croce Rossa Italiana, le strutture del Servizio Sanitario Nazionale, le
Organizzazioni di Volontariato, il Corpo Nazionale di Soccorso Alpino e Speleologico.
La complessa eterogeneità naturale e antropica del territorio Italiano lo rende sottoposto a
una notevole varietà di rischi, che per essere fronteggiati e gestiti necessita di una struttura
che assicuri in ogni sua area la presenza costante di risorse umane, mezzi e capacità
operative in grado di intervenire rapidamente in caso di emergenza, in caso di prevenzione e
per quanto possibile effettuare azioni di previsione e informazione alla popolazione.
Il Servizio Nazionale di Protezione Civile opera a livello centrale, regionale e locale, nel
rispetto del principio di sussidiarietà.
Le attività, i compiti, gli eventi e gli ambiti d’intervento in cui la della Protezione Civile è
chiamata a operare sono stabiliti dall’articolo 2 e dall’articolo 3 della legge n. 225 del 1992, e
succ. riordino con dl n. 59 del 15 maggio 2012 convertito dalla legge n. 100 del 12 luglio
2012, che sono riportati a seguire in forma sintetica:
Art 2 : Tipologia degli eventi e ambiti di competenze.
Ai fini dell'attività di protezione civile gli eventi si distinguono in:
Eventi tipo A) : eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che possono essere
fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via
ordinaria;
Eventi tipo B) : eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che per loro natura ed
estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via
ordinaria;
Eventi tipo C) : calamità naturali o connesse con l'attività dell'uomo che in ragione della loro
intensità ed estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con
mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo.
Art 3 : Attività e compiti di protezione civile.
Sono attività di protezione civile quelle volte alla previsione e alla prevenzione dei rischi, al
soccorso delle popolazioni sinistrate e a ogni altra attività necessaria e indifferibile, diretta al
contrasto e al superamento dell'emergenza e alla mitigazione del rischio, connessa agli eventi
di cui all'articolo 2.
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2. La previsione consiste nelle attività, svolte anche con il concorso di soggetti scientifici e
tecnici competenti in materia, dirette all'identificazione degli scenari di rischio probabili e, ove
possibile, al preannuncio, al monitoraggio, alla sorveglianza e alla vigilanza in tempo reale
degli eventi e dei conseguenti livelli di rischio attesi.
3. La prevenzione consiste nelle attività volte a evitare o a ridurre al minimo la possibilità
che si verifichino danni conseguenti agli eventi di cui all'articolo 2, anche sulla base delle
conoscenze acquisite per effetto delle attività di previsione. La prevenzione dei diversi tipi di
rischio si esplica in attività non strutturali concernenti l'allertamento, la pianificazione
dell'emergenza, la formazione, la diffusione della conoscenza della protezione civile nonché
l'informazione alla popolazione e l'applicazione della normativa tecnica, ove necessarie, e
l'attività di esercitazione.
4. Il soccorso consiste nell'attuazione degli interventi integrati e coordinati diretti ad
assicurare alle popolazioni colpite dagli eventi di cui all'articolo 2 ogni forma di prima
assistenza.
5. Il superamento dell'emergenza consiste unicamente nell'attuazione, coordinata con gli
organi istituzionali competenti, delle iniziative necessarie e indilazionabili volte a rimuovere gli
ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita.
6. I piani e i programmi di gestione, tutela e risanamento del territorio devono essere
coordinati con i piani di emergenza di protezione civile, con particolare riferimento a quelli
previsti all'articolo 15, comma 3-bis, e a quelli deliberati dalle regioni mediante il piano
regionale di protezione civile.
7. Alle attività di cui al presente articolo le amministrazioni competenti provvedono
nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente
In caso di emergenza, la prima risposta, qualunque sia la natura e l’estensione dell’evento
deve essere garantita al livello territoriale locale dall’Amministrazione Comunale che
rappresenta l’istituzione più vicina al cittadino. Il primo responsabile della protezione civile in
ogni Comune è quindi il Sindaco. Nel caso in cui l’evento non può essere fronteggiato con i
mezzi a disposizione del comune, si attivano e si mobilitano i livelli superiori attraverso
un’azione integrata e coordinata con la Provincia, la Prefettura, la Regione, fino al
coinvolgimento dello Stato in caso di emergenza nazionale. Questo complesso sistema di
competenze trova il suo punto di raccordo nelle funzioni d’indirizzo e coordinamento affidate
al Presidente del Consiglio dei Ministri, che si avvale del Dipartimento della Protezione Civile.
2.2) La Protezione Civile regionale Toscana e le Provincie
Da alcuni anni esiste in Toscana un vero e proprio Sistema Regionale si protezione civile, cui
partecipano Istituzioni, Enti e Associazioni di volontariato, disciplinato dalla Legge Regionale
n. 67 del 29 dicembre 2003.
Componente essenziale del sistema di protezione civile regionale sono i Comuni e le Province
che su indicazioni e direttive della Regione Toscana, sono chiamate all’elaborazione dei piani
di protezione civile che, individuano le procedure esecutive da adottare per il contrasto delle
emergenze e anche le procedure cui ogni cittadino deve attenersi nel caso di emergenza, con
gli uffici e le strutture da contattare e da allertare.
La protezione civile in Toscana è organizzata direttamente dalla Regione, in stretto contatto
con le strutture nazionali, ma anche con tutti i Comuni e le Province in modo che gli interventi
siano tempestivi e capillari; la Regione Toscana dispone di una Sala Operativa Unificata
Permanente (SOUP) in funzione h 24 e 365 giorni l’anno che in grado di allertare in tempo
reale e coordinare le componenti del sistema di protezione civile regionale afferenti al
territorio regionale.
La SOUP si avvale di un sistema di allertamento Meteo-Idrologico e Idraulico gestito dal
Centro Funzionale di Monitoraggio del Servizio Idrologico Toscana (CFT) unitamente al
Consorzio LaMMA per le previsioni meteo e da un sistema di attivazione delle risorse toscane ,
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in ambiente web, denominato SART , con il quale è possibile ottenere un archivio unico, per
gestire e reperire in tempo reale tutte le risorse disponibili ai diversi livelli territoriali:
Comune, Centro Intercomunale, Provincia e Regione.
Il sistema di protezione civile della Regione Toscana, oltre ad intervenire in caso di rischi che
avvengono sul territorio regionale, con la sua Colonna Mobile Regionale può essere allertata e
attivata per interventi anche al di fuori del territorio regionale.
Inoltre, la Legge Regionale n. 67 del 29 dicembre 2003 attribuisce alle Provincie le
seguenti funzioni:
1) Elaborazione del quadro dei rischi relativo al territorio Provinciale (Documento di
Valutazione dei Rischi, definito successivamente DVR)
2) Definisce l’organizzazione e le procedure per fronteggiare le situazioni di emergenza nel
territorio provinciale.
3) Provvede agli adempimenti previsti in merito di previsione e monitoraggio degli eventi
4) Fornisce supporto, in situazione di emergenza, alle attività di competenza dei Comuni,
assumendo il coordinamento degli interventi di soccorso e si rapporta con la Regione in
caso di ulteriore esigenze.
5) Provvede all’organizzazione delle operazioni di Censimento Danni nell’ambito
provinciale e in collaborazione con i Comuni, fornisce il quadro complessivo alla
Regione.
6) Concorre con i Comuni alle attività necessarie al superamento dell’emergenza
7) Provvede e disciplina l’impiego del Volontariato
I compiti della Provincia inoltre, in concorso con la Regione, prevedono il supporto operativo e
gestionale nei confronti del Comune delle attività di Previsione e Prevenzione quali:
1) Elaborazione del quadro dei rischi (DVR)
2) Attività di formazione per il personale e ruolo e del volontariato
3) Attività d’informazione ai cittadini e alla popolazione scolastica
Nel Piano di Protezione Civile Provinciale attualmente in vigore, approvato in primo stralcio,
con Decreto del Consiglio Provinciale D.C.P. n. 111 del 27/11/2006, al fine di consentire
l’espletamento delle attività di Previsione e Prevenzione nel territorio provinciale di Siena,
sono stati di seguito individuati i rischi che assumono carattere di rilevanza:
a) Rischio geomorfologico
b) Rischio sismico
c) Rischio idraulico, dighe e invasi artificiali
d) Rischio d’incidente Industriale rilevante e trasporto materiali pericolosi
e) Rischio d’incendio boschivo e d’interfaccia
f) Rischio neve
g) Rischio fenomeni geotermici
h) Rischio sanitario e veterinario
i) Rischi dovuti ad assembramenti di persone in ambienti confinati
Ai fini della pianificazione d’emergenza la Provincia definisce le procedure e le attività della
Sala Operativa Provinciale (SOP) nel suo complesso e in particolare le procedure che devono
essere previste nei piani di protezione civile hanno a oggetto:
1. Le forme di raccordo con gli altri soggetti e Istituzioni preposte;
2. La gestione degli avvisi di criticità e gli stati di allerta adottati dalla Regione.
3. L’attivazione dei presidi idraulici e idrogeologici per le attività di monitoraggio dei punti
critici.
4. L’attivazione, l’organizzazione e le attività del Centro Operativo (CO)
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