Evoluzione Normativa dei Giochi e delle Scommesse On Line

INTRODUZIONE
“L'emozione che un giocatore prova quando fa una scommessa è pari 
alla somma che potrebbe vincere moltiplicata per le probabilità di 
vincerla”. Con questa breve ma eloquente formula, il filosofo e matematico 
francese Blaise Pascal ci permette di cogliere l'aspetto più intimamente 
irrazionale dell'uomo che, fin dai tempi remoti, ha legato lo sviluppo 
delle società civili all'evolversi del fenomeno dei giochi e delle scommesse. 
La passione dell'uomo a sfidare la sorte rappresenta da sempre un tratto 
caratteristico ed ineliminabile del suo comportamento, le cui motivazioni 
possono essere ricondotte al desiderio di vivere uno stato di appagamento 
emozionale o alla speranza di vedere cambiate le proprie condizioni 
economiche e sociali. Il gioco può rappresentare un'attività sociale 
e competitiva in quanto c’è sempre un avversario contro cui ci si deve 
confrontare, che può essere rappresentato da un altro giocatore, da 
un organizzatore, dallo Stato o dal destino. Nelle attività di gioco, quindi, 
si possono ritrovare anche alcuni valori che svolgono un ruolo importante 
nella nostra società, quali il valore dell’audacia, della competitività, della 
capacità di approfondire situazioni e di assumersi rischi con responsabilità. 
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Visto sotto tali aspetti il fenomeno dei giochi e delle scommesse può, 
dunque, rappresentare un'attività umana non molto dissimile rispetto 
ad altre attività ritenute non ludiche, quali ad esempio le attività 
di commercio e di finanza. Bisogna, peraltro, riconoscere come la facilità 
di accesso a tali attività ed il coinvolgimento emozionale che esse 
provocano siano fattori potenzialmente idonei a determinare anche effetti 
nocivi, destinati a riflettersi sui singoli e sull'intera collettività. 
La stessa storia dello sviluppo dei giochi e delle scommesse  ci ha mostrato 
come il valore giuridico ad essi attribuito, sia stato spesso influenzato 
dai contrapposti interessi di protezione sociale e di vantaggio economico. 
Le Autorità governative hanno da sempre affrontato il fenomeno 
con atteggiamenti altalenanti, diretti da un lato a condannarlo sulla base 
di aprioristiche considerazioni, dall'altro ad incentivarlo per mere 
finalità finanziarie. 
Ciò che ne emerge, è la semplice constatazione che si è di fronte 
ad un'attività che, autorizzata o proibita, mantiene una costante 
domanda sociale che sarebbe opportuno controllare in modo equilibrato 
affinchè essa non degeneri in situazioni tali da compromettere 
quegli interessi posti  alla base di una sicura e salubre convivenza sociale. 
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Ad oggi, questo fenomeno sociale può dirsi trasformato soprattutto 
in un fenomeno economico in forte espansione, trainato da rilevanti 
interessi finanziari che coinvolgono tanto le imprese private quanto 
gli Stati. Uno dei principali fattori propulsivi alla crescita del settore 
è rappresentato dal vincente connubio che si è venuto ad istaurare, 
negli ultimi decenni, tra tecnologie informatiche ed attività di gioco. 
Con l'avvento di Internet si è assistito ad una vera esplosione in ascesa 
del settore su scala mondiale, legata alle nuove possibilità che la rete 
ha messo a disposizione degli operatori per poter veicolare l'offerta verso 
il pubblico. Attualmente, è possibile per chiunque partecipare a giochi 
o prendere parte a scommesse servendosi unicamente dei propri mezzi 
di telecomunicazione, quali il computer, il telefono o la televisione 
interattiva. Così, le attività che un tempo richiedevano la presenza 
di un contesto fisico sul territorio, oggi possono essere facilmente 
distribuite e fruite mediante infrastrutture digitali, idonee di per sé 
a collegare offerta  e domanda in modo istantaneo e senza limiti territoriali. 
La rivoluzione tecnologica ha portato alla crescita ed al consolidamento 
di un mercato mondiale che, secondo le stime della Transparency Market 
Research, ha realizzato nel 2011 entrate pari a 30 miliardi di dollari 
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con previsioni di crescita per il 2015 fino a 118 miliardi di dollari. 
Si tratta  di cifre considerevoli che, nonostante il periodo di dura recessione 
economica, non vedono le prospettive di crisi presenti in altri settori. 
Nel mercato del gaming on line l'Italia recita un ruolo da protagonista, 
essendo nota la passione e la prediposizione dei nostri concittadini al gioco. 
Secondo gli ultimi dati forniti dall'AAMS, organo delegato alla gestione 
dell'intero comparto, la raccolta delle giocate attraverso il canale a distanza 
ha raggiunto nei primi otto mesi del 2012 la modica cifra di 10 miliardi 
di euro, cifra che ha fruttato entrate per l'Erario pari a 122 milioni di euro. 
In tale panorama, lo Stato italiano ha inteso assumere un ruolo determinante 
manifestatosi tanto nella disciplina della materia, quanto nelle prerogative 
di controllo che intende mantenere sulla gestione delle relative attività. 
La legislazione italiana distingue principalmente due forme in cui le attività 
di giochi e scommesse possono svolgersi. 
La prima forma è rappresentata dalle attività semplici ed occasionali 
di gioco e scommessa che possono intercorrere tra i privati nell'ambito 
di gare ed eventi che la stessa legge riconosce, purchè non siano da essa 
vietate. Si tratta di semplici rapporti di diritto privato, dai quali possono 
derivare obbligazioni civili riconosciute o mere obbligazioni naturali. 
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La seconda forma è rappresentata da tutte le attività di gioco e scommessa 
caratterizzate dalla presenza di una struttura organizzativa che ne consente 
il loro esercizio. La presenza di tale elemento fa ricadere le attività 
in questione all'interno di una specifica disciplina pubblicistica che, 
per motivi di interesse pubblico, le rende legali a condizione di una loro 
espressa autorizzazione. Tutte le attività di gioco e scommessa organizzate 
ed espressamente autorizzate dallo Stato fanno parte di quella categoria 
denominata  “gioco pubblico”. All'interno di questa categoria il legislatore 
ha ritenuto opportuno far rientrare, sin dalla loro comparsa,  tutte le attività 
di giochi e scommesse gestite ed esercitate attraverso le reti a distanza. 
La disciplina pubblicistica, che vige in materia, prevede un'espressa 
riserva originaria in capo allo Stato sia dei poteri di regolamentazione 
delle attività che si intende rendere lecite, sia dei poteri di gestione 
ed esercizio delle stesse. Sotto questo secondo profilo, l'ordinamento 
giuridico attribuisce allo Stato il potere esclusivo di  gestire il comparto 
sotto forma di monopolio al fine di garantire che il gioco pubblico possa 
esser attuato in un contesto sicuro, controllato, e basato su regole e 
processi di produzione e distribuzione ben precisi. La riserva statale 
sarebbe giustificata dall'esigenza di tutelare quegli interessi pubblici 
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generali ritenuti di preminente importanza nell'ambito di queste attività. 
Secondo quanto si desume dall'ordinamento e dalla giurisprudenza 
nazionale, il regime di riserva si fonderebbe sulla necessità di canalizzare 
le attività di gioco pubblico in circuiti controllati, capaci di garantire 
il perseguimento degli obiettivi di tutela dell'ordine pubblico e sociale, 
della sicurezza pubblica e di tutela dei consumatori. La presenza di questi 
interessi generali ha portato a configurare le attività di gestione 
ed esercizio del gioco pubblico alla stregua delle attività di prestazione 
di servizi dotati di preminente interesse pubblico. In forza di tale 
qualificazione giuridica, è stato predisposto dall'ordinamento un apposito 
regime restrittivo che esclude la libera iniziativa economica dei privati 
nel settore de quo. Questa esclusione, tuttavia, non pregiudica la facoltà 
dello Stato di poter affidare a soggetti privati il diritto di svolgere le attività 
ad esso riservate, possibilità che è stata largamente attuata mediante 
un tipico meccanismo amministrativo. Si tratta del duplice sistema 
concessorio ed autorizzatorio di pubblica sicurezza. Il sistema concessorio 
è lo strumento amministrativo per mezzo del quale lo Stato italiano 
si riserva di affidare in concessione ai privati il diritto di svolgere le attività 
di giochi e scommesse da esso autorizzate. La concessione rappresenta, 
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dunque, l'atto pubblico con il quale lo Stato si riserva di conferire propri 
diritti a soggetti terzi, secondo modalità prestabilite che gli consentono 
di indirizzare e controllare un'attività economica verso i fini che  persegue. 
Il sistema autorizzatorio di pubblica sicurezza, invece, costituisce 
un mezzo amministrativo di controllo successivo, attraverso il quale 
lo Stato mira a garantire che le attività, da esso concesse, siano svolte 
da soggetti incesurati o, comunque, dotati di precisi requisiti di affidabilità 
ed onorabilità. Questo duplice meccanismo amministrativo rappresenta 
il fulcro dell'intera disciplina normativa, manifestandosi in esso i risultati 
concreti della politica legislativa intrapresa in materia dal nostro Paese. 
Il rispetto di tale regime è presidiato da una specifica normativa penale 
volta a sanzionare chiunque svolga un'attività di gioco e scommessa 
non conforme alla disciplina pubblicistica. Per rafforzare i presidi penali 
il legislatore ha ritenuto opportuno introdurre, inoltre, particolari misure 
amministrative indirizzate a conseguire, anche con forme indirette, 
un efficace contrasto contro i fenomeni di gioco irregolale diffusi, 
in particolar modo, nell'ambito dell'attività di offerta transfrontaliera. 
Il sistema nazionale si è dovuto confrontare, specialmente nell'ultimo 
decennio, con le problematiche di compatibilità rispetto alla normativa 
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derivante dal diritto dell'Unione Europea. Il raffronto si è intensificato 
dal momento in cui gli operatori europei del settore hanno iniziato 
ad investire sull'offerta transfrontaliera, ponendo, così, in risalto tutti 
quei limiti protezionistici imposti dal nostro Stato con il solo fine 
di mantenere il rigido controllo sul comparto. In ambito europeo 
la materia dei giochi e delle scommesse on line non risulta attualmente 
armonizzata in quanto, per scelta politica, si è preferito lasciare ai 
singoli Stati membri la prerogativa di regolare autonomamente il settore 
secondo normative più attente agli specifici obiettivi nazionali perseguiti. 
L'assenza di una comune disciplina non ha, peraltro, impedito che 
alla materia venissero applicati i principi generali del diritto europeo. 
Nello specifico, sono stati riconosciuti come applicabili i principi 
di libera prestazione dei servizi e di libertà di stabilimento, principi 
che sono andati  a scontrarsi con i canoni restrittivi previsti dai singoli 
Stati a tutela dei propri interessi nazionali. Tale situazione ha condotto 
ad una verifica, da parte delle istituzioni europee, circa la compatibilità 
delle concrete misure di tutela nazionale rispetto a quelle ammesse 
dallo stesso diritto europeo. In tale ambito, la normativa italiana è risultata 
più volte sottoposta ad un'attenta analisi di compatibilità, stante le evidenti 
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misure stringenti adottate dal nostro legislatore. Ciò ha dato luogo 
ad un fitto dialogo giurisprudenziale, istauratosi tra la Corte di Giustizia 
dell'UE ed i Giudici nazionali, che si è andato ad incentrare sulla reale 
corrispondenza tra gli interessi pubblici nazionali, evocati a difesa 
delle restrizioni imposte, rispetto alle concrete modalità della loro 
attuazione alla luce dei principi del Trattato. Da tale confronto 
sono emerse una pluralità di censure, ricadute principalmente 
sulle modalità attuative del nostro sistema concessorio, considerate, 
in più pronunce, discriminatorie nei confronti degli operatori stranieri. 
Grazie al contributo dei giudici europei, la normativa italiana sui giochi 
e sulle scommesse on line si andata progressivamente a conformare 
ai principi interpretativi elaborati, portando così ad  una maggiore apertura 
verso l'Europa. Il settore dei giochi e delle scommesse on line rappresenta 
un importante banco di prova nel processo di graduale armonizzazione 
tra gli ordinamenti europei. Questo processo di avvicinamento, favorito 
in specie dalla Corte di Giustizia, costituisce un fondamentale passaggio 
in vista di un futuro quadro normativo comune in materia che, nonostante 
le resistenze politiche, appare necessario ed auspicabile al fine di abbattere 
quelle ingiusticabili barriere alla creazione di un mercato comune. 
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Attraverso questo elaborato ci si prefigge l'obiettivo di comprendere 
le peculiarità di un fenomeno sociale, economico e giuridico, quale è 
il fenomeno oggetto della tesi, cominciando da un'indagine sul suo sviluppo 
storico per poi passare ad un'attenta analisi sulla normativa che 
lo disciplina. L'esame svolto verterà, in particolare, sulla disamina 
dell'incessante evoluzione normativa che ha caratterizzato la materia 
dal momento in cui questa si è dovuta confrontare con i cambiamenti 
reali portati dalla rivoluzione tecnologica. La tecnologia ha messo 
in particolare evidenza i limiti degli ordinamenti nazionali, spingendo 
le legislazioni ad un rapido adeguamento, che spesso, si è scontrato 
con vecchi schemi ed ingiustificate prerogative protezionistiche. 
Verrà infine dedicata una parziale attenzione all'interessante situazione 
normativa negli Stati Uniti, Paese in cui il legislatore non è ancora 
riuscito a dare un concreto ordine alla materia.   
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CAPITOLO PRIMO
CENNI SULL'EVOLUZIONE STORICA
DEL GIOCO E DELLA SCOMMESSA
La propensione al fenomeno del gioco rappresenta una delle più tipiche 
manifestazioni del comportamento umano, legata ad istinti da sempre insiti 
nell'uomo. Roger Caillois, sociologo francese dell'età contemporanea, 
propose infatti una suddivisione dei giochi sulla base di quattro principali 
caratteri, ognuno dei quali corrispondente ad una precisa pulsione umana: 
1.  l’Agon, la ricerca  della competizione.
2. l’Alea, l'ambizione a sfidare il caso e le forze che sfuggono al controllo 
umano.
3.  l’Ilinx, il piacere della vertigine scaturita dall'altalenarsi delle emozioni. 
4. La Mimicry, la tendenza all'evasione dalla propria realtà verso contesti 
artificiosi.
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1  Cfr. R. CAILLOIS, I giochi e gli uomini. La maschera e la vertigine, Bompiani, Milano, 1981.
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