I fabbisogni standard nell'impianto del federalismo fiscale e nella spending review

Introduzione 
Il presente studio nasce con l’intento di analizzare il ruolo dei fabbisogni standard 
nell’impianto del federalismo fiscale per capire in che modo possano offrire all’Italia 
un’opportunità di ammodernamento delle relazioni finanziarie intergovernative e di 
efficientamento delle spese degli enti territoriali, essendo la loro determinazione fun-
zionale ad assicurare un graduale superamento delle disfunzioni generate dal ricorso 
al criterio della spesa storica, causa di inefficienze nella distribuzione dei trasferi-
menti statali e di cattiva gestione della spesa dei governi locali.  
 Per comprendere questa affermazione è utile fare una premessa: nel momento in cui 
l’Italia attua un criterio che determina l’erogazione statale a favore del singolo ente 
locale sulla base della sua spesa contabilizzata nei bilanci del passato, senza alcuna 
analisi qualitativa, statistica e/o econometrica della stessa, espone il meccanismo di 
riparto finanziario al rischio di perpetuare nel tempo iniquità nella distribuzione dei 
trasferimenti e generare insostenibilità finanziaria nel lungo periodo; introdurre ele-
menti di casualità nell’erogazione dei flussi di finanza derivata, premiare sistemati-
camente le gestioni inefficienti e non verificare se ad una spesa storica più elevata 
corrisponde o meno una maggiore capacità di intervento o migliori servizi resi dal 
punto di vista qualitativo e quantitativo, pone le basi per un sistema pubblico che 
priva di autonomia l’ente locale e diffonde una generalizzata deresponsabilizzazione. 
Mantenere un criterio arbitrario nell’impiego delle risorse, non legato ad una gestio-
ne economica equilibrata e razionale delle funzioni, e un modello di sostanziale fi-
nanza pubblica derivata in un Paese che, con la riforma costituzionale del 2001, de-
centra competenze legislative e amministrative, crea gravi confusioni, dissocia la re-
sponsabilità impositiva da quella di spesa e genera una situazione istituzionale che 
rende ingovernabili i conti pubblici. 
 Di contro, l’implementazione di un processo di determinazione dei fabbisogni stan-
dard indicativi delle reali necessità finanziarie dell’ente, realizzato mediante algorit-
mi evoluti e dati precisi ottenuti in base alle caratteristiche territoriali dell’ente e agli 
aspetti socio-demografici della popolazione residente, prospetta la possibilità di con-
seguire obiettivi di efficienza ed equità. In particolare, la legge delega in materia di 
federalismo fiscale (Legge 5 maggio 2009, n. 42) e le disposizioni attuative riguar-
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danti la determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali, offrono la possibili-
tà di avere un coefficiente in grado di misurare le differenze nelle necessità finanzia-
rie degli enti territoriali, determinare il livello efficiente di spesa in base alla specifi-
cità del singolo ente e costituire il riferimento cui rapportare, progressivamente nella 
fase transitoria e successivamente a regime, il finanziamento integrale della spesa 
relativa alle funzioni fondamentali e ai livelli essenziali delle prestazioni.  
 Considerando che il buon funzionamento di un modello di federalismo fiscale che 
voglia conciliare autonomia e solidarietà è fortemente dipendente dall’esistenza di un 
efficace sistema di trasferimenti perequativi statali che intendano compensare la dif-
ferenza tra le spese per l’assolvimento delle funzioni e le entrate tributarie di ogni 
ente territoriale e quindi ridurre il divario tra giurisdizioni più ricche in grado di pre-
stare maggiori e migliori servizi, a parità di prelievo, e giurisdizioni più povere, la 
legge delega individua nel fabbisogno standard il primo parametro per la costruzione 
a regime di un nuovo meccanismo di ripartizione dei trasferimenti perequativi poten-
zialmente in grado di limitare gli squilibri territoriali che la devoluzione di maggiore 
autonomia locale tende ad amplificare in un paese, come l’Italia, contraddistinto da 
un marcato divario economico. 
 Tuttavia, la possibilità di ottenere concretamente i vantaggi attribuiti all’adozione del 
criterio dei fabbisogni standard è strettamente legata alle scelte tecniche relative alla 
stima degli stessi, alla precisione con cui il fabbisogno viene calcolato, alla interpre-
tabilità dei risultati e conseguente possibilità di trasmetterli ai soggetti istituzionali. 
L’approccio utilizzato per la stima dei fabbisogni standard non è un aspetto soltanto 
tecnico, è un elemento determinante per valutare la coerenza alla teoria del federali-
smo fiscale. Tuttavia, il d.lgs. n. 216 del 2010 si limita a precisare le implicazioni 
finanziarie dell’introduzione di questi coefficienti standard  prevedendo che il com-
plesso dei fabbisogni relativi alle sei funzioni fondamentali di Comuni e Province 
non possa eccedere il totale della spesa storica dei corrispondenti comparti effettiva-
mente sostenuta al momento della loro adozione e affida la procedura di calcolo alla 
SOSE Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A., in collaborazione con l’Istituto per 
la Finanza e l’Economia Locale (IFEL Fondazione ANCI) e l’Unione Italiana delle 
Province (UPI) e sotto la supervisione delle Commissione tecnica paritetica per 
l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF). La presente ricerca vuole verificare 
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attraverso l’esperienza dei tecnici se si sceglie un approccio metodologico coerente 
con la teoria della finanza multilivello o si definisce una metodica che centralizza le 
scelte sull’allocazione delle entrate e di conseguenza delle spese, creando possibili 
divaricazioni tra il finanziamento messo a disposizione e i bisogni riconosciuti nei 
diversi enti territoriali e vincolando la possibilità di accrescere la dimensione finan-
ziaria complessiva dell’ente locale a elementi esterni alla sua autonomia decisionale, 
definiti esogenamente attraverso scelte politiche. Trovata risposta a questa domanda, 
poiché a fianco del processo di determinazione dei fabbisogni standard si inserisce 
nel 2012 la complessa operazione di razionalizzazione della spesa pubblica definita 
spending review, è necessario porre un altro interrogativo: è possibile individuare 
una relazione complementare tra fabbisogni standard e spending review o, viceversa, 
l’utilizzo di tale strumento all’interno di un meccanismo di revisione complessiva 
della spesa delle pubbliche amministrazioni non risulta auspicabile? Se l’Italia sce-
glierà di considerare interconnessi i due strumenti e rendere applicativa questa rela-
zione, la ricerca vuole verificare se ci sono i parametri necessari, le condizioni suffi-
cienti e dati congrui, validi e aggiornati per permettere un impiego dei suddetti coef-
ficienti in una operazione di revisione della spesa pubblica. Di conseguenza, si deve 
capire se il  singolo dato di fabbisogno standard, calcolato sulla base delle caratteri-
stiche socio-demografiche e territoriali dell’ente intermedio, consente di individuare 
effettivi spazi di recupero di spesa o necessita del supporto di ulteriori parametri per 
dare razionalità al meccanismo dei tagli alle dotazioni di bilancio ed evitare di intac-
care il concetto di autonomia locale.  
 L’analisi si pone quindi l’obiettivo di analizzare le politiche di risanamento della fi-
nanza pubblica degli ultimi anni, individuare i criteri utilizzati, l’entità e la portata 
delle riduzioni previste per capire se la logica emergenziale tipica di un contesto di 
grave crisi economica favorisce pratiche consuetudinarie distorsive che, pur di otte-
nere risparmi di spesa, si pongono in disaccordo con la teoria del federalismo fiscale, 
ossia se lo Stato sceglie di intraprendere misure che lasciano sullo sfondo l’articola-
zione di una finanza pubblica multilivello. Queste considerazioni devono essere va-
lutate sulla base di un attuale contesto italiano di forte crisi. In una fase di recessione 
economica in cui lo Stato e le Pubbliche amministrazioni non hanno risorse per ga-
rantire l’attuale livello di spesa pubblica e, ancor di più, per garantire l’equilibrio del-
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le risorse da distribuire sul territorio, è naturale domandarsi se il federalismo fiscale, 
volto a completare la valorizzazione del sistema delle autonomie territoriali, abbia 
ancora senso o siano altri i temi da affrontare. La ricerca crede nella possibilità che la 
crisi possa costituire una ragione per esaltare il federalismo fiscale e che lo strumento 
del fabbisogno standard, se correttamente calcolato, gradualmente applicato per le 
finalità con cui è stato ideato e supportato da adeguati parametri, possa rappresentare 
la componente essenziale per rafforzare la responsabilità delle autonomie territoriali 
nella gestione dei propri bilanci a partire da una ripartizione delle risorse pubbliche 
ispirata a criteri di equità ed efficienza. Se questa prospettiva risulta positiva, resta da 
rispondere ad un altro quesito, forse il più importante nell’immediato futuro. L’intero 
processo va infatti avanti da anni senza riuscire a trovare l’equilibrio che lo renda 
effettivamente funzionante. Quindi, quali sono le scelte politiche e tecniche da com-
piere per poter applicare in modo serio un coefficiente standard potenzialmente in 
grado di cambiare il meccanismo di finanziamento e razionalizzazione della spesa? 
Quali sono le lacune e gli ostacoli che rendono impossibile implementare il processo 
di riforma? E ancora, se si individua una di queste difficoltà nel carattere assoluta-
mente provvisorio delle funzioni fondamentali delineato dalla legge delega n. 42 del 
2009 rispetto alle quali sono determinati i fabbisogni standard, può essere intrapreso 
un percorso di determinazione degli suddetti coefficienti ai fini di una standardizza-
zione della spesa pubblica senza conoscere con certezza i soggetti chiamati a gestirla, 
in presenza di contorni normativi poco chiari e in assenza di una legge statale che 
stabilisca una definitiva allocazione efficiente delle funzioni? Anche se, probabil-
mente, si può convenire sulla necessità di una loro individuazione anche provvisoria 
volta a garantire un necessario ambito di riferimento per avviare la determinazione di 
questo coefficiente, è comunque lecito domandarsi se, può l’ordinamento procrasti-
nare l’attuazione del dettato costituzionale in ragione di un lavoro da decifrare? Non 
si corre il rischio che un lungo, costoso e impegnativo lavoro di calcolo e stima svol-
to dalla SOSE s.p.a.,  in collaborazione con IFEL e UPI, e sotto la supervisione della 
COPAFF, sia messo in discussione per i presupposti mutevoli sui quali è stato avvia-
to?  
 L’attualità e l’importanza della necessaria definizione delle funzioni fondamentali 
non può non tener in considerazione le implicazioni generate dall’entrata in vigore 
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delle Legge Del Rio, 7 Aprile 2014, n. 56, concernente disposizioni sulle città metro-
politane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni: se l’attuale scenario pro-
pende verso l’attuazione di un livello di governo istituzionale, le Città metropolitane, 
non contemplato nella procedura di calcolo dei fabbisogni standard riservata a Pro-
vince e Comuni, occorre verificare se è necessario rivedere i dati raccolti da SOSE 
s.p.a. relativi alle numerosissime variabili di contesto necessarie per il calcolo dei 
fabbisogni, fermo restando il verificarsi di una possibile dimostrazione di scarsa pro-
pensione ad assorbire le modifiche nel tempo. Quindi, è davvero auspicabile comple-
tare un lavoro sulla determinazione dei fabbisogni standard e utilizzare i coefficienti 
stimati senza attendere l’esito del processo di riordino territoriale?  
 Per rispondere a questi interrogativi, la ricerca intende procedere in questo modo: si 
ritiene utile presentare un primo capitolo storico-ricostruttivo che consenta di capire 
il significato del termine “federalismo fiscale”, di considerare il contesto economico 
finanziario nel quale è stato ideato per la prima volta e di individuare gli obiettivi che 
si prefigge di soddisfare. Fatta questa premessa, si ripercorre l’evoluzione storica dei 
rapporti tra finanza locale e centrale per sottolineare l’alternanza di fasi di maggiore 
o minore autonomia per i governi locali. Il primo riferimento storico scelto è il pe-
riodo immediatamente successivo all’Unità d’Italia avvenuta nel 1861: si fa luce sul 
modello, disegnato da Marco Minghetti nel 1861 e poi ratificato dalla legge comuna-
le e provinciale del 1865, rimasto in vigore nel nostro Paese fino al 1942. In partico-
lare, si mostra come la crescita economica del Dopoguerra metta in crisi il sistema 
della finanza locale e renda necessario intervenire, all’inizio degli anni ’70, con una 
riforma generale del sistema tributario per tentare di razionalizzare gli assetti finan-
ziari degli enti del settore pubblico ed ampliare la qualità e quantità dei servizi forniti 
ai cittadini. Si individuano le condizioni che configurano la finanza locale come “de-
rivata” ed i limiti che conducono ad un nuovo processo di riforma delle autonomie 
locali a partire dagli anni ’90. Si considera come intervento emblematico di questi 
anni la legge 8 giugno 1990, n. 142 che rappresenta la cornice entro la quale si inse-
risce una nuova disciplina in materia di federalismo fiscale e si chiarisce come il le-
gislatore degli anni ’90 abbia tentato di stabilire una stretta correlazione tra l’auto-
nomia finanziaria degli enti locali e la finanza pubblica con l’obiettivo di informare il 
sistema della finanza locale a criteri di razionalità, semplificazione e rispondenza alla 
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disciplina costituzionale delle autonomie locali. Segue l’attenzione su una importante 
occasione rappresentata dalla riforma ordinamentale attuata con le Leggi Bassanini 
n. 59/1997 e  n. 127/1997: si percorrono le innovazioni introdotte in materia di de-
centramento a favore degli enti sub-centrali di funzioni e compiti un tempo attribuiti 
allo Stato e, a seguito di tale conferimento, non si può non considerare la centralità 
del riconoscimento agli stessi di un reale potere impositivo, soprattutto in un momen-
to in cui si presenta al nostro Paese una nuova necessità: dover rispettare i parametri 
imposti dal Trattato di Maastricht in quanto Stato membro dell’Unione Europea. Si 
mostra come, di fronte ad una situazione in cui il debito pubblico italiano mostra la 
debolezza finanziaria del nostro Paese e della sua competitività, il rilancio della poli-
tica delle Autonomie locali possa rappresentare una svolta nell’assetto della Repub-
blica per affrontare i problemi dell’integrazione europea. Segue quindi un processo 
di rivalorizzazione delle Regioni e delle autonomie locali che sfocia nel decreto legi-
slativo 18 febbraio del 2000, n. 56 recante “Disposizioni in materia di perequazione, 
razionalizzazione e federalismo fiscale”, e riguardante, in particolare, l’adozione di 
un nuovo sistema di finanziamento delle Regioni a statuto ordinario; si considerano i 
principi ispiratori di questo intervento volti a condurre il sentiero di riforma verso il 
soddisfacimento di due esigenze fondamentali: garantire certezza riguardo alle risor-
se disponibili, allentando la dipendenza dai trasferimenti decisi annualmente in sede 
di bilancio e costruire un sistema di perequazione che realizzi in modo trasparente gli 
obiettivi di solidarietà interregionale e superi gradualmente quello basato sulla spesa 
storica. Si va ad evidenziare il salto culturale introdotto dalla riforma ma anche il 
contrasto tra risultati raggiunti, aspettative e  problemi rimasti insoluti.  
 Una particolare attenzione viene rivolta alla Riforma del Titolo V della Costituzione: 
bisogna capire in quale misura l’intervento sul testo costituzionale, giunto a conclu-
sione di un lungo cammino verso il decentramento amministrativo e legislativo, ab-
bia limitato la discrezionalità del legislatore statale ed in che modo abbia cercato di 
attribuire stabilità alla ripartizione del potere impositivo tra Stato, Regioni ed enti 
locali; particolare attenzione è rivolta alla disposizione contenuta nell’art. 119  Cost., 
data la consapevolezza da parte del legislatore costituente del 2001 che non si può 
parlare di federalismo e di autonomia legislativa ed amministrativa senza prevedere 
una corrispondente redistribuzione delle risorse finanziarie.  
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Si vuole mostrare come con l’entrata in vigore della legge 5 maggio 2009, n. 42, re-
cante <<Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’arti-
colo 119 della Costituzione>>, si sia verificato un segnale importante in direzione 
della realizzazione di quel disegno riformatore complessivo che il Paese attende da 
tempo: avviare il federalismo fiscale e razionalizzare la struttura della finanza pub-
blica. 
 Dopo aver fornito un inquadramento storico ricostruttivo sul federalismo fiscale, oc-
corre entrare nel vivo della tematica oggetto della presente ricerca ponendo specifi-
camente attenzione al principio guida enunciato dalla legge delega sul federalismo 
fiscale n. 42/2009 che sancisce il superamento del criterio della spesa storica attra-
verso il passaggio ad un nuovo parametro di riferimento per il finanziamento degli 
enti territoriali: un fabbisogno standard in grado di giustificare la spesa di ciascun 
ente sulla base delle proprie caratteristiche strutturali che incidono sulla domanda di 
servizi dei cittadini e sulle condizioni di produzione. Per capire se questo coefficiente 
standard possa consentire una più efficace responsabilità dei governi, un più incisivo 
controllo da parte degli elettori e un parallelo incremento dell’autonomia dell’ente 
sub-centrale, è necessario analizzare, nel secondo capitolo, l’approccio metodologico 
utilizzato per determinarlo: attraverso l’esperienza dei tecnici e servendosi di intervi-
ste personali ai consulenti della SOSE s.p.a., si vuole capire la procedura di calcolo 
nonché gli sforzi di standardizzazione compiuti nel definire un modello adattabile 
alle diverse caratteristiche delle funzioni degli enti locali e alle rispettive prestazioni 
finali corrispondenti, si può capire se si è delineata una metodica centralizzata di di-
stribuzione delle risorse che mal si concilierebbe con gli aspetti teorici del federali-
smo fiscale. Questa analisi comporta la necessità di distinguere il procedimento di 
determinazione dei fabbisogni standard stabilito per le funzioni fondamentali di Enti 
locali da quello previsto in ambito sanitario per le Regioni; in entrambi i settori, il 
presente coefficiente rappresenta una svolta rispetto ad un passato in cui le ineffi-
cienze locali e regionali sono coperte dai ripiani statali: passare ad una logica di re-
sponsabilità consente ai cittadini di giudicare se la differenza tra spesa effettiva del-
l’ente territoriale e quella standard è dovuta a sprechi o, viceversa, ad in servizio di 
qualità eccezionale. Per verificare se il federalismo fiscale fornisce lo strumento con 
il quale lo stato centrale può impedire una dispersione ingiustificata della spesa ed 
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eliminare le sperequazioni esistenti sul versante delle entrate, bisogna prima capire se 
la sua definizione permette ai tecnici di seguire un approccio semplificato o, al con-
trario, si rintracciano difficoltà e problematiche nel processo di standardizzazione e 
nella misurazione dell’output pubblico e quindi del servizio effettivamente svolto 
dall’ente: trovare affidabili misure dello stesso è spesso difficile, sia dal punto di vi-
sta teorico che pratico, soprattutto se si considerano delicati campi del settore pubbli-
co, come la sicurezza, la sanità ecc., dove i risultati ottenuti dalla misurazione del-
l’output  non sono l’effetto diretto di un’attività produttiva e/o di servizio, ma dipen-
dono molto spesso dal modo con cui tali diverse e multiformi attività vengono coor-
dinate fra loro. Valutare la complessità della metodologia utilizzata consente di veri-
ficare se conduce a razionalizzazioni che impattano sulla capacità finanziaria del sin-
golo ente. 
 Individuata la procedura di calcolo, si focalizza l’attenzione sulla possibilità di utiliz-
zare il dato ottenuto per revisionare qualitativamente la spesa pubblica. La premessa 
che consente di porci la domanda sulla possibile esistenza di una relazione comple-
mentare tra spending review e fabbisogni standard risiede nella filosofia di fondo del 
decreto legislativo n. 216/2010 attuativo della legge delega sul federalismo fiscale: 
addivenire ad un federalismo solidale in grado di riconoscere gli sprechi. Pertanto, è 
prima di tutto utile fornire un inquadramento concettuale di riferimento dello stru-
mento di programmazione economico-finanziario definito spending review, la cui 
 metodologia sistematica  è volta a migliorare sia il processo di allocazione delle ri-
sorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche. E’ necessario ripercorrere 
i provvedimenti di manovra finanziaria degli ultimi anni e verificare se le politiche di 
risanamento della finanza pubblica si sono fondate per lo più su aumenti di entrate o 
su tagli della spesa; in questo secondo caso, è necessario individuare se, nell’imputa-
zione delle riduzioni previste, vi sono criticità dal punto di vista procedurale da ana-
lizzare e se c’è coerenza e conformità tra teoria e prassi della spending review.  
 Poiché quest’ultima trova appoggio su numerose esperienze internazionali, si con-
clude il secondo capitolo con una breve analisi comparata per riflettere sulla confor-
mità del percorso intrapreso dall’Italia alle scelte dei paesi OCSE e individuare even-
tuali diversi approcci metodologici dei quali il nostro Paese può far esperienza al fine 
di aumentare il grado di responsabilità della stessa: nello specifico, l’impianto del 
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processo di revisione della spesa in Italia viene comparato con quello proprio di altri 
esperimenti internazionali sulla base delle caratteristiche generali che un sistema di 
spending review può avere.  
 E’ nel terzo capitolo della ricerca che si verifica il rapporto tra soluzioni adottate e 
premesse teoriche del federalismo fiscale. L’attenzione viene rivolta allo stato di 
avanzamento dei lavori sui fabbisogni standard su tutte le funzioni fondamentali di 
Comuni e Province: si cerca di capire se il risultato raggiunto realizza gli obiettivi 
previsti dalla legge delega e dai decreti delegati o vi sono lacune che impattano sulla 
capacità di raggiungere gli scopi prefissati. Si focalizza l’attenzione sull’utilità del  
dato di fabbisogno standard nel processo di ridisegno di confini e competenze del-
l’Amministrazione locale e, infine, si chiude lo studio sul federalismo fiscale verifi-
cando se il presente processo di riforma è o meno accompagnato da un parallelo in-
cremento della sfera di autonomia finanziaria di entrata degli enti decentrati. A tal 
fine, si ripercorrono le proposte del legislatore con una particolare attenzione alle 
recenti modifiche in materia di fiscalità municipale, la cui centralità è oggi senz’altro 
rilanciata dalle difficoltà della politica nazionale e dal recupero del concetto di pros-
simità, essenziale perché la fiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni ripren-
da, per capire se l’ambizioso obiettivo del legislatore di delega e del legislatore dele-
gato del passaggio da una finanza derivata ad una maggiormente autonoma è perse-
guito o l’Italia è ancora lontana dal raggiungimento di un vero federalismo fiscale. 
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