I contratti a distanza

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CAPITOLO I 
LA TUTELA DEL CONSUMATORE IN EUROPA. 
SOMMARIO: 1. Dalle origini alla Direttiva 97/7/CE. – 2. La Direttiva 2011/83/UE e il 
problema dell’armonizzazione. – 2.1. Segue. Le finalità e le soluzioni. – 3. Il recepimento in Italia. Il 
D. LGS. 21/2014. 
 
1. Dalle origini alla Direttiva 97/7/CE. 
La definizione del consumatore nasconde molte insidie. L’attenta 
osservazione della molteplicità dei punti di vista dal quale esso può essere 
osservato fornisce l’occasione per far luce su alcune questioni ancora 
irrisolte.
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Un primo approccio induce a considerare il consumatore come la 
controparte dell’impresa nella catena distributiva, acquirente o utilizzatore di 
beni e servizi per uso personale o familiare. Tale  definizione, estremamente 
concreta ma allo stesso tempo carica di significati non manifesti, ha una storia 
che parte da molto lontano, precisamente da  quando, data la scarsità di reddito 
in gran parte della popolazione, i consumi erano destinati unicamente al 
sostentamento dell’individuo a svantaggio della qualità dei beni e dei servizi 
ricevuti. D’altronde in ogni epoca la ricerca di beni di prima necessità ha 
collocato automaticamente in una posizione subordinata il problema della 
qualità di essi. 
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 In un suo contributo, Alpa analizza il significato del termine consumatore nelle varie prospettive. Per 
approfondimenti v. ALPA G., Consumatore, tutela del, in Enciclopedia delle scienze sociali, 1992, 
consultabile sul sito www.treccani.it.
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La tutela del consumatore in Europa. 
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Verso la fine del Settecento l’avvento della rivoluzione industriale ed in 
particolare il conseguente diffondersi della produzione di massa, l’aumento 
dell’occupazione e dunque della popolazione con disponibilità di reddito, 
segna l’inizio, in parte della popolazione, di un crescente interesse nei 
confronti della qualità dei beni e dei servizi acquisiti. In tali condizioni di 
maggiore benessere economico il valore della moneta come mezzo di scambio 
aumentava vertiginosamente, generando in tal modo nelle persone una nuova 
consapevolezza dei propri diritti. 
Il consumerism
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 nasce ufficialmente agli inizi del XX secolo negli Stati 
Uniti d’America, dove le prime proteste di massa ebbero un impatto tale da 
costringere il governo federale all’approvazione di leggi la cui importanza ha 
condotto a notevoli controlli sull’industria, che inizialmente non furono però 
particolarmente restrittivi. Tra i vari provvedimenti adottati sono degni di nota 
il “Pure Food and Drug Act” del 1906 e la creazione della Federal Trade 
Commission nel 1914. Tuttavia è solo a partire dagli anni ’60 che il 
movimento in questione ha ottenuto grande visibilità nel suo paese di origine, 
raggiungendo traguardi molto importanti come l’attribuzione della 
responsabilità oggettiva al produttore, il quale in caso di danni sarà gravato 
dall’onere di provare che essi non sono derivati dal suo operato. Inoltre negli 
stessi anni si distingue la figura di Ralph Nader, fondatore del movimento 
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 Termine anglosassone che indica la tendenza dei consumatori ad organizzarsi in associazioni allo 
scopo di essere tutelati nelle contrattazioni e sensibilizzare le autorità sulle problematiche ad essi 
inerenti. Trattasi di un movimento sociale (e politico) rivolto a rivendicare il ruolo centrale del 
cittadino e la sua protezione nell’ambito della organizzazione dello statuto moderno. Op. cit. 
MASTRORILLI D., Contrattazione a distanza, disciplina consumeristica e di settore, Bari, 2011, 
p.21.
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La tutela del consumatore in Europa. 
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sociale e politico chiamato poi Naderismo. Rilevante fu il suo contributo nella  
codificazione dei diritti dei consumatori nel cd. Bill of Rights (1962). 
 Questi brevi cenni storici riguardanti la storia del consumerismo nel 
continente americano risultano necessari in quanto primi nel loro genere.  
In Europa invece i primi provvedimenti adottati risalgono al 1947 con 
la fondazione in Danimarca del Consiglio del Consumatore; nel 1955 fu 
costituito in Gran Bretagna il Consumer Advisory Council; nel 1966 fu 
fondato l’ Istituto Nazionale del Consumo in Francia. Considerata l’inevitabile 
eterogeneità degli ordinamenti di provenienza e soprattutto le diverse 
tradizioni giuridiche presenti nei paesi europei su menzionati, tali  
provvedimenti hanno avuto un valore certamente inferiore rispetto a quelli 
adottati negli stessi anni negli Stati Uniti, mancando un coordinamento tra 
essi.  
Mentre i vari stati sono impegnati a legiferare l’Italia resta immobile; 
infatti, per lungo tempo, la tutela del consumatore è affidata essenzialmente 
alle interpretazioni del codice civile, soprattutto con riguardo alle norme 
dettate in materia di contratti in generale (artt. 1341 e 1342). Il primo 
provvedimento organico reso in tale materia si avrà solo con la legge n. 281 
del 30 luglio 1998 in riferimento alla tutela del diritto dei consumatori e degli 
utenti (successivamente modificata da varie leggi
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). Appare quindi evidente 
come l’Italia abbia preferito, in un primo momento, un approccio di tipo 
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 Modficata dalla l. 24 novembre 2000, n.340, dal d. lgs. 23 aprile 2001, n224 (in recepimento della 
Direttiva 98/27/CE) e dall’articolo 11 della legge 1 marzo 2002, n39.
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La tutela del consumatore in Europa. 
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conservatore, abbandonandolo quando, entrata a far parte dell’UE, ha dovuto 
poi cedere alle istanze politiche provenienti da quest’ultima. Dunque risulta 
chiaro come, a seguito dell’intervento di tali politiche comunitarie, la tutela 
del consumatore acquisisca una rinnovata importanza. Quanto segue 
costituisce un’analisi  storica dell’evoluzione delle politiche consumeristiche 
fin ad oggi adottate in ambito europeo. 
L’Unione Europea nasce a Roma il 25 marzo del 1957 con la 
denominazione di CEE (Comunità Economica Europea) con la finalità di 
creare un mercato comune, che assicuri agli Stati membri uno sviluppo 
armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche. Risulta chiaro 
fin da subito che per raggiungere tali finalità bisogna tutelare i soggetti che 
subiscono direttamente le distorsioni del mercato. Fra questi vi sono 
certamente i consumatori oltre alle cd. imprese deboli. È solo però nel 1973 
che s’inizia concretamente a perseguire tali scopi con la creazione del 
Comitato Consultivo dei Consumatori e l’approvazione della Risoluzione 
543/1973 che istituiva la Carta europea di protezione dei consumatori nella 
quale, per la prima volta, questi erano definiti come le persone fisiche o morali 
alle quali siano venduti beni o forniti servizi per uso privato. Tale Carta, 
inoltre, elencava i diritti fondamentali del consumatore, quali: 1) il diritto alla 
protezione e assistenza; 2) il diritto al risarcimento del danno; 3) diritto 
all’informazione e educazione
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; 4) diritto alla rappresentanza. 
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 Per approfondimenti sul tema vedi infra CAP II.
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Nel 1975, con la Risoluzione del Consiglio dei Ministri del 14 aprile, la 
CEE definisce un primo programma preliminare per una politica di tutela dei 
consumatori, riordinando in modo organico tutte le iniziative e le priorità; in 
tal modo furono fissati i diritti fondamentali in cinque categorie: 1) la 
protezione contro i rischi e per la salute del consumatore: 2) la protezione 
degli interessi economici del consumatore; 3) la predisposizione di strumenti 
per la consulenza e l’assistenza per il risarcimento del danno; 4) 
l’informazione e l’educazione del consumatore; 5) la consultazione e la 
rappresentanza dei  consumatori nella predisposizione delle decisioni che li 
riguardano. 
Successivamente con la Risoluzione del 19 maggio 1981 venne 
emanato il secondo programma preliminare per una politica di protezione e di 
informazione del consumatore nel quadro del completamento del mercato 
comune
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. In esso si registra un cambiamento di prospettiva riguardo alla 
nozione di consumatore; al fine di proteggere i consumatori dai metodi non 
ortodossi di vendita e dalle richieste di pagamento di merci non ordinate il 
soggetto in questione non viene più considerato solo come la controparte 
dell’impresa nella catena distributiva, ma anche, e soprattutto, come 
“individuo interessato ai vari aspetti della vita sociale che possano 
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 Bisogna qui rimarcare come la politica relativa alla tutela del consumatore sia sempre stata inserita 
nell’ottica dell’istaurazione di un mercato comune. Per approfondimenti sul tema,BONELLI C., 
Libera concorrenza e tutela del consumatore: un bilanciamento problematico nell’ordinamento 
comunitario e nel diritto interno, in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 2010, p.33 ss; MAZZAMUTO S., Il 
contratto di diritto europeo, Torino, 2012; GHIDINI G., CESARANI C., Consumatore (tutela del) 
(diritti civili), in Enc. giur., agg. V, 2001.
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direttamente o indirettamente danneggiarlo”
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. Per l’attuazione di tale 
programma sono state emanate varie direttive tra cui: 1) la 84/450/CEE in 
materia di pubblicità ingannevole e comparativa (successivamente modificata 
dalla Dir. 97/55/CE); 2) la 85/577/CEE del 20 dicembre 1985 relativa alla 
protezione del consumatore nei contratti negoziati fuori dei locali 
commerciali
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. In queste direttive il consumatore è definito come persona fisica 
che acquista i beni o usufruisce di servizi per scopi personali o familiari.  
Il 1° luglio 1987 entra in vigore l’Atto Unico Europeo con il quale fu 
modificato il Trattato di Roma. Quest’atto introdusse nel Trattato istitutivo CE 
l’art 100 A (ora art. 114, terzo capoverso, TFUE) il quale richiedeva, al fine 
dell’adozione dei provvedimenti di armonizzazione legislativa, che la 
Commissione europea ed il Consiglio assicurassero, in materia di sanità, 
sicurezza, protezione dell’ambiente e dei consumatori, un elevato standard di 
protezione. 
Un esame più approfondito dell’articolo sopra citato mostra come la 
tutela dei consumatori sia ancora fortemente legata alla politica tendente 
all’istaurazione del mercato unico; infatti nonostante sia stato stabilito che le 
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 Op. cit. MASTRORILLI D., Contrattazione a distanza, disciplina consumeristica e di settore, p. 23. 
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 Tale Direttiva è stata recepita nel nostro ordinamento tramite D. lgs. n. 50/92, poi confluito nel 
codice consumo. In considerazione del fatto che l’art 9 del d. lgs. n. 50/92 (altre forme speciali di 
vendita) prevedeva che: “Le disposizioni del… decreto si applica[ssero] anche ai contratti riguardanti 
la fornitura di beni o la prestazione di servizi, negoziati fuori dai locali commerciali sulla base di 
offerte effettuate al pubblico tramite il mezzo televisivo o altri mezzi audiovisivi, e finalizzate ad una 
diretta stipulazione del contratto stesso, nonché ai contratti conclusi mediante l’uso di strumenti 
informatici o telematici”; e dalla circostanza che l’art. 1, comma primo, lett. d, del medesimo decreto 
includesse tra le tipologie di contratti conclusi fuori dai locali commerciali quelli per corrispondenza, 
ne deriva che tale normativa ha rappresentato per anni il primo nucleo di disciplina dei contratti a 
distanza. Op. cit., MASTRORILLI D., Contrattazione a distanza, disciplina consumeristica e di 
settore, p. 7.
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La tutela del consumatore in Europa. 
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istituzioni comunitarie debbano assicurare un elevato standard di protezione 
per il consumatore, esse tuttavia sono tenute ad intervenire solo qualora 
sussista un legame con l’esigenza del completamento del mercato interno. In 
tal modo la politica di tutela del consumatore si configura ancora come 
sussidiaria, secondaria ed indiretta. 
Per assistere al cambiamento di prospettiva secondo il quale la politica 
dei consumatori assume un ruolo principale, distaccandosi, anche se mai del 
tutto, dalla politica tendente all’istaurazione del mercato unico, è necessario  
attendere il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, istitutivo dell’UE, 
ratificato con la l. n. 454 dello 03/11/1992 ed entrato in vigore l’1 novembre 
1993. Tra le novità più rilevanti di questo Trattato, vi è l’introduzione del 
nuovo Titolo XIV rubricato “Protezione dei consumatori” , e l’art. 129 A (ora 
art. 169 TFUE). Quest’ultimo prevede che: “ Al fine di promuovere gli 
interessi dei consumatori e assicurare un livello elevato di protezione dei 
consumatori, l’Unione contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli 
interessi economici dei consumatori, nonché a promuovere il loro diritto 
all’informazione, all’educazione, e all’organizzazione per la salvaguardia dei 
propri interessi”. Con questa impostazione è chiaro come in ambito europeo 
sia stata considerata fondamentale la politica sulla tutela dei consumatori 
trasformandola da strumentale, per la correzione degli squilibri di mercato e 
della concorrenza, a fondamentale indirizzo politico.