11
libertà della discussione e nella possibilità reale di esplicitazione
del diritto al dissenso da parte delle minoranze parlamentari.
L'attuazione del principio de quo, nel corso degli anni, è stata
accompagnata dalle continue vicende che hanno indotto entrambe
le Camere a modificare i propri regolamenti affidando ai loro
Presidenti il compito di assicurare il buon andamento sia dei
lavori che dell'amministrazione interna, estendendo il principio di
efficienza già previsto dall'art.97 della Costituzione per la Pubblica
Amministrazione
(1)
, al fine di consentire al Parlamento di svolgere
appieno i propri compiti ed essere più vicino alla realtà sociale che
deve tutelare e difendere nell'ambito di quell'ottica che lo individua
quale centro percettore delle superiori istanze del Paese.
(1)
V. art.8 r.S "Il Presidente rappresenta il Senato e regola l'attività di tutti i suoi
organi,
facendo osservare il Regolamento. ..... Assicura, impartendo le necessarie direttive, il
buon andamento dell'Amministrazione del Senato." in Costituzione della
Repubblica e Regolamento del Senato, Senato della Repubblica, aprile 1992;
art.8 comma 1, r.C. "Il Presidente rappresenta la Camera. Assicura il buon
andamento dei suoi lavori, facendo osservare il Regolamento, e dell'amministrazione
interna. ...", in Costituzione della Repubblica -Regolamento della Camera, Camera
dei Deputati, Segreteria generale, ottobre 1993. Art.97 comma 1, Cost. " I pubblici
uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati
il buon andamento e l'imparzialità dell'Amministrazione. ......"
12
Tuttavia, bisogna riconoscere che, se da un lato l'ostruzionismo
è stato un elemento che -senza dubbio- ha ritardato l'attività
parlamentare; dall'altro si è, invece, rivelato un fattore determinante
per indurre valutazioni più approfondite su tematiche di particolare
importanza quali l'aborto, il fermo di polizia, l'antitrust, l'emittenza
radiotelevisiva, la riforma del sistema pensionistico etc, che,
proprio per l'alto grado di rilevanza sociale, necessitavano di una
regolamentazione. In quest'ultima ipotesi, il c.d. "ritardo" provocato
all'attività parlamentare, non è da valutarsi negativamente, anzi è da
considerarsi lo stimolo ad una maggiore ponderazione dei
provvedimenti da adottare in virtù dell'accordo che deve esistere tra
le parti politiche la cui attività dovrebbe essere rivolta al
raggiungimento del benessere sociale nel rispetto del diritto.
Naturalmente, nel corso degli anni sono cambiate le modalità
di espressione del fenomeno, sia a causa dei tentativi
dell'ordinamento di impedire che le sue manifestazioni potessero
turbare il libero svolgimento delle funzioni parlamentari; e sia per
la diversa formazione giuspubblicistica dei parlamentari. Infatti,
13
dalle lunghe oratorie dei primi anni di vita del nostro Parlamento, si
è passati a metodi sempre più drastici la cui realizzazione è stata
possibile per la mancanza di regole che fossero in grado di
disciplinare in maniera più capillare lo svolgersi della discussione e
la presentazione delle varie proposte nel rispetto dei diritti goduti
da ogni parlamentare durante l'espletamento del suo mandato. Ciò
ha determinato la necessità di riformare più volte i regolamenti di
entrambe le Camere, onde consentire all'istituzione di riconquistare
quella funzionalità che le continue manifestazioni ostruzionistiche
avevano compromesso.
Ritengo, d'accordo con altri studiosi
(2)
che, alla luce delle
esperienze maturate dal nostro legislatore sino ad ora in materia di
norme anti-ostruzionistiche, non si debba credere che la risposta a
tale fenomeno possa trovarsi nelle regole sull'uso razionale del
tempo, poiché l'ostruzionismo non é un fenomeno che possa
imprigionarsi nelle norme regolamentari. Esso, infatti, non è più
all'interno delle aule di maggioranza o di minoranza, ma va
(2)
Cfr. DE CARO BONELLA, C., Ostruzionismo Addio, in <<Quaderni Costituzionali>>,
14
trasformandosi con versatilità di Mefistofele, e, in modo più
inquietante, può dirsi che esso si trova incardinato nel Parlamento,
proviene dagli organi costituzionali, dalla protesta e dalla
frammentazione della società, dai limiti di un sistema che sembra
riproporsi uguale a se stesso senza riuscire a emanare regole nuove
che siano più confacenti alla dinamica politica contemporanea e al
comportamento dei suoi protagonisti i quali molto spesso
dimenticano l'importanza del loro alto ufficio che è al servizio del
Paese, abdicando in favore di "tornaconti" sia personali e sia delle
lobbies che ognuno di loro, certamente, rappresenta.
a. XI, n.2, agosto 1991, pag.316; MOHRHOFF, F., Ostruzionismo Parlamentare,
in Azarà Eula, Nov. Dig. It., vol.XII, Torino, 1965, pag.295, cpv.
15
ABBREVIAZIONI:
art. = articolo
artt. = articoli
c. = comma
c.d.= cosiddetto
u.c. = ultimo comma
cpv. = capoverso
cod. pen. = codice penale
Cost. = Costituzione della Repubblica italiana
l. = legge
l. cost. = legge costituzionale
l. r. = legge regionale
d. d. l. = disegno di legge
d. l. = decreto legge
d. lg. = decreto legislativo
r.C. = regolamento della Camera dei Deputati
r.S. = regolamento del Senato della Repubblica
O.d.G. = ordine del giorno
trad. = traduzione
Periodici:
Si elencano qui di seguito le abbreviazioni più usate per le pubblicazioni italiane
citate nel testo.
<<Amm.Civ.>> << l'Amministrazione Civile>>
<<Amm. e pol.>> <<Amministrazione e politica>>
<<Arch. dir. pubbl.>> <<Archivio di diritto pubblico>>
<<Dem. e dir.>> <<Democrazia e diritto>>
<<Dir. econ.>> <<Diritto dell'economia>>
<<Dir. e soc.>> <<Diritto e società>>
Enc. dir. Enciclopedia del diritto
Enc. for. Enciclopedia forense
E.G.T. Enciclopedia giuridica treccani
<<Foro Amm.>> << Il foro amministrativo e delle acque
pubbliche>>
<<Foro it.>> <<Il foro italiano>>
<<Giorn. dir.lav. e rel.ind.>> <<Giornale di diritto del lavoro e delle
relazioni
industriali >>
<<Giur. cost.>> <<Giurisprudenza costituzionale>>
Novissimo Dig. It. Novissimo Digesto Italiano
16
Nuovo Dig. It. Nuovo Digesto Italiano
<<Pol.dir.>> <<Politica del diritto>>
<<Probl.amm.pubbl.>> <<Problemi dell'amministrazione
pubblica>>
<<Quad. cost.>> <<Quaderni costituzionali>>
<<Rass. dir. pubbl. >> <<Rassegna di diritto pubblico>>
<<Rass. parlam.>> <<Rassegna parlamentare>>
<<Rel. Soc. >> <<Relazioni sociali>>
<<Riv.crit.dir.priv.>> <<Rivista critica del diritto privato>>
<<Riv.dir.civ.>> <<Rivista di diritto civile>>
<<Riv.dir.pubbl.>> <<Rivista di diritto pubblico>>
<<Riv.it.sc.giur.>> <<Rivista italiana di scienze
giuridiche>>
<<Riv.trim.dir.pubbl.>> <<Rivista trimestrale di diritto
pubblico>>
<<Studi parlam. e di pol.cost.>> <<Studi parlamentari e di politica
costituzionale>>
17
PRIMO CAPITOLO
L'OSTRUZIONISMO IN GENERALE
-------------------------
1.1. Nozione.
Con il termine "ostruzionismo" si definisce generalmente
quell'attività diretta a ritardare o impedire il compimento di una
deliberazione mediante l'utilizzo pedante delle norme procedurali
costituente il carattere tipico "ultralealista" del fenomeno.
(1)
(1)
Il termine <ostruzionismo>, che deriva direttamente dall'inglese
Obstruction ed indirettamente dal latino Obstruere, come designazione del fenomeno
parlamentare de quo, fu adoperato per la prima volta nel 1841 al Congresso degli Stati
Uniti da quel Presidente dell'Assemblea Henry Clay (1777-1852) il quale, si servì del
verbo inglese to obstruct (trad. ritardare, impedire), per definire il sistema di resistenza
passiva instaurato da un gruppo di Senatori di parte democratica, così com'evidenziato
dal Reynaert in Histoire de la Discipline Parlamentaire, II, Parigi, 1884, 3763 ss.
La felice allocazione del termine anche in quest'accezione, tuttavia, fu dovuta al fatto
che, proprio la dizione obstruction venne usata nel 1877 nella prima proposta formale
(sanzione disciplinare) contro di quella che, fino ad allora, era stata solo una manovra
parlamentare tra le tante, indistinta agli occhi dei più, ma che, per la prima volta, creava
imbarazzi ai Comuni. La proposta infatti, suggeriva di ritenere che "..ogni membro che
18
Nell'ambito della democrazia parlamentare, esso può definirsi
come l'attività di un gruppo di minoranza intesa a ritardare o
impedire, intralciando sistematicamente l'opera legislativa, la
discussione ed il voto di una legge
(2)
, " ..al fine di richiamare
l'attenzione dell'opinione pubblica o di determinare un
avesse cercato di ostacolare volontariamente e sistematicamente gli affari pubblici senza
una causa giusta e ragionevole, si sarebbe reso colpevole di disprezzo verso l'Assemblea,
esponendosi alla sanzione della censura o della sospensione o dell'arresto."
La predetta, costituiva la reazione dei deputati alla battaglia ingaggiata alla Camera Dei
Comuni per affermare il principio generale del diritto all'autonomia dei territori soggetti
alla sovranità inglese, da un gruppo di deputati irlandesi guidati da Charles S. Parnell
(1846-1891), il quale sin dal 1886 fece un'arte di quello che sino ad allora era stato un
fatto occasionale, mettendo a frutto le possibilità, praticamente illimitate, offerte da quel
sistema giuridico per impedire la formazione di una legge.
Il comportamento di quei parlamentari venne definito ostruzionistico dal lord inglese Ser
Stafford Northcole (1818-11887), pro-tempore cancelliere dello scacchiere in seno a quel
governo Disraeli.
La risonanza che ebbe il fenomeno fu tale che già tre anni dopo (1880) della pratica c.d.
of talking against time (trad. prendere continuamente tempo) si parlava come di
quella che has been more recently became famous under the name of obstruction. ( trad.:
ciò che di recente è divenuto famoso sotto il nome di ostruzionismo) (V. Obstruction, in
the Oxford English Dictionary, VII, Oxford, 1933)
In Italia, nel 1869, il termine ostruzione, risultava già registrato nel dizionario della lingua
italiana III, pt. I, a cura del Tommaseo, ma solo nella sua accezione originaria di
"soluzione di continuità."
La nuova accezione veniva recepita invece: dal Petrocchi nel nuovo dizionario universale
della lingua italiana edito a Milano nel 1901; dal Fanfani, in Vocabolario della lingua
Italiana, Firenze, 1891 e, infine, dal Panzini in Dizionario Moderno, Milano, 1918; i
quali, però, definivano il termine ostruzionismo come un neologismo del linguaggio
politico senza attribuirgli tuttavia alcun significato specifico.
Al termine ostruzionismo corrisponde sostanzialmente quello di "filibustering" coniato
dalla terminologia parlamentare nord americana sin dal 1918, come riferito nel 1962 da
Galloway, in History of the House of Representatives.
Su questi temi, vedi: MOHRHOFF, F., Ostruzionismo Parlamentare, in Azarà Eula,
Novissimo Dig.It., vol.XII, Torino, 1965, pag.289, para 1 e nota 2; BERTOLINI, G., II-
Ostruzionismo Parlamentare, in Enciclopedia del Diritto, XXXI ordine-parte, Giuffrè
editore, Milano, 1981, pag.476, nota 1, pag.483, cpv.
(2)
V. TABACCHI,, L'ostruzionismo parlamentare nella dottrina e nella prassi
costituzionale, in <Montecitorio> 1952, nr.12;
19
mutamento di convinzione in seno alla stessa maggioranza
parlamentare."
(3)
Del fenomeno, tuttavia, vengono date altre definizioni, come
ad esempio quella del Sonnino il quale lo ha considerato come
negazione pratica del principio posto alla base delle istituzioni
rappresentative che è il diritto della maggioranza legale di
deliberare dopo aver udito le varie opinioni
(4)
; il Meloni invece,
lo ha annoverato semplicemente fra i ".. sistemi di opposizione
che normalmente le minoranze parlamentari adottano per impedire
la discussione e l'approvazione di provvedimenti legislativi
presentati dalla maggioranza."
(5)
; il Nigro, infine, lo ha condannato
severamente adducendo che, in sostanza, esso nega l'esistenza di
(3)
La precisazione finale appartiene al VIRGA,, in Diritto Costituzionale, Palermo,
1955, pag.299.
(4)
Sidney Sonnino, esponente politico di spicco a cavallo tra il diciannovesimo e il
ventesimo secolo. Il suo orientamento politico era di tipo conservatore ed è considerato
dagli storici il regista occulto del governo Pelloux.
Fu Presidente del Consiglio nel 1906, e tra il 1909 e 1910.
La definizione citata si trova in SONNINO,, I decreti legge ed il Regolamento della Camera
(Nuova Antologia 1899), ora in Scritti e discorsi extraparlamentari, Bari, 1972.
(5)
V. MELONI,, L'Ostruzionismo parlamentare, in Annali Università Macerata,
1951, pag.178.
20
una serie di leggi di fondamentale importanza per il sorgere, lo
sviluppo ed il consolidamento di una realtà collettiva.
(6)
Di contro, invece, nel 1953, Einaudi, com'ebbe a ricordare
l'On.Le Pertini in un suo discorso al Senato, espresse l'opinione
che l'ostruzionismo costituiva la "...pietra di paragone..." di un
Parlamento autenticamente democratico
(7)
. Il Mortati, inoltre, ha
evidenziato che tale fenomeno può adempiere ad una "...importante
ed utile funzione politica quando abbia lo scopo di impedire
(6)
V. NIGRO,, L'Ostruzionismo parlamentare e i possibili rimedi, Torino, 1916,
pag.VI, nel quale l'autore definisce il fenomeno in questione come " ... una teoria di
anarchia perché nega una legge di vita naturale che è la legge d'ordine; nega una legge
di vita sociale, che è quella della maggioranza; ne nega una di vita individuale che è la
legge della disciplina; per questo va severamente condannato. "
(7)
Luigi Einaudi fu il primo Presidente della Repubblica Italiana, dopo Enrico de
Nicola che era stato Presidente provvisorio. Rimase in carica dal 1948 sino al 1955.
L'intervento in questione, è relativo alla seduta del 26 marzo 1953, in Atti
Parlamentari del Senato della Repubblica, pag.40589.
In particolare, la citazione di cui sopra è tratta dal seguente discorso riguardante il
fenomeno dell'ostruzionismo che in quegli anni travagliava il Parlamento italiano ove si
discuteva, tra l'altro, della una nuova riforma elettorale c.d. legge truffa, dell'adesione
dell'Italia al Patto Atlantico e d'altre questioni:
"...L'essenza del Governo parlamentare sta nella libertà illimitata di discussione; e
quindi l'ostruzionismo non è offesa alle Istituzioni parlamentari, ma la pietra di
paragone. Un Parlamento il quale per debellare l'ostruzionismo ricorra a metodi
restrittivi del tipo inglese, dimostra di non essere più il parlamento di tipo classico, ma
una Camera di registrazione delle volontà: in Inghilterra del Comitato Centrale del
partito dominante, in Italia della volontà del capo personale del gruppo più numeroso
dei membri della classe politica. ....Un maggioranza, per avere il diritto di chiamarsi
tale, nel senso parlamentare della parola, deve essere composta di persone le quali siano
convinte della bontà della causa che difendono e siano pronte a rintuzzare gli argomenti
della minoranza con argomenti veri e propri e a lottare con pazienza e risolutezza nelle
21
l'approvazione di misure che contrastano con lo spirito
informatore della Costituzione e incontrano nel Paese un dissenso
generale..."
(8)
. Analogamente, Perticone ha giudicato il fenomeno
ostruzionistico come "...un mezzo attraverso cui il Parlamento
rivendica i suoi diritti con l'azione di una sua minoranza ... La
libertà si serve della violenza. L'ostruzionismo è una violenza
che il governo subisce e la maggioranza deve tollerare."
(9)
Nella prassi parlamentare, la dizione "ostruzionismo" definisce
quei comportamenti che consistono specificatamente
nell'ostacolare il normale corso delle procedure, e sono esercitati,
sistematicamente, nell'ambito di una sede parlamentare
(assemblea plenaria, commissione, Giunta, etc) da chi, legittimato
a prendere parte ai suoi lavori, si trovi in condizione di non
poter direttamente determinare l'esito delle deliberazioni e pertanto
sedute di venti ore al giorno o nelle sedute permanenti per settimane e mesi contro
l'ostruzionismo della minoranza."
(8)
V. MORTATI,, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1960, pag.405.
(9)
V. PERTICONE, G., Parlamentarismo e antiparlamentarismo nel post-
Risorgimento, in Nuove questioni di storia del Risorgimento e dell'Unità d'Italia,
vol.
II, Milano, 1961, pag.649.
22
adoperi i poteri attribuitigli con fini opposti e diversi da quelli che
ne hanno legittimato l'attribuzione.
(10)
Tradizionalmente
(11)
, le origini del fenomeno si fanno risalire
alla famosa battaglia ingaggiata a partire dal 1876 alla Camera dei
Comuni dagli autonomisti Irlandesi guidati da Charles S.Parnell
(1846-1891). Quest'ultimi, infatti, per affermare la validità di tale
mezzo come strumento di lotta della minoranza contro la
maggioranza, sfruttarono tutte le possibilità offerte
dell'Ordinamento inglese dell'epoca che, attribuendo poteri di
direzione e impulso praticamente illimitati senza distinzione tra
Governo, maggioranza e opposizione, mirava a moltiplicare
piuttosto che a contestare le occasioni di dibattito e deliberazione
presupponendo che la maggiore vastità della discussione
consentisse di esaminare in maniera più approfondita tutte le
(10)
V. BERTOLINI, G., II-Ostruzionismo Parlamentare, in Enciclopedia del
Diritto, XXXI ordine-parte, Giuffrè editore, Milano, 1981, 1, pag.476.
(11)
Invero, l'origine del metodo ostruzionistico parlamentare si fa risalire a Marco
Porcio Catone Uticense che, nel 60 a.c., per evitare la violazione della legge, aveva
parlato per una intera giornata al Senato di Roma contro la nomina di Giulio Cesare.
23
problematiche emerse conducendo alla decisione più appropriata.
(12)
Ciò costituì il motivo per cui furono elaborate e introdotte le
prime norme anti-ostruzionistiche a cura dello Speaker Henry
B.W.Brand (1814-1892) che, il 2 febbraio 2.2.1882, introdusse il
sistema della closure (trad.: chiusura o fine di un dibattito) o
dell'anticipata chiusura della discussione per disposizione
presidenziale procedendo a votazione per richiesta di almeno 100
deputati e, in seguito, quello della guillotine (o closures by
compartments - trad. chiusura per blocchi) che consisté nel limitare
la discussione fissando dei periodi prestabiliti per decidere sulle
varie parti di un disegno di legge. Entrambi i metodi, poi, furono
perfezionati con l'introduzione della procedura denominata
kangaroo closure (trad. chiusura a salti) che consentiva al
Presidente dell'Assemblea, di saltare intere serie d'emendamenti,
ponendo ai voti solo quelli più espressivi e preclusivi di altri, e
(12)
Cfr. BERTOLINI, G., II-Ostruzionismo Parlamentare, in Enciclopedia del
diritto, XXXI ordine-parte, Giuffrè editore, Milano, 1981, 1, pag.477 cpv.
24
con un altro meccanismo limitativo del potere d'impulso
procedurale, la cui attivazione spettava sempre allo Speaker (trad.
Presidente dell'Assemblea), consistente nel fatto che il rinvio della
discussione di public business (trad. affari pubblici) non poteva
essere proposto se non in vista della trattazione di una questione
determinata, avente carattere urgente.
(13)
(13)
Su questi temi, vedi: MOHRHOFF, F., Ostruzionismo Parlamentare, in Azarà
Eula, Novissimo Dig. It., vol.XII, Torino, 1965, pag.292, 3, 3° e 4° cpv.; STRAMACCI,
M., Ostruzionismo Parlamentare, in Enciclopedia Giuridica Treccani, Milano, 1988, 1,
pag. 1, 2° cpv.; BISCARETTI DI RUFFÌA, P., Forma di Governo Parlamentare: Gran
Bretagna, in Introduzione al diritto costituzionale comparato, Milano, Giuffrè editore,
1988, pag.189, 2° cpv., cit.; BERTOLINI, G., II-Ostruzionismo Parlamentare, in
Enciclopedia del diritto, XXXI ordine-parte, Giuffrè editore, Milano, 1981, 7, pag.487,
nota 55.
(14)
In particolare:
- nel Senato nordamericano, l'ostruzionismo è stato tollerato per molti anni, in
quanto
tale ramo del Parlamento rappresenta la specifica garanzia dell'indipendenza di tutti gli
stati membri che sono rappresentati (V. Biscaretti Di Ruffia, Diritto costituzionale,
quinta edizione, Napoli, 1958, pag. 309 nota 124).
Tuttavia, atteso il carattere dilagante del fenomeno, a partire dal 1876 furono adottate
le prime misure anti-ostruzionistiche le quali furono inserite definitivamente nel
regolamento del 1890. In seguito, fu creata la c.d. Commission on Rules ( trad.
Commissione delle regole) alla quale, tra l'altro, venne affidata la facoltà di rendere
operanti le proposte più opportune per infrenare il fenomeno ostruzionistico;
- in Inghilterra, le effettive origini risalgono al XVIII secolo con l'introduzione
del
sistema della c.d. Cancellazione che consisteva nell'impedire ad un qualsiasi deputato
di intervenire nel dibattito mediante rumori di piedi sul pavimento, sbadigli, etc. In tal
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