Il bilancio partecipativo nel comune di Modena: nascita, evoluzione e stato d'arte

3 
 
INTRODUZIONE 
 
La produttività della pubblica amministrazione negli ultimi anni è al centro del 
dibattito politico, per le sue implicazioni organizzative, sociali e morali. Le 
amministrazioni pubbliche, diversamente dalle imprese, sono chiamate per missione 
istituzionale a soddisfare i bisogni come fine immediato e non come finalità mediata 
(Borgonovi,1993), di conseguenza ciò che nel settore privato è affidato al gioco delle 
forze di mercato, nel settore pubblico è affidato all’intervento politico ed istituzionale. 
Nell’ultimo decennio sono state promossi molti mezzi per controllare nel miglior modo 
possibile le pubbliche amministrazioni, si pensi alle spending review, che consistono in 
analisi sistematiche della spesa pubblica seguite dall’emanazione di raccomandazioni in 
merito a come “spendere meglio”
1
. Con l’influenza del New public management si è 
diffusa la convinzione della necessità di responsabilizzare la pubblica amministrazione, 
attraverso l’implementazione di sistemi in grado di legare l’attività svolta con i risultati 
ottenuti, definiti tecnicamente performance. Massimizzare il valore delle performance 
ottenute è molto complicato all’interno di un ente pubblico, ciò a causa della vasta entità 
degli stakeholder (individui o gruppi che possono  influenzare o essere influenzati dal 
raggiungimento degli obiettivi di un’organizzazione
2
) e degli interessi divergenti. Il 
carattere altamente diversificato delle politiche e dei servizi pubblici che gli enti locali si 
ritrovano a soddisfare implica la necessità di trovare tecniche più mirate che permettono 
di essere più vicini al cittadino. In quest’ottica si inseriscono i meccanismi di 
rendicontazione sociale tecnicamente definito come l’insieme di tecniche o strumenti  (es.: 
bilancio partecipativo, sociale, di mandato) utilizzate per rendere conto a qualcuno 
(stakeholder) delle scelte, delle attività, dei risultati e dell’impiego di risorse in un dato 
periodo
3
. Rappresentano metodi che permettono alle amministrazioni pubbliche di 
ritrovare la propria identità, riaffermando la propria natura di attori sociali e di istituzioni 
finalizzate alla salvaguardia dell’interesse comune (Tanese 2004). Partendo da uno studio 
che ha analizzato 110 province italiane nel periodo 2006-2011 sono state individuate le 
                                                           
1 
S. Calciolari “Gestione della pubblica amministrazione basata sui risultati: criticità, strumenti e prospettive” Azienda 
Pubblica, n. 4, 2009, p. 646. 
2
 E. Freeman, “Strategic Management: A Stakeholder Approach” 
3
 L. Hinna, “La rendicontazione sociale ed il bilancio sociale”
4 
 
variabili che influiscono in questi processi: il periodo di riferimento, l’area di 
rendicontazione, il coinvolgimento degli stakeholder e i confini istituzionale. Partendo da 
questi fattori si possono evidenziare la differente utilizzazione degli strumenti 
dimostrando come: il 57% utilizzano un bilancio sociale, il 36% un bilancio di fine 
mandato, l’11% un bilancio di genere, il 7% un bilancio partecipativo e il 4% un bilancio 
ambientale (in alcuni casi esiste una convivenza di più strumenti contemporanei, come 
nella Provincia di Cosenza dove sono presenti sia i bilanci sociali, sia quello di mandato )
4
. 
Modena dal 2004, ha deciso di attuare i bilanci partecipativi, per rispondere alla 
necessità di rendicontare e razionalizzare le risorse. Diversamente dalle altre città 
rappresenta un esempio di come si possono evolvere queste tecniche in quanto si passa da 
un modello di prima generazione, a progetti più mirati nelle tematiche e che ricercano una 
maggiore qualità della partecipazione. In queste pagine, si riprenderà la storia di Modena 
da come ha iniziato la sperimentazione,  al processo di implementazione soffermandosi 
sulle tecniche utilizzate per ascoltare il cittadino e renderlo partecipe. È interessante 
analizzare come è avvenuta questa “trasformazione” e capire se è stata positiva o negativa, 
se i risultati sperati sono stati ottenuti o se è stato un esperimento fallimentare. Si cercherà 
di capire se il bilancio partecipativo, inizialmente, ed i progetti partecipativi, in seguito, 
sono riusciti a cambiare l’evoluzione socio-economica della città attenuando gli effetti 
della crisi o se sono stati solo uno strumento di attività politica. Si analizzerà cosa è stato 
concretamente realizzato e cosa è rimasto solo un progetto.  
                                                           
4 
D. Maggi, “Accountability e strumenti di rendicontazione sociale nelle province italiane”,  Azienda Pubblica, 
n.4,2012, p. 475.
5 
 
1. Il bilancio partecipativo: esperimenti nel mondo 
 
L’ Orçamento Partecipativo (o meglio conosciuto come bilancio partecipativo) ha 
visto il suo trampolino di lancio nell’esperienza di Porto Alegre, situata nel sud del Brasile, 
capitale dello Stato del Rio Grande do Sul. Una sperimentazione nata da una forte 
tradizione di autonomia e di movimenti popolari urbani, nel 1988 quando il Partido dos 
Tradbalhadores è entrato al governo. Il primo risultato ottenuto, attraverso il bilancio 
partecipativo, è stato la riforma fiscale al fine di ottenere nuove risorse, successivamente si 
è cercato di creare nuovi metodi per coinvolgere tutti i soggetti nelle scelte collettive. 
Secondo una ricerca svolta nel 2000 gli intervistati affermano di frequentare le assemblee 
soprattutto per aiutare la propria comunità e per esercitare concretamente la cittadinanza, 
il 60% afferma di aver beneficiato direttamente di iniziative o servizi ottenuti con il 
bilancio partecipativo, il 64% di avere sempre o quasi sempre un potere decisionale nelle 
assemblee, il 65% pensano che i delegati rispettino di regola la volontà della comunità e la 
informino in modo soddisfacente
5
. Oggi Porta Alegre è  famosa in tutto il mondo anche 
grazie al Forum Social Mundial tenutosi  per la prima volta nel 200,  negli stessi giorni del 
Forum economico mondiale di Davos ed  ha visto la partecipazione di 18.000 persone 
appartenenti a migliaia di associazioni non governative di quasi tutti i continenti.  
In Italia si inizia a sentire il bisogno di rendicontare a causa di una concomitanza di 
fattori storici. In primo luogo alla fine degli anni 80 si inizia a comprendere che le cause 
dell’elevata disoccupazione e della crescita dei tassi di inflazione, sono la spesa pubblica 
discrezionale e le politiche sociali universalistiche e generose. Seguono gli anni 90 con le 
politiche privatistiche e la caduta di credibilità legata ai fatti di tangentopoli, che hanno 
spinto a domandarsi su quale fosse veramente il ruolo delle amministrazioni pubbliche
6
. Il 
concetto di bilancio partecipativo in Italia inizia a svilupparsi dopo la pubblicazione di un 
articolo su “Le Monde Diplomatique”  grazie ad alcuni studi universitari e alla neonata 
rivista “Carta”. Durante la sua espansione, ha subito l’influenza delle concezioni 
privatistiche del New Public Management con le sue teorie sul ruolo dei cittadini-clienti-
                                                           
5 
S. Cangemi, “Bilancio partecipativo: l’esperienza di Porto Alegre”.  
6
 C. Vallone, “Il sistema di rendicontazione sociale nel settore pubblico”, Azienda Pubblica, n. 4, 2009, p. 686.
6 
 
consumatori con particolare riferimento ai servizi monopolistici
7
. Tale filone di studi è 
considerato in dottrina come un movimento generale che ha sviluppato la tesi secondo 
cui il miglioramento dell’amministrazione pubblica è attuabile attraverso l’utilizzo di 
logiche decisionali e strumenti operativi di ispirazione privatistica, dove con questo temine 
si intendono i principi e le logiche tipiche dell’economia industriale capitalistica, al fine di 
evidenziare la differenziazione rispetto alle logiche applicate nel mondo pubblico. 
Nasceva in quegli anni l’esigenza di comunicare in maniera trasparente ed 
immediato seguendo le logiche del Corporate social Responsibility, definito nel libro 
verde della Commissione europea come “integrazione volontaria, da parte delle imprese, 
delle preoccupazioni sociali ed ecologiche nelle loro operazioni commerciali e nei loro 
rapporti con le parti interessati”
8
. L’amministrazione pubblica inizia a esser vista come un 
azienda privata e come tale deve rendicontare a tutti i suoi stakeholder. In Italia si trova la 
prima esperienza di bilancio partecipativo in Europa si trova nel comune di Grottammare 
(provincia di Ascoli Piceno), la sua origine è legata ad un movimento cittadino che ha 
fatto della partecipazione la propria bandiera e che ha promosso una lista civica che è al 
potere dal 1993. Lo strumento centrale è considerato la riunione settimanale aperta a tutti 
i cittadini, volendo focalizzare come metodologia fondata sulla deliberazione come sintesi 
della volontà popolare. La risposta dei cittadini negli anni sono stati molto stabili, anche 
se dopo i tagli alla finanza pubblica i temi della coodecisione si sono spostati dagli 
interventi di tipo urbanistico alla definizione delle politiche sociali e culturali
9
. 
 Nell’est Europa la diffusione del bilancio partecipativo è stata più fattibile poiché 
questo concetto si è legato alla necessità della modernizzazione dell’apparato 
amministrativo e della lotta alla corruzione delle istituzione. Nel nord est della Russia il 
processo  di sperimentazione locale si è messo in relazione con una complessa riforma del 
sistema finanziario e di bilancio che voleva promuovere la credibilità della gestione locale 
e regionale davanti agli investitori stranieri.  A livello europeo  con sentenza del 30 giugno 
2009 il Bunderverfassungsgericht (Corte Costituzionale Federale tedesca) ha ratificato il 
trattato di Lisbona da parte della Germania per invitare il parlamento di quel paese ad 
                                                           
7
 G. Allegretti, “Tra efficienza e sviluppo”.  
8
 C. Vallone, op. cit., p. 686. 
9
 L. Bartocci, Il bilancio partecipativo negli enti locali, Torino, G. Giappichelli Editore, 2012, p. 86.