La Balanced Scorecard nella gestione degli Enti Locali alcuni casi a confronto.

Parte 1 - Analisi finanziaria degli enti pubblici.
Lo Stato. 
E’ dinamico, cambia, è una fonte normativa.
Soggetto istituzionale che ha un confine all’interno del quale definisce delle regole e dei 
comportamenti che si pongono un obiettivo. 
Qual è la delega che ha lo Stato?
Esso deve fare due cose:
• Comprendere i desideri espressi e non espressi;
• Comprendere i desideri evasi e non evasi;
• Esaminare la aspettative di sviluppo.
Questi rispondono a una comunità e regolano i comportamenti. 
Che cosa deve fare (è la spesa)?
Legati a bisogni e aspettative, c’è il reperimento delle risorse finanziarie. 
Maggiori sono i bisogni e le aspettative dei cittadini che le delegano allo Stato, maggiori 
sono le risorse e viceversa. 
Se le risorse che deleghiamo al soggetto sono ampie, il fisico dello Stato è pesante (e quindi 
molto invadente) e, viceversa, laddove le richieste sono poche (molto esile e poco invadente).
La sovrapposizione tra autorità ci fa parlare di Architettura Istituzionale, ossia il sistema di 
regole e relazioni tra i soggetti istituzionali che regolano l’ambiente pubblico:
• Comuni (8142),
• Province (102),
• Regioni (20),
• Città Metropolitane (10). 
Questi soggetti hanno un bilancio che recupera risorse finanziarie sulla base del rapporto en-
trate / uscite.
Come si ottengono risorse?
Tassando i redditi, i patrimoni e i consumi; ed indebitandosi.
Qual è la differenza?
La tassazione copre la gestione corrente, mentre l’indebitamento copre gli investimenti o le 
spese in conto capitale (aumenta la dotazione patrimoniale).
Nella misura in cui si crea uno sbilanciamento tra le due dimensioni, che perdura nel tempo, 
si crea una bancarotta o default.
Come si ottengono risorse finanziarie e come si spende in virtù di un parallelismo tra entrate 
e uscite?
Ci deve essere sempre equilibrio sia tra risorse, che tra spese.
Ci si occupa anche di capire come vengono spese le risorse ottenute:
• Copertura spese correnti;
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• Necessità di investimento per il futuro. 
Le entrate sono più flessibili delle uscite, quindi se rimangono fermi i costi e diminuiscono le 
entrate correnti, aumenta l’esposizione debitoria perché si coprono spese col debito. 
Bisogna capire oggi qual è il proprio “stato di salute”, e per capirlo, si deve analizzare nel 
tempo il ruolo dello Stato e l’impiego delle risorse sulla base degli obiettivi.
Le teorie economiche ci aiutano in questo studio.
Un altro elemento importante è la comprensione di com’è il nostro Sistema di Finanza Pub-
blica, sulla base dell’evoluzione normativa e dei dibattiti interni e esterni.
Alcune richieste di cambiamento sono obbligate o favorite da un altro soggetto istituzionale, 
ossia l’Unione Europea.
Definite le risorse e i soggetti, si passa alla programmazione.
Dal punto di vista economico, si programma per eliminare il più possibile l’incertezza sul 
processo di crescita, al fine di avere a disposizione le necessarie risorse da poter impiegare (evi-
tando, per esempio, di abbassare la spesa o di aumentare la tassazione).
La programmazione ha delle finalità e degli ingredienti che, rispetto al passato, finanziano 
spese per investimento con specifiche forme di finanziamento (comparazione tra diversi stru-
menti finanziari).
Se si è in grado di ottenere un risparmio, questo si può scaricare sulla posizione finanziaria 
precedente, o diminuire il livello di tassazione.
Pubblica Amministrazione e finanza pubblica.
Che cosa è successo dal 1970 a oggi?
Dovendo classificare gli anni ’70, dal punto di vista finanziario, il tasso del debito era molto 
elevato, così come il tasso d’interesse e il tasso d’inflazione.
Con il potere d’acquisto e con i redditi in calo, lo Stato doveva garantire il pagamento degli 
interessi a due cifre sui titoli di Stato.
Per far fronte a questo problema, s’indebita nuovamente e aumenta la tassazione.
Con un provvedimento chiamato “Stammati 1”, il debito fatto di capitale e interesse deve es-
sere scorporato dal bilancio dei Comuni ed entra in quello dello Stato (per 8102 comuni).
Perché?
Perché il sistema di finanza pubblica è di natura derivata, quindi i cittadini di un Comune, 
vengono tassati dallo Stato, che poi eroga le risorse ai Comuni attraverso i trasferimenti.
Questo perché avviene?
Perché i Comuni non erano in grado di ripagare autonomamente il debito e quindi fu assorbi-
to dallo Stato.
Di fatto i Comuni ottennero la libertà (esente da responsabilità), di poter spendere ogni anno 
di più (in virtù dell’inflazione), le risorse trasferite dello Stato per coprire le proprie spese cor -
renti.
Quindi cosa successe poi?
Con lo “Stammati 2” ci si accorse di aver sforato e quindi il debito veniva utilizzato solo per 
alcune voci di spesa.
Si parla in questo caso di finanza consolidata.
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Lo Stato, nel 1974, s’indebitò per miliardi di Lire in cinque anni.
Nel 1979 lo Stato non aveva più soldi per pagare le cedole, quindi si scelse di emettere nuo-
vo debito per pagare il debito precedente.
Questo meccanismo, espanso per 8102 comuni, generò (con quella struttura di tassi), il rad-
doppio del debito in cinque anni (debito su debito).
Per incentivare il riacquisto del debito, si aumentava la cedola di premio.
Con il primo intervento normativo, dal punto di vista contabile, il debito consuntivo di tutte 
le amministrazioni locali viene consolidato nel bilancio dello Stato.
Con il secondo decreto, al fine di evitare, vista la particolarità del periodo storico (che mette-
va nelle condizioni di tassi di debito, d’interesse e inflativo elevato), la quota del trasferimento, 
il soggetto periferico locale è messo in condizione di coprire la propria spesa corrente ricorren-
do al debito.
L’indebitamento divenne lo strumento per eccellenza per coprire la spesa reale, deprezzando 
in modo reale il debito e non la tassazione.
Il debito.
Il debito, in quel dato contesto storico, divenne lo strumento maggiormente usato dagli Enti 
Locali anche in virtù di un sistema di tassi che alleggerivano la posizione debitoria (alta infla-
zione = passaggio di risorse dai creditori ai debitori).
E’ una situazione che vale in assoluto?
No.
E’ corretta?
Potrebbe essere.
Perché il sistema dei tassi è a due cifre e sul breve periodo quest’asserzione può essere cor-
retta.
Non vale in assoluto, perché il debito ha un periodo di rimborso diverso rispetto ai potenziali 
cambiamenti del sistema economico (difficile passare dal 18% al 2%, anche se è potenzialmente 
probabile).
È un sistema che in qualche modo guarda al breve termine ed impatta meno sulla struttura fi-
nanziaria.
Quando il sistema economico si stabilizza, come posso coprire la spesa corrente senza ricor-
rere all’indebitamento?
Aumentando la pressione fiscale, di una percentuale necessaria per pagare le spese di funzio-
namento corrente (sempre le stesse), e il rimborso del debito (non più debito su debito). 
E’ un sistema di finanza pubblica derivata che vive sulla responsabilità della spesa o no?
E’ lo Stato che si fa carico dei debiti degli Enti Locali; quindi questi non hanno problemi a 
spendere senza rendicontare le proprie spese (si sconta una responsabilità sulla spesa).
Legando il reperimento delle risorse finanziarie attraverso il debito e le spese di funziona-
mento, si sancisce il principio della spesa storica.
E’ un sistema di finanza pubblica senza responsabilità. 
Il privilegio della spesa storica mette nelle condizioni un sistema pubblico di rimanere coe-
rente con la sua missione a tempo zero, oppure di diventare irresponsabile aumentando la spesa?
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Se si fosse responsabili per la spesa, per un suo eventuale aumento, ci sarebbe un legame di-
retto tra la spesa e la sua destinazione;
se non si è responsabili, non c’è più un legame diretto di destinazione, perché la spesa e la 
sua quantificazione è lasciata in balia di chi la decide.
E' così un danno utilizzare la spesa pubblica per consolidarla?
Se sì, perché?
Sì, è un danno perché la spesa storica, che se tende ad aumentare anno dopo anno, ha un im-
patto più o meno negativo in base all’andamento dell’economa:
• Se l’anno scorso tutto andava bene, baso la spesa storica su un sistema economico che 
sta bene e cresce; quindi anche se non si collegassero i costi di funzionamento all’anda-
mento dell’economia, non sarebbe un male assoluto; 
• Se, invece, l’anno passato l’economia andava male, senza collegare la definizione della 
spesa all’andamento dell’economia, di fatto, la spesa se ne frega del sistema.
Quando il sistema economico è in recessione, cosa si fa per coprire i costi fissi?
A oggi, non si può più usare il debito, ma si aumenta la tassazione e si prova a toccare la spe-
sa (spending review). 
Il sistema economico è in difficoltà, ma piuttosto che aumentare la tassazione o rivedere la 
spesa, si aumenta il debito per coprire la spesa.
Qual è la situazione attuale?
Ci troviamo in un periodo nel quale abbiamo uno Stato che sta diventando molto ingombran-
te.
Il credo di quel sistema di finanza pubblica era di utilizzare la spesa, produttiva o no, per 
scuotere il sistema economico. 
E’ esattamente quello che viene fatto anche oggi.
Anche il finanziamento della spesa pubblica non produttiva, viene valutato come strumento 
di breve per scuotere il sistema economico; impiegando gli strumenti finanziari per rimandare al 
futuro i problemi.
Che cosa succede negli anni ’80?
Negli anni ’80, cambia un po’ la generazione.
Andreatta capisce che, così, non si può più andare avanti.
Prevede sostanzialmente, con trenta anni di anticipo, la situazione attuale italiana.
Lo strumento del debito, nel lungo periodo, genera danni, e lo Stato deve pensare sul lungo, 
e non sul breve periodo.
Questi affermò che il sistema di finanza pubblica derivata doveva contenere dei correttivi, 
per essere maggiormente efficiente, e attraverso un decreto stabilisce un rapporto tra la periferia 
(Enti locali) e il centro (Stato), per il quale quest’ultimo pensa a ridistribuire le risorse attraverso 
i trasferimenti.
Il principio della spesa storica, si stava progressivamente accantonando.
Inoltre egli portò all’attenzione del Parlamento l’esigenza di costruire un fondo perequativo.
A cosa servì?
Introdusse, per scuotere il sistema della spesa storica, il metodo di definizione della natura 
del trasferimento.
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La finanza derivata, che dallo Stato muoveva verso gli Enti locali i trasferimenti, non poteva 
non essere finalizzata.
In particolare, sviluppa un ragionamento per cui, la quantificazione del trasferimento dallo 
Stato agli Enti locali, non è legata solo alla natura della spesa, ma anche e soprattutto alle per-
formance degli Enti Locali nelle diverse aree territoriali.
Se è la spesa pubblica il sistema per scuotere l’Italia, parte dal presupposto che siamo diversi 
ed otteniamo risultati diversi = spesa diversa per medesimo risultato.
Il fondo perequativo venne introdotto per accantonare delle risorse; risorse che non potevano 
e non possono essere tuttora,  omogeneamente distribuite sul territorio, perché il territorio non è 
uguale.
Questo cambiamento nella quantificazione della spesa, a livello contabile, cosa comportò?
Il sistema di trasferimento dallo Stato fu diviso tra: 
1. Ordinario = funzionamento;
2. Investimenti;
3. Perequativo.
Che cosa vuol dire riclassificare il bilancio dello stato sulla base di queste voci?
Inizialmente, il trasferimento era diviso tra quota ordinaria e quota investimenti; da quel mo-
mento in poi subentrò anche la quota perequativa. 
Si cominciò a “picchiare” la spesa storica dicendo che, sì le richieste e le quote di trasferi-
mento erano uguali, ma diversamente suddivise, e quindi le Amministrazioni Locali dovettero 
rivedere la natura della spesa definendone la destinazione d’uso.
Si dovette costruire un corretto bilanciamento sulle voci di bilancio e sulla destinazione delle 
risorse.
Quale fu il cambiamento determinante che condusse al passaggio dalla Finanza pubblica de-
rivata alla Finanza autonoma?
Gli anni ’90, caratterizzati da Tangentopoli e dalla definizione di un nuovo soggetto pubblico 
chiamato UE (trattati, competenze, mercato unico, etc.), furono il decennio dell’incasso dei mu-
tui contratti negli anni ’70.
Ciò fu la causa dei problemi e la motivazione del passaggio alla Finanza pubblica autono-
ma.
Quali sono i cardini del nuovo sistema di Finanza?
Se i limiti identificati nel sistema di Finanza derivata erano la mancanza di responsabilità e la 
spesa storica, i cardini nuovi furono: 
1. Via la spesa storica;
2. Maggiore responsabilità.
Si passa da un sistema a un altro con una norma che recita:
“le risorse che prima erano incassate dallo Stato e ridistribuite, adesso sono decentrate agli 
enti locali”.
Che cosa comporta il passaggio alla Finanza pubblica derivata?
La finanza pubblica da luogo a dei cambiamenti che centrano poco con la finanza; ad esem-
pio,  l’elezione diretta del sindaco avviene attraverso un’elezione.
Dal 1992 in poi, l’Amministrazione Locale diventa responsabile delle risorse che ottiene e 
che poi spende.
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