Politiche di sviluppo locale e strumenti di pianificazione del territorio nel Molise

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1.2 L’istituzione della Cassa per il Mezzogiorno 
La Cassa per il Mezzogiorno (CASMEZ) viene costituita con L. n. 646 del 10 agosto 1950 ed 
ha lo scopo di promuovere e dirigere l’azione di sviluppo nel Mezzogiorno. 
L’ente viene istituito in un periodo in cui il Ministero competente non riesce a svolgere in 
modo efficace le politiche di sostegno nei confronti del Mezzogiorno. La CASMEZ viene 
organizzata in modo tale da riuscire a districarsi dai vincoli della burocrazia e a muoversi 
più agilmente nei provvedimenti d’intervento straordinario. 
In particolare la legge istitutiva della Cassa viene varata su proposta di un gruppo di 
parlamentari, guidati da Pasquale Saraceno, autorevole economista e figura di spicco 
nell’Italia del dopoguerra
1
. 
La Cassa - nei primi anni dopo la sua istituzione - svolge una funzione più umanitaria che 
propulsiva, in quanto fa fatica a combinare le forme d’intervento programmate con 
l’erogazione dei fondi. In un periodo successivo l’ente recupera e riesce a destinare i fondi 
necessari alla realizzazione delle infrastrutture e alla bonifica dei terreni agricoli. 
Bonifiche, irrigazioni, controllo dell’esondazione e delle inondazioni 490 
Trasformazione e ordinamento delle terre 280 
Acquedotti e fognature 110 
Strade 90 
Promozione del turismo 30 
Totale (mld di lire) 1000 
Tabella 1- Piano decennale per lo sviluppo economico e sociale del Mezzogiorno d’Italia (Fonte: 
International Bank for Reconstruction and Development, Cassa per il Mezzogiorno. Summary and appraisal 
of activities until june 1953) 
Fin dalla sua istituzione gli interventi sono articolati in due tempi: in una prima fase di 
“pre-industrializzazione” gli interventi sono indirizzati alla realizzazione di opere di 
urbanizzazione primaria e secondaria; nella seconda fase di “industrializzazione” gli 
interventi sono destinati alla costruzione di impianti industriali. 
Come scrive Castronovo 
“l’idea di un’amministrazione autonoma che fosse in grado di deliberare e operare direttamente venne 
mutuata dagli statuti della roosveltiana Tennessee Valley Authority, anche per poter accedere più 
facilmente ai prestiti della Banca mondiale e di altre istituzioni finanziarie internazionali”
2
. 
Nel 1950, quando cessano gli aiuti statunitensi, i fondi necessari all’intervento 
straordinario sono reperiti attraverso specifiche leggi a favore del Mezzogiorno. 
1.3 La fase di pre-industrializzazione 
Per portare avanti il processo di sviluppo economico e sociale delle regioni meridionali, si 
decide di promulgare una serie di provvedimenti: la legge n. 646 del 1950, la legge n. 463 
                                                           
1
 Pasquale Saraceno (1903-1991), fonda nel 1946 l’Associazione per lo sviluppo dell’industria nel 
Mezzogiorno (SVIMEZ) e nel 1953-’54 coordina, nell’ambito della SVIMEZ, il cosiddetto Piano Vanoni. Sin dal 
primo dopoguerra è uno dei maggiori esponenti della cultura meridionalista cattolica ed il più convinto 
sostenitore nonché ideatore della Cassa per il Mezzogiorno.  
2
 Castronovo V., Storia economica d’Italia: Dall’Ottocento ai giorni nostri, Einaudi, Torino, 2006, p. 399.
6 
del 1955 e la legge n. 634 del 1957. Ognuna di queste leggi viene varata allo scopo di 
destinare al Mezzogiorno consistenti risorse, utili a creare nuove aree di sviluppo 
industriale e cercare di ridurre il divario esistente tra nord e sud. 
Queste leggi sono indirizzate a formare nuovi organismi tecnici (aziende autonome statali, 
consorzi di bonifica e di irrigazione, ecc.), erogano fondi necessari alla realizzazione di 
opere di urbanizzazione primaria ed investono nella realizzazione di nuove autostrade. 
     La legge n. 646 del 10 agosto 1950 viene promulgata nel periodo in cui sta per 
concludersi il Piano Marshall. Infatti, quando inizia la guerra con la Corea nella primavera 
del 1951, gli U.S.A. decidono di impegnare risorse nel conflitto e in conseguenza di 
interrompere il sostegno economico ai paesi europei. 
La legge che istituisce la Cassa per il Mezzogiorno regola la distribuzione regionale dei 
fondi stanziati. Questa legge stabilisce che la Cassa ha un termine di dieci anni per 
realizzare le opere straordinarie per il progresso economico e sociale del Mezzogiorno. 
Nel primo periodo la Cassa risulta in grado di governare le fasi operative del Piano 
generale per l’esecuzione di opere straordinarie, interessando le regioni Abruzzi e Molise, 
Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna
3
. Tale azione programmatica 
prevede una spesa complessiva pari a 100 miliardi di lire annue, per una durata di dieci 
anni
4
. 
La legge istituisce anche i consorzi di bonifica che hanno il compito di realizzare le 
infrastrutture finanziate dalla Cassa. In particolare provvedono alla sistemazione dei 
bacini montani e dei corsi d’acqua, alla bonifica dei terreni, alla costruzione degli 
acquedotti, delle opere di raccolta e adduzione e infine alla sistemazione della viabilità 
ordinaria non statale
5
. 
Questa rete di acquedotti in un periodo successivo servirà a promuovere la realizzazione 
di bacini idrici artificiali, volti a produrre energia idroelettrica, sia per i centri abitati che 
per gli impianti industriali. 
     La legge n. 463 del 21 maggio 1955, denominata legge Romita, disciplina la 
realizzazione di strade e autostrade sul territorio nazionale attraverso l’Azienda nazionale 
autonoma delle strade statali
6
. Con questo provvedimento sono stanziati 100 miliardi di 
lire
7
 per costruire la nuova rete autostradale destinata a ridurre la distanza tra regioni del 
nord e regioni del sud e nello stesso tempo a sviluppare il traffico commerciale su gomma 
(figg. 4-7, pagg. 9-12). 
Questa somma complessiva di dieci miliardi annui serve a coprire i costi di realizzazione 
delle opere programmate per il periodo che va dal 1955 al 1965. Inoltre l’articolo 1 della 
stessa legge precisa che una somma non inferiore a due miliardi di lire deve essere 
destinata alla realizzazione di nuove strade o all’adeguamento di strade statali esistenti 
nel Mezzogiorno. 
                                                           
3
 Cfr. artt. 1, 2, 3 L. 646/1950. 
4
 Cfr. art. 6 L. 646/1950 cit.. 
5
 Cfr. artt. 1, 5 L. 646/1950 cit. 
6
 L’Azienda nasce nel dopoguerra col nome di Agenzia autonoma statale della strada (Aass) e durante il 
periodo della ricostruzione ripristina complessivamente 14.700 chilometri di strade e 1400 ponti. Il suo 
nome cambia e diventa ANAS con il DLP n. 38 del 27 giugno 1946. La sua opera di ricostruzione continua 
fino al 1954. 
7
 Cfr. art. 1 L. n.463/1955.
7 
Negli ultimi commi dell’articolo 1 si stabilisce che il Ministero dei LL.PP. mette a 
disposizione dell’Anas una somma di 100 miliardi di lire per la realizzazione delle 
autostrade e di 20 miliardi per le strade statali, a condizione che il 25% di queste somme 
venga impiegato nella costruzione di autostrade e strade statali nel Mezzogiorno. 
Questa legge ha assunto nel tempo un significato che connota questa fase di sviluppo, in 
quanto è per merito di questi investimenti che si è potuto realizzare uno dei tratti più 
importanti dell’autostrada Milano-Napoli, detta anche Autostrada del Sole. 
Questa opera è voluta e decisa dal governo De Gasperi nell’intento di promuovere il 
processo di sviluppo economico su tutto il territorio nazionale. Infatti con questa 
autostrada si riducono drasticamente i tempi di collegamento tra le grandi città – Milano, 
Roma e Napoli - che intrattenevano un ruolo decisivo per l’economia italiana. 
Milano era - insieme a Genova e Torino - una delle città più fiorenti del triangolo 
nordoccidentale mentre Napoli essendosi fino a quel momento sviluppata soltanto dal 
punto di vista demografico poteva rientrare a far parte di un circuito nazionale. 
L’Autostrada viene inaugurata dal Presidente della Repubblica Giovanni Gronchi il 19 
maggio del 1956. L’intera opera - lunga 755 chilometri e costata 270 miliardi di lire - viene 
ultimata il 4 ottobre del 1964. 
Nel corso degli anni Settanta l’autostrada A1 viene collegata ad altre autostrade previste 
nelle regioni del Mezzogiorno, in particolare alle autostrade Napoli-Bari (A16) e Napoli-
Reggio Calabria (A3). 
     Il testo legislativo n. 634 del 29 luglio 1957 opera un cambiamento nell’impostazione 
dei fondi e degli incentivi nel processo d’infrastrutturazione del Mezzogiorno. Questo 
testo di legge viene formulato e varato in un frangente storico che segna la fine dei lavori 
di ricostruzione su buona parte del territorio nazionale e la necessità di conferire al 
tessuto produttivo nazionale un nuovo assetto economico. 
In nome di questo cambiamento nasce la necessità da parte del governo di accrescere al 
nord il livello di produzione industriale e i rapporti commerciali con l’estero, mentre al 
sud si desidera impegnare il bilancio finanziario dello Stato in favore di una riforma 
agraria più orientata al settore industriale. 
Nelle aule parlamentari si dibatte molto il ruolo che l’economia del Mezzogiorno deve 
assumere a livello nazionale e fra tante proposte emerge l’idea che anche le aree 
depresse possono accogliere degli impianti industriali di modeste dimensioni. 
Questa idea è molto criticata, soprattutto perché si va diffondendo l’opinione che portare 
l’industria al sud voglia dire creare delle copie. Soltanto dopo aver accantonato questa 
opinione si decide di varare un provvedimento che produca effetti di crescita economica 
nel Mezzogiorno, migliorando le infrastrutture e inserendo in alcune zone del territorio 
meridionale degli impianti industriali di modeste dimensioni. 
La legge del 1957 serve a questo scopo, attraverso alcune significative azioni dirette: si 
proroga il termine di durata dell’attività della Cassa per il Mezzogiorno fino al 30 giugno 
1965 e vengono assegnati altri fondi per il Mezzogiorno, per un importo complessivo di 
2040 miliardi di lire. 
Si decide di affidare alla Cassa per il Mezzogiorno sia la realizzazione sia il completamento 
delle reti di distribuzione e degli acquedotti, impianti e reti fognarie, in quei Comuni che 
non vi riescono in proprio. Questo aiuto è offerto ai Comuni con una popolazione non
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superiore ai 10.000 abitanti; in un punto successivo della legge si precisa che questo 
sostegno economico può essere esteso anche ai Comuni che raggiungono una 
popolazione di 75.000 abitanti, ovvero centri urbani che ricoprono funzioni 
amministrative sovralocali. 
Seguendo questo stesso principio di aiuti la legge stabilisce che la Cassa può mettere a 
contributo le spese che i proprietari, di una determinata area, intendono sostenere per 
costruire impianti di adduzione e distribuzione dell’energia elettrica. 
La legge precisa che questo sostegno contributivo viene offerto a coloro che mettono la 
fonte energetica a disposizione dei comprensori di bonifica. Si stabilisce inoltre che la 
Cassa si avvale di Consorzi di bonifica per espletare tutte le opere ad uso civile ed agricolo 
e che tali consorzi si devono attenere ad un Piano generale di bonifica. 
Una volta pianificata l’esecuzione di opere pubbliche da destinare allo sviluppo agricolo, 
la legge 634/57 affronta nel titolo III le agevolazioni che occorre impiegare a favore dello 
sviluppo industriale. 
Il primo passo riguarda la realizzazione delle infrastrutture industriali e in merito a tale 
compito si afferma che la Cassa deve finanziare: le opere per l’allacciamento degli 
stabilimenti alle strade ordinarie, i raccordi ferroviari e gli allacciamenti agli acquedotti e 
alle fognature. Queste opere devono essere finanziate ed incentivate dalla Cassa e 
realizzate dai consorzi formati da Comuni, Provincie e Camere di commercio, industria e 
agricoltura, ed altri enti interessati, che appartengono ad uno specifico territorio. 
Questo nuovo organo viene definito nella legge col nome di Consorzio per lo sviluppo 
industriale di zona e si stabilisce che il consorzio deve avvalersi di un Piano ASI - Piano 
delle aree di sviluppo industriale. 
L’articolo 2 della legge fissa la quota massima dei fondi che possono essere investiti nella 
realizzazione delle opere necessarie allo sviluppo industriale nel Mezzogiorno. 
In particolare si stabilisce che gli industriali del nord devono, sino a tutto l’esercizio 1964-
1965, effettuare degli investimenti al sud per una quota del loro capitale non inferiore ai 
due terzi. 
Piero Bevilacqua esplicita con maggiore chiarezza i contenuti dell’articolo
8
 
“Venne allora stabilito che le amministrazioni dello stato dovessero riservare a imprese meridionali il 40% 
degli investimenti eseguiti dalle amministrazioni; inoltre, le imprese industriali a partecipazione statale 
[appartenenti al gruppo IRI] dovevano ubicare nell’area meridionale una frazione fissa di nuovi impianti: il 
60% del totale”. 
Tra gli incentivi che vengono messi a disposizione dalla Cassa se ne possono annoverare 
due in particolare: il primo consiste nell’erogazione di mutui a favore dei comuni del 
Mezzogiorno che intendono acquistare delle aree, da destinare a impianti per l’esercizio 
di attività industriali; il secondo stabilisce che i contributi devoluti ai consorzi industriali 
formatisi nel meridione possono essere anticipati nell’ammontare di 6 miliardi di lire. 
Queste ultime condizioni stabilite dalla legge comportano ben presto la formazione di un 
piano industriale nazionale, nel quale vengono selezionate le aree del Mezzogiorno da 
assegnare allo sviluppo dell’industria pesante. Vi rientrano in modo particolare i litorali 
costieri di Taranto e di Brindisi in Puglia, la Piana del Signore presso Gela in Sicilia e l’area 
                                                           
8
 Piero Bevilacqua è ordinario di Storia contemporanea all’Università “La Sapienza” di Roma. Per la Donzelli 
ha pubblicato Breve storia dell’Italia meridionale. Dall’Ottocento a oggi, nel 1993 a Roma (op. cit., p. 142).
9 
compresa tra Sassari, Porto Torres e Alghero in Sardegna. In questi luoghi si finanzia la 
bonifica del territorio e le infrastrutture primarie. Nel 1962 - dopo la costituzione del 
Consorzio dell’Area di sviluppo industriale nel triangolo sardo - si decide di migliorare 
anche la struttura portuale, ampliandola mediante un’apposita banchina per l’attracco di 
petroliere. 
A Taranto viene avviata la bonifica e realizzazione di impianti primari capaci di accogliere 
il futuro quarto centro siderurgico d’Italia del gruppo Riva (Ilva-Italsider). 
Presso il litorale costiero di Gela viene individuato un giacimento petrolifero dal gruppo 
Agip, che comporta la bonifica e sistemazione del litorale in modo da accogliere un polo 
petrolchimico. 
 
 
Fig. 4 – Il cosiddetto “piano Romita” delle autostrade del 1955 (Fonte: Storia d’Italia, Einaudi 
editore, annali 8, Insediamenti e territorio a cura di C. De Seta, Torino, 1985, figura 16)