Rassegna teorico-empirica sui ritardi di pagamento nella PA italiana

V  
    
PREFAZIONE  
 multiutility  
operante  nel   settore   del   facility  management   rivolto   sia   a   operatori   privati   sia  
pubblici,   sono   venuto   in   contatto   con   una   realtà   nuova   ma   con   origini   molto  
profonde  nel  tessuto  economico  del  nostro  Paese.  
La   crisi   economica   e   la   scarsità   di   risorse   hanno   portato   a   galla   inefficienze   e  
disfunzioni  che  hanno  prosperato  negli  anni  del  benessere,  mentre  oggi  arrivano  
  
 o   venuto   a  
contatto   con   una   particolare   criticità   del   rapporto   tra   committente   pubblico   e  
fornitore  privato:  i  ritardi  di  pagamento  delle  pubbliche  amministrazioni,  giunti  alla  
ribalta  della  cronaca  nella  primavera  del  2013.  
 i  Management  and  Accounting   in   Public-­‐Private  
Partnerships  del  corso  di  laurea  magistrale  in  Economia  Sociale,  è  stato  chiarito  
come  il  settore  pubblico  moderno  debba  fondarsi  su  un  approccio  che  superi  quello  
Pubblica   Amministrazione ogeneo   di   burocrazia   e  
procedure.  
Queste  competenze,  unitamente  ad  un  personale  interesse  per  gli  enti  locali  come  
punto  di  partenza  per  una  ripresa  sociale  ed  economica  nel  nostro  Paese,  mi  hanno  
portato   ad   interessarmi   al   problema   dei   ritardati   pagamenti   della   Pubblica  
Amministrazione  locale  come  criticità  centrale  del  nostro  sistema  economico.  
La  decisione  di  mettere  questo  tema  al  centro  del  lavoro  di  tesi  è  seguita  alle  prime  
superficiali  ricerche.  I  caratteri  di  estrema  attualità  hanno  implicato  una  letteratura  
piuttosto  risicata  e  composta  prevalentemente  dagli  strascichi  mediatici,  meno  da  
basi  conoscitive  contabili  e  statistiche  sistematizzate  e  consolidate  da  parte  delle  
istituzioni  preposte  al  controllo  della  finanza  pubblica.  
 pagamenti  sia  una  seria  criticità  nel  panorama  economico  nazionale,  ma  anche  che  
 contributo  comprensivo  capace  di  trattare  in  maniera  organica  cause  e  conseguenze  
del  fenomeno.  
VI  
    
Proprio  questa  lacuna  informativa  mi  ha  motivato  nel  costruire  un  lavoro  che  non  
ha  presunzioni  di  svelare  scandali  o  calcolare  puntualmente  il  debito  scaduto  della  
Pubblica  Amministrazione  e  stimarne  il  costo  finanziario  per  le  imprese  che  ne  
   trovare:   una   rassegna   comprensiva   di  
cause,  numeri  e  conseguenze  del  fenomeno,  sintesi  dei  contributi  tecnici  e  mediatici  
disponibili.  
Nella  parte  centrale  dedicata  allo   status  quo,   analisi  sperimentale  della  situazione  dei  pagamenti  nella  Sanità.  Seppur  mediante  
 inferenza  sui  dati  di  pagamento  pubblicati  da  una  delle  branche  della  PA  che  più  
accusano  le  criticità  del  fenomeno.    
Il  cara argomenti  chiave  come  il  lavoro  empirico  sulla  Sanità,  è  trasposto  nel  lavoro  stesso,  
che   si   propone   come   contributo   sintetico   di   una   tematica   altrimenti   vasta   ed  
eterogenea.   noltre  fondamentale  il  ruolo  delle  considerazioni  che  per  tutti  gli  
ambiti  trattati  vanno  a  confutare  e  aggiungere  valore  alla  mera  trasposizione  delle  
informazioni  raccolte.  
In  conclusione,  un  quadro  consuntivo  della  situazione  e  un  riferimento  al  punto  d i  
vista  delle  imprese  sul  tema  dei  ritardati  pagamenti  pubblici,  segnano  il   checkpoint  
dal  quale  si  può  partire  per  un  approfondimento  ulteriore  dello  studio.  
  
    
VII  
    
INTRODUZIONE  
 52.500  imprese  fallite  coinvolte  
nel  vortice  della  crisi,  quasi  il  30%  delle  chiusure  aziendali  siano  ascrivibili  a  crediti  
non  onorati  dalla  PA  (Cgia  Mestre  (2013),  (http://www.cgiamestre.com/2013/04/  
dallinizio-­‐della-­‐crisi-­‐sono-­‐fallite-­‐ 15-­‐000-­‐imprese-­‐a-­‐causa-­‐dei-­‐ritardi-­‐dei-­‐
pagamenti/),  consultato  il  23.10.2013.  
I  pagamenti  del  committente  pubblico,  arrivano  in  media  dopo  170  giorni  (dato  
Intrum   Iustitia)   dopo   il   ricevimento   di   fattura,   mentre   i   fornitori   privati   sono  
obbligati  di  norma  a  pagare  a  loro  volta  fornitori  e  utenze  a  60  giorni  e  dipendenti  a  
30  giorni.  Questo   mismatching  di  uscite  ed  entrate,  un  tempo  ammortizzato  da  
ampi  flussi  di  cassa  e  archiviato  come  inefficienza  statale,  espone  oggi  migliaia  
 default  perché  private  delle  fonti  finanziarie  per  far  fronte  ai  propri  
impegni renza   a   decretarne   il  
 Pubblica  
Amministrazione  a  pagare,  a  sentenziare  la  fine  di  attività  virtuose.  Unitamente  alla  
ridotta   erogazione   del   credito   concesso   dalle   banche,   che   ne   ingigantisce   le  
conseguenze,   questo   fenomeno   è   caduto   al   centro   del   dibattito   politico   ed  
economico,  fulcro  di  alcuni  programmi  elettorali  e  luogo  di  grandi  speranze  per  il  
futuro.  I  ritardi  di  pagamento  hanno  cominciato  ad  accumularsi  sia  in  termini  di  
tempo   sia   di   quantità,   molto   prima   che   fossero   riconosciuti   e   definiti   come  
emergenza  economica.  Lo   step  seguente  al  riconoscimento  del  fenomeno  è  la  sua  
 corretta  stima  della  portata  del  fenomeno  costituisce  la  base  su  cui  sviluppare  
sistemi  regolamentari  e  prendere  decisioni  per  porvi  rimedio.  Tuttavia  il  panorama  
 menti  delle  PA  verso  
i  privati,   il  focus  è  la  disfunzione  e  il  ritardo  di  questi  pagamenti.  Nel  merito  della  
questione  sono  sorti  criticità  e  interrogativi  di  vario  genere.  
 inefficienze,  mancanze  e  disfunzioni  correlate  più  o  meno  marginalmente  al  tema  
VIII  
    
centrale,  ma  dalle  quali  non  si  può  prescindere  per  affrontare  in  maniera  organica  
  
 di  90  o  120  miliardi  o  altri  che  addirittura  stimano  un  ammontare  complessivo  pari  a  
150  miliardi.  Alla  base  di  queste  cifre  così  distanti  ci  sono  altre  responsabilità:  
questa  volta  del  sistema  di  contabilità  e  rendicontazione  pubblica.  Differentemente  
da  ciò  che  si  sarebbe  generalmente  portati  a  pensare,  ciò  costituisce  un  problema  
non  unicamente  italiano.  
 dimensione  dei  ritardi?  E  quanto  costano  alle  imprese?  I  crediti  dichiarati  sono  
      
Sorge   così   la   fase   più   complessa   nel   processo   di   analisi   del   problema:   mentre  
 dei  contratti  pubblico-­‐privato,  le  cause  a  monte  del  fenomeno  si  presentano  come  
articolate,  correlate  e  complesse.  
Articolate,  perché  coinvolgono  una  vasta  pletora  di  attori  e  responsabilità,  dagli  
 una  delle  cause  non  potrà  prescindere  da  una  conseguente  modificazione  di  alc une  
variabili  connesse.  Complesse  perché  il  terreno  su  cui  ci  si  muove  è  vincolato  e  al  
contempo  misterioso:  bilanci  dello  Stato,  grossolani  e  opachi,  non  comparabili  con  
 a,  gestione  di  fonti  e  impieghi  nella  logica  del  Patto  
di  S tabilità  che  taglia  la  possibilità  di  spesa  degli  enti  locali,  impossibilità  di  emettere  
altri  titoli  di  Stato  e  incrementare  il  debito,  pena  le  sanzioni  europee,  pratiche  
scorrette  ma  non  illegali  e  pratiche  illegali  ma  ricorrenti  di  fatturazione  in  una  
interpretazione  sempre  ambigua  e  ambivalente  di  interstizi  legislativi.  
Tutto  ciò  giustifica  la  differenza  di  stime  più  che  autorevoli  sopra  accennata  che  
spaziano,  appunto,  da  90  a  150  miliardi  di  euro.  
Entrare  nel  merito  delle  concause  del  fenomeno  e  indagare  sulle  disfunzioni  alla  
 mirate  ad  arginare  e  risolvere  il  problema.  
IX  
    
 la  
PA,  con  lo  stanziamento  di  47  miliardi  in  due  ann Quali  sono  le  modalità  migliori  per  dare  respiro  alle  imprese  e  per  sanare  le  cause  
del   problema   alla   radice?   Basterà   fare   chiarezza   legislativa   e   attivare  
 compliance   delle  
amministrazioni  a  meccanismi  di  buona  pratica,  o  sarà  necessario  prendere  nuove  
decisioni  per  riportare  i  tempi  di  pagamento  a  una  situazione  sostenibile?  
Attraverso   nella   parte   centrale   di  
delineare   un   panorama   completo   dello   status   quo,   attraverso   un   raffronto   dei  
prevalenti  metodi  di  stima   cause  e  portata  del  fenomeno,  nel  concludere  il  lavoro  è  soprattutto  nostro  intento  
quello  di  fornire  una  panoramica  delle  variabili  che  influenzano  il  fenomeno  dei  
ritardati  pagamenti  pubblici,  confutando  la  robustezza  dei  contributi  di  settore  e  
costituendosi  a  sintesi  stessa  delle  contromisure  che  si  stanno  portando  avanti  in  
questi  mesi.  
1  
    
1.  RICOGNIZIONE  TEORICA  
1.1   Disfunzioni  e  inefficienze  della  gestione  contabile  
1.1.1  Il  periglioso  panorama  della  contabilità  pubblica  
 come  coacervo  di  
realtà  locali  di  vario  tipo,  poiché  la  contabilità  dello  Stato  centrale  e  del  relativo  
 è  
scarsissima.  
Con  riferimento  al  bilancio  degli  enti  locali,  è  opportuno  stabilire  che  ci  troviamo  
  
 reporting   agli  
stakeholders pubblico   questa   è   una   funzione   secondaria   rispetto   alla   prevalente   natura   di  
strumento  di  governo  delle  risorse  finanziarie,  che  sono  raccolte  fra  la  società  civile  
tramite  imposizione  fiscale,  tariffe  dei  servizi  e  trasferimenti  da  parte  di  altre  entità  
pubbliche  (Padovani,  2012).    
Inoltre  il  carattere  autorizzativo  del  bilancio,  per  il  quale  gli  stanziamenti  di  spesa  
sono  concessi  solo  se  è  presente  una  corrispondente  copertura  finanziaria,  genera  
 Bilancio  a  fine  periodo,  lasciando  emergere  i  risultati  della  gestione.  Nella  tradizione  
pubblica,  la  funzione  autorizzatoria  si  propone  la  finalità  di  un  equilibrio  finanziario,  
sia  a  pre spese   previste,   sia   durante   la   gestione,   grazie   alla   capacità   di   spesa   limitata   a  
quanto   previsto   (Farneti   (2000)).   Questa   breve   introduzione   alle   dinamiche   del  
bilancio   pubblico   non   è   altro   che   una   sintesi   dei   precetti   fondamentali   fissati  
 e  seconda  del  
Testo  Unico  delle  leggi  sull ocali,  contenuto  nel  d.lgs.  267  
del  18  agosto  2000  (Tuel).  La  disciplina  della  rendicontazione  pubblica  è  complessa  
e  ricca  di  criticità  nelle  quali  si  annidano  comportamenti  illegittimi,  e  la  scarsa  
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compliance   determina   gravi   lacune   di   funzionamento;   tuttavia   per   quanto   è  
funzionale  alla  trattazione  ci  limiteremo  a  presentare  nel  dettaglio  solo  le  tecniche  e  
le  anomalie  responsabili  della  formazione  di  residui  passivi  di  lungo  periodo,  quin di  
di  debiti  commerciali  insoluti.  
 ex  art.  
162  del  testo  unico.  Questo  implica  non  solo  che  entrate  e  spese  di  competenza  
debbano  uguagliarsi  nel  bilancio,  ma  che  in  caso  di  disavanzo,  il  principio  della  
 disavanzo  nel  successivo  bilancio  preventivo,  accertando  per  esempio  la  necessità  di  
tagliare   i   costi.   Questa   alternanza   e   reciproca   interdipendenza   di   bilancio   di  
 illecite  e  opacità  possono  trasformarsi  in  vere  e  proprie  cause  di   default.  
 le   hanno  
portato  alla  luce  fenomeni  di:  
 Sistematica   sovrastima   delle   previsioni   di   entrata,   in   special   modo   di   quelle  
correnti   (primi   tre   Titoli)   o   di   quelle   del   titolo   IV   utilizzabili   ai   fini   del  
  
 Sottodimensionamento  delle  voci  di  spesa,  anche  in  questo  caso  soprattutto  di  
  
   (Cimbolini  et  al .   2008,  p.58)  
 permessi  di  costruzione  e  le  alienazioni  immobiliari  sono  gonfiate  nella  parte  delle  
entrate,  mentre  le  spese  sottostimate  riguardano  acquisto  di  beni  e  prestazione  di  
servizi.   obiettivi   di   rispettare   i   vincoli   del   Patto   di   stabilità   interno   e   di   incassare  
 ordine,  sono  stati  raggiunti.  Tuttavia  una  simile  procedura  di   reporting  delle  spese,  
  
Quando,  in  sede  di  rendicontazione,  le  entrate  si  rivelano  fittizie  e  al  contrario  le  
spese  piuttosto  concrete,  si  può  andare  incontro  a  conseguenze  di  duplice  ordine.  
Se   non   si   accertano   le   maggiori   entrate  poiché   i  titoli   messi   a  bilancio,   non   si  
rivelano   validi,   si   riscontra   un   eccesso   di   spesa   sulla   copertura   finanziaria,  
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generando   quindi   un   disavanzo   nella   gestione   di   competenza,   palesemente  
testimoniato  nel  conto  del  bilancio.   anche  se  fittizie  e  non  sostenute  dalla  prudenza  auspicata  dal  legislatore,   occulta  il  
disavanzo  con  un  pareggio  di  bilancio  o  addirittura  con  un  avanzo  fittizio.  
Gli   accertamenti   di   entrata   non   ancora   riscossi   (residui   attivi)   finiscono   dentro  
 zionamento.  Quindi  mentre  il  
risultato  di  gestione  appare  positivo,  uno  sguardo  ai  residui  potrebbe  svelare  una  
situazione  in  cui  la  riscossione  lenta  di  entrate  (fittizie)  e  il  pagamento  celere  dei  
residui  passivi  (reali),  causa  una  progressiva  erosione  della  liquidità.  
Poiché  le  entrate  avventatamente  iscritte  in  parte  corrente  sono  irrealizzabili  o  
  
 generalmente   al   finanziamento   degli   investimenti,   fronteggiando   due   prospettive  
entrambe  negative:  
 Non  portare  a  termine  gli  investimenti  per  i  quali  sono  stati  ottenuti  (spesso  in  
modo  oneroso)  i  finanziamenti  già  utilizzati  per  far  fronte  alla  carenza  di  liquidità.  
 Effettuare  materialmente  gli  investimenti,  ma  non  avere  poi  le  risorse  necessarie  
per  pagarli,  nel  momento  in  cui  vengano  a  conclusion lavori  (SAL),  poiché  le  risorse  son  già  state  spese  per  finanziare,  per  cassa,  le  spese  
  
(Cimbolini  et  al.   2008,  p.60)  
La  seconda  fattispecie  si  configura  come  naturale  latrice  di  ritardo  nel  pagamento  
dei  creditori.