Teorie e politiche dello sviluppo: l'evoluzione della cooperazione nei paesi membri del DAC e nell'Unione Europea

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Un argomento molto vasto e complesso, ma certamente 
entusiasmante, che per la sua natura “multidimensionale” mi ha 
impedito di approfondire le sue innumerevoli sfaccettature, ma mi ha 
consentito di avere una visione piuttosto ampia e spero 
sufficientemente esaustiva del problema. 
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 INTRODUZIONE 
 
 
COS’E’ LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO? 
 
 
Dare una definizione universalmente accettata di cooperazione allo 
sviluppo non è affatto semplice. 
In effetti l'utilizzo spesso indifferenziato nella pratica e nella 
letteratura economica di locuzioni quali "aiuto allo sviluppo", 
"assistenza ufficiale allo sviluppo", "assistenza pubblica allo 
sviluppo",  piuttosto che "cooperazione allo sviluppo" ha creato 
confusione tra concetti che possono essere distinti. 
Nel "Vocabolario italiano Treccani"
1
 la cooperazione è definita come 
"atto o effetto del cooperare, opera prestata ad altri o insieme ad altri 
per la realizzazione di un'impresa o il conseguimento di un fine". 
La cooperazione allo sviluppo è allora un azione, un’attività il cui fine 
è la promozione dello sviluppo. 
Questa richiede uno sforzo "cooperativo" e pertanto necessita di un 
coinvolgimento attivo degli stessi paesi riceventi l'aiuto. 
Può essere interessante a tale proposito un richiamo alla "teoria dei 
giochi" ed in particolare al "dilemma del prigioniero": se le strategie 
dei singoli giocatori (stati) perseguono la propria utilità, il risultato 
finale può essere negativo per tutti; al contrario una strategia 
cooperativa può permettere il raggiungimento di un miglior equilibrio. 
L’esistenza di regole e di istituzioni che facciano da garante diventa a 
questo punto indispensabile. 
                                          
1
 “Il vocabolario Treccani”, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1997. 
 
 11
 
Un’attività che appare da subito estremamente complessa, soprattutto 
se adottiamo una definizione sufficientemente ampia di sviluppo e non 
ci limitiamo ai soli aspetti strettamente economici: la cooperazione 
non può essere ridotta ad un mero trasferimento di risorse finanziarie 
o alla semplice concessione di aiuti.
2
 
Gli aspetti umani, ambientali, sociali e culturali dello sviluppo 
rendono la cooperazione un fenomeno multidimensionale.
3
 
L’assistenza pubblica allo sviluppo (APS o ODA) non è che uno 
strumento, forse il più importante e sicuramente il più quantificabile, 
sul quale pertanto vale la pena soffermarsi. 
                                          
2
 U.TRIULZI – P.MONTALBANO “L’incoerenza della cooperazione allo sviluppo” in “Politica 
Internazionale” n.1-2 (genn. – apr.) 2000. 
3
 P.ISERNIA, “La cooperazione allo sviluppo”, Il Mulino, 1995. 
 12
 
 I.  COS’E’ L’AIUTO? 
 
Cercherò, per quanto mi sarà possibile, di utilizzare il termine “aiuto” 
nel senso stretto di ODA (Official Development Assistance, cioè 
Assistenza Pubblica allo Sviluppo – APS). 
Il responsabile delle informazioni ufficiali sull'aiuto è il Comitato di 
Assistenza allo Sviluppo (DAC)
4
 dell'OECD.
5
 
Secondo la definizione del DAC costituiscono l’ODA"...quei flussi ai 
paesi in via di sviluppo e alle istituzioni multilaterali forniti da organi 
pubblici, inclusi i governi statali e locali, o i loro organi esecutivi, 
ciascuna transizione dei quali soddisfa le seguenti condizioni: 
 
 ξ  è amministrata con l'obiettivo di promuovere lo sviluppo 
economico e il benessere dei PVS; 
 ξ  è a condizioni di liberalità (concessionale) e contiene un 
elemento dono pari almeno al 25%".
6
 
 
Sono quindi tre le condizioni per considerare un trasferimento "aiuto": 
 
 ξ  essere pubblico; 
 ξ  avere come obiettivo lo sviluppo e il benessere del ricevente; 
 ξ  avere una componente di liberalità (dono) pari almeno al 25% 
del volume complessivo del trasferimento. 
                                          
4
 Dall’inglese Development Assistance Comitee. 
5
 Organisation for Economic Cooperation and Development, in italiano OCSE. 
6
 OECD/DAC, “Geographical distribution of financial flows”, 1999. 
 13
 
Il DAC include nell'ODA tre ordini di flussi: 
i veri e propri doni; cioè i trasferimenti in moneta o natura per i quali 
non è richiesto rimborso. Sono compresi tra questi i prestiti in valuta 
del donatore ripagabili in valuta del ricevente; 
cooperazione tecnica, diretta ad aumentare le conoscenze e le 
competenze tecniche nel paese ricevente; 
prestiti da rimborsare nella valuta del donatore o in natura, con 
componente di dono pari al 25% e tasso di sconto del 10%. 
L'elemento "dono" (GRANT ELEMENT) misura il grado di liberalità 
di un trasferimento di  aiuto rispetto ai termini di mercato, che sono 
normalmente considerati includere una tasso di interessi del 10%. 
Così, una concessione di aiuto completamente gratuita ha il 100% di 
“componente dono"; un prestito al 10% ne ha zero.
7
 
Un prestito "soft" si troverà in mezzo ai due estremi. 
Tasso d’interesse, maturità del prestito (il numero di anni sui quali è 
ripartito) e "periodo di  grazia" (l' intervallo prima che cominci il 
rimborso) sono gli elementi che si combinano nel "dono". 
L'equivalente dono di un prestito si ottiene moltiplicando il suo valore 
nominale per l'elemento dono.
8
 
Questa definizione di aiuto esclude alcuni flussi, come quelli delle 
agenzie private volontarie. Esclude inoltre flussi ufficiali di piccola o 
nulla concessionalità: alcuni di questi sono aiuti solo  nei propositi. 
Concessioni, prestiti agevolati o crediti per scopi militari sono 
specificamente esclusi; ma aiuti alimentari e cooperazione tecnica 
(TC) sono inclusi. 
                                          
7
 ROBERT CASSEN & Associates “Does Aid Work?”, Clarendon Press, Oxford, 1994. 
8
 P.ISERNIA, 1995. 
 14
Quest’ultima comprende assistenza (quasi tutte concessioni) agli 
studenti dei paesi in via di sviluppo (in patria e all'estero) per 
istruzione e addestramenti; per insegnanti, amministratori, esperti,  
tecnici e lavoratori dei PVS. 
"Aiuto" si riferisce quasi sempre all'assistenza allo sviluppo a lungo 
termine, non emergenza o aiuto assistenziale, benchè contributi 
ufficiali per tali scopi sono inclusi in tutte le forme di aiuto.
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 II.  ALCUNI PROBLEMI 
 
Pur essendo la definizione convenzionalmente più utilizzata, è 
necessario fare alcune osservazioni: 
 
- in un'accezione intuitiva si potrebbe comprendere nel concetto di 
ODA “qualsiasi trasferimento unilaterale di risorse economiche o di 
servizi e cooperazione tecnica eseguito da un governo o da organi da 
esso dipendenti senza nessuna aspettativa di ritorno per chi lo 
compie”.
10
 
Quindi si dovrebbe trattare di un regalo che un governo concede ad un 
altro e sarebbero da escludersi le transazioni che danno luogo ad una 
controprestazione. 
Ma se l'aiuto è un regalo, allora per il paese donatore è un costo. 
Ci può essere il caso in cui il paese ricevente l'aiuto cambi la sua 
politica per facilitare il paese donatore, pur non essendovi sollecitato. 
L'aiuto potrebbe sembrare così un "potere indiretto", creando 
                                          
9
 CASSEN, 1994. 
10
 ABBOTT,G.C. "economic aid as a unilateral transfer of resources" in "journal of political 
economy", 78 n°6 1970. 
 
 15
difficoltà nel distinguere concretamente i casi in cui si tratta di 
esercizio di influenza ( da parte del donatore che nella sua aspettativa 
anticipa la reazione del ricevente) da quelli non intenzionali.
11
 
 
- Si potrebbe sostenere che l'aiuto costituisce un costo per il donatore 
solo nella situazione in cui le sue capacità produttive siano pienamente 
utilizzate. Se non lo sono, l'aiuto potrebbe diventare un modo per 
imprese in difficoltà di utilizzare risorse e fattori di produzione 
altrimenti inattivi: il programma di aiuto alimentare americano non 
costa praticamente nulla agli USA, in quanto i costi del trasferimento 
eguagliano quelli da affrontare per sostenere i prezzi e conservare i 
beni in America.
12
 
 
- Bisogna considerare il fatto che i donatori possono imporre di 
vincoli sugli aiuti (TIED AID). 
Ci sono diverse forme di vincoli: alla fonte (TIED BY SOURCE) o nel 
tipo di uso finale (TIED BY END USE). 
Nel primo caso l'aiuto è concesso a condizione che i beni e i servizi 
vengano acquistati nel paese donatore; nel secondo viene specificato il 
progetto, il prodotto o il settore in cui deve essere allocato l'aiuto. In 
questo caso il beneficio per il donatore può derivare dall'esportazione 
di beni e servizi connessi. 
Non considerare i vincoli e i loro effetti può portare a sovrastimare 
l'effettivo contributo. 
 
                                          
11
 ISERNIA, 1995, pag.60. 
12
 ISERNIA, 1995. 
 16
- Esistono molti altri problemi di valutazione; la FUNGIBILITA’ 
dell’aiuto rende spesso invalutabile il reale impatto dello stesso: 
gli aiuti liberano risorse che il governo ricevente può spendere in altro 
modo, ad esempio in armamenti. Allo stesso modo (per assurdo) se il 
dono consistesse in armamenti, il governo ricevente potrebbe evitare 
di spendere la somma corrispondente per ottenere armamenti sul 
mercato e dedicare le risorse risparmiate allo sviluppo economico del 
paese (!)
13
 
 
- Alcuni studiosi (Riddel, Beenstock, Papanek)
14
 evidenziano 
l'esistenza di problemi di misurazione dei dati OECD: se è meglio 
utilizzare flussi in valori correnti o costanti, quale deflattore e quale 
tasso di cambio per renderli confrontabili, quale tasso d'interesse per 
scontare il valore attuale, l'effetto inflazione è trascurato... 
Esistono inoltre alcune discrepanze tra le definizioni del DAC e quelle 
di altre organizzazioni o paesi, quali quelli dell’OPEC
15
 o dell’ex-
blocco sovietico, che sono meno restrittive. 
Se i presupposti di partenza sono diversi, possono portare a soluzioni 
molto differenti.
16
 
 
- Il punto di vista del ricevente è spesso trascurato: non tutto quello 
che è aiuto per il donatore lo è per il ricevente. 
Le spese amministrative, ad esempio, non sono aiuti per il ricevente; 
così come i “crediti misti” quando tendono ad assicurare che siano le 
industrie del paese donatore ad offrire determinati prodotti. 
                                          
13
 ISERNIA, 1995. 
14
 Ibidem. 
15
 Organization of Petroleum Exporting Countries. 
16
 CASSEN, 1994. 
 17
Anche i "finanziamenti associati"
17
 (come li definisce il DAC) sono 
stati molto criticati per gli effetti distorsivi causati dai criteri 
commerciali che vi stanno alla base a scapito dello sviluppo: la 
combinazione di doni e crediti commerciali è finalizzata a facilitare la 
concessione di contratti di esportazione che riducono i costi per i paesi 
riceventi. 
 
 III.  CHI DA’AIUTO? 
 
In gran parte sono i governi dei paesi industriali, ma anche i membri 
dell'OPEC ed alcuni altri PVS. 
Esistono due canali fondamentali attraverso i quali vengono 
convogliati gli aiuti: quello bilaterale e quello multilaterale. 
 
Canale Bilaterale 
 
I governi possono decidere di indirizzare direttamente a determinati 
paesi i loro aiuti. 
Generalmente il punto di partenza è la richiesta del paese ricevente, 
ma a monte bisogna considerare un ampio contesto, fatto di legami 
storici e commerciali che contribuiscono a decidere con chi cooperare; 
le stesse idee che si hanno di sviluppo possono spingere ad aiutare i 
paesi più poveri, quelli più vicini piuttosto che quelli che fanno buon 
uso degli aiuti. 
                                          
17
 i finanziamenti associati sono “pacchetti” di transizione di risosrse alcune delle quali 
costituiscono dono ed altre no. Possono comprendere anche crediti misti 
 
 18
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Canale Multilaterale 
 
Secondo i criteri del DAC, per essere considerati aiuti multilaterali i 
contributi devono essere: 
 
 ξ  indirizzati ad istituzioni (o agenzie) internazionali a 
partecipazione governativa che conducono tutte o una 
significante parte delle loro attività in favore dei PVS; 
 ξ  associati con gli altri ammontari ricevuti, in modo da perdere la 
loro identità e diventare parte integrante dell’assetto finanziario 
dell’istituzione; 
 ξ  spesi a discrezione dell’istituzione.
18
 
 
 
           Canale Bilaterale e Multilaterale 
 
 
 
DONOR 
RECIPIENT 
MULTILATERAL
    AGENCIES 
 19
I contributi alle Agenzie Multilaterali prendono la forma di 
sottoscrizioni di capitale, richieste ai governi come parte della loro 
“membership”, e di contributi discrezionali ai fondi delle stesse 
istituzioni. 
Le quote relative alla sottoscrizione di capitale sono quindi stabilite e 
non richiedono generalmente ulteriori decisioni.
19
 
L’ODA multilaterale si avvale di un grande numero di istituzioni: 
 
 ξ  Agenzie delle Nazioni Unite; 
 ξ  Banche multilaterali per lo sviluppo; 
 ξ  Programma di aiuti della Comunità Europea. 
 
L'insieme delle Agenzie specializzate delle Nazioni Unite include il 
Programma di Sviluppo (UNDP) - principalmente per cooperazione 
tecnica - la FAO (Food and Agricolture Organization); 
l'Organizzazione Mondiale per la Salute (WHO), il Programma 
Alimentare (World Food Programme) e l’Alto Commissariato per i 
Rifugiati (UNHCR).
20
 
 
La principale Banca Multilaterale è la World Bank (Banca Mondiale), 
il cui capitale finanziario è ottenuto in parte dalle sottoscrizioni degli 
Stati membri ed in parte da vendite di obbligazioni sul mercato 
mondiale dei capitali. 
Di grande importanza è l'Associazione Internazionale per lo sviluppo 
(IDA), lo sportello di prestito agevolato della Banca Mondiale. 
                                                                                                                   
18
 DAC, “Comparative Aid Management Study: choices and priorities” , 1999. 
19
DAC, “Comparative Aid Management Study: choices and priorities” , 1999.  
20
 CASSEN, 1994. 
 20
L’IDA concede prestiti ad interessi molto bassi; a differenza della 
W.B. la somma che gestisce proviene totalmente da prestiti molto 
concessionali, rinnovati ogni tre anni dai governi dei paesi sviluppati. 
Le Banche Regionali di Sviluppo (Banca di sviluppo Africana, 
asiatica, e Inter-americana – AfDB, AsDB, IDB) sono state create sul 
modello della W.B. 
 Il Fondo Internazionale per lo Sviluppo Agricolo (IFAD) ha una 
insolita base finanziaria, essendo fondato congiuntamente dai paesi 
aderenti al DAC e all' OPEC.  
 
Infine c'è il Programma d'aiuto della Comunità Europea (EEC 
Programme) con il suo strumento principale, il Fondo Europeo di 
Sviluppo (EDF o FES); è un programma multinazionale piuttosto che 
propriamente multilaterale.
21
 
 
L’utilizzo del canale multilaterale è un buon mezzo per i donatori per 
allargare il campo d’azione e lo scopo della loro assistenza bilaterale. 
Non si tratta comunque solo di un ruolo di “complementarietà”: le 
Agenzie hanno anche altri compiti, oltre a quello di fornire aiuti. 
 Pubblicano infatti analisi e rapporti economici ad ampio raggio e 
coordinano gli aiuti incoraggiando la cooperazione internazionale. 
Attraverso il DAC, i principali donatori dei paesi industrializzati 
discutono una varietà di aspetti dell' aiuto ed intraprendono regolari e 
reciproche rivisitazioni dei programmi. 
I paesi OPEC si coordinano fra loro e, partecipando nelle 
organizzazioni multilaterali, mantengono i contatti col DAC e sono 
coinvolti da vicino nel processo di aiuto. 
 21
 
IV.  CHI RICEVE AIUTO? 
 
I destinatari dell' aiuto sono ovviamente i paesi in via di sviluppo. 
 Per scopi statistici, l'OECD li divide in “Leatest Developed 
Countries” (LLDCs), “Other Low-Income Countries” (OLICs), 
“Lower Middle-Income Countries” (LMICs), “Upper Middle-Income 
Countries” (UMICs) e “High-Income Countries (HICs).
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La definizione è basata su criteri di reddito, istruzione, e diffusione 
delle manifatture nella produzione nazionale ed intende identificare 
quei paesi a basso livello di sviluppo economico.  
                                                                                                                   
21
 CASSEN, 1994. 
22
 OCDE, “Repartition geographique des ressources alluées aux pays beneficiaries de l’aide 1960-
1997”, 1998; vedi Glossario e Abbreviazioni.