I vincoli preordinati all'esproprio tra reiterazione e indennizzo

Capitolo 1:  Brevi cenni sull’espropriazione
 1.1 Natura dell'istituto
L’espropriazione per pubblica utilità è l’istituto giuridico in virtù del quale la pubblica 
amministrazione
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 può, tramite l'adozione di un provvedimento, acquisire o far acquisire ad un altro 
soggetto (pubblico o privato), per esigenze di interesse pubblico, la proprietà o altro diritto reale
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 su 
di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, previo pagamento di un 
indennizzo. L’espropriazione è espressione del potere ablatorio
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 che, in varia misura, tutti gli 
ordinamenti riconoscono alla pubblica amministrazione e che consente alla stessa di sacrificare 
l’interesse privato in vista di un superiore interesse pubblico. Inoltre, per l’esecuzione di un’opera 
di pubblica utilità possono essere occupati temporaneamente terreni per l’estrazione, per il deposito 
di materiali e attrezzature, per l’installazione di magazzini e cantieri di lavoro, per praticare 
passaggi provvisori, per aprire canali di diversione delle acque o per ogni altro uso necessario alla 
realizzazione dell’opera.  
Il sacrificio imposto al privato viene giustificato in ragione della prevalenza che assume l'interesse 
privato, per il quale vine assegnata alla proprietà privata una funzione di supporto all'intervento 
dello stato. Costituisce, pertanto, uno degli istituti più caratteristici del rapporto tra libertà e 
autorità, tra soggetto privato e amministrazione pubblica proprio perché solleva il problema 
fondamentale della tutela del diritto di proprietà rispetto all'esercizio del potere pubblico. Una 
tutela che ha condotto, in primo luogo a valorizzare la riserva di legge contenuta nell'art.42
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, 
comma 3 della Costituzione e ad attribuire rilievo agli strumenti di partecipazione dei soggetti 
privati. L'art. 42 della Costituzione dopo aver attribuito alla legge la determinazione dei modi di 
acquisto e di godimento, nonché dei limiti della proprietà, allo scopo di assicurarne la funzione 
1 Il termine Pubblica Amministrazione ha un duplice significato: in senso oggettivo è una funzione pubblica , 
consistente nell'attività volta alla cura degli interessi della collettività; comprende il complesso delle aziende pubbliche: 
- istituti e le scuole di ogni ordine e grado; - le aziende e le amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo; - le 
Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane ecc; in senso soggettivo è l'insieme dei soggetti che esercitano 
tale funzione.
L'aggettivo "pubblica" che qualifica il termine amministrazione fa capire che quest'ultimo ha di per sé un significato 
più ampio: in effetti qualsiasi persona o ente svolge attività volta alla cura dei propri interessi privati o di quelli della 
collettività di riferimento. (http://www.slideshare.net/giota/la-pubblica-amministrazione)
2 Il diritto reale attribuisce al titolare il potere di utilizzare il bene. Si differenziano dagli altri diritto assoluti perché 
hanno ad oggetto cose, più precisamente i beni materiali.
Si distinguono in, diritti reali su cosa propria (la proprietà) e diritti reali su cose altrui. Quest'ultimi si distinguono in, 
diritti reali di godimento e diritti reali di garanzia. I primi limitano il potere di godimento del del proprietario,  i secondi 
riguardano la garanzia dei creditori. (http://www.skuola.net/diritto/diritti-reali-definizione.html)
3 Il potere ablatorio incide negativamente nella sfera giuridica del destinatario imponendo obblighi, oppure sottraendo 
situazioni favorevoli dal privato all’amministrazione. In questo caso, il destinatario dell’esercizio del potere si presenta 
come titolare di interessi legittimi oppositivi. Tra i provvedimenti ablatori reali ricordiamo le espropriazioni, e cioè 
quei provvedimenti che producono l’effetto di costituire un diritto di proprietà o un altro diritto reale in capo ad un 
soggetto  prima dell’estinzione dello stesso diritto in capo ad un altro soggetto. Il tutto, finalizzato alla realizzazione di 
un’opera pubblica o per altri motivi di pubblico interesse e dietro versamento di indennizzo. (Paolo Loro, (2011), Vincoli 
urbanistici ed edificabilità, Exseo )
4 L’art. 42, comma 3, Cost. afferma che “La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo 
indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”.
Tale disposizione normativa è stata interpretata dalla dottrina e dalla Corte costituzionale come relativa all’intera 
categoria dei provvedimenti ablatori reali e non alla sola espropriazione. Da tale norma si possono ricavare i seguenti 
principi generali:  principio della riserva di legge, in quanto solo una legge può riconoscere alla P.A., caso per caso , il 
potere di sottrarre il bene al privato, fissando limiti, oggetto e condizioni dell’atto ablativo; - obbligo di indennizzo, in 
quanto in tutte le ipotesi di appropriazione di un bene o di una facoltà da parte dell’amministrazione è dovuta al 
proprietario un’indennità, che si configura quale presupposto di legittimità dell’atto ablativo; - la necessità di motivi di 
interesse generale, cioè pubblico, a fondamento dell’atto ablativo. (Giancarlo Rolla, (2010), La tutela costituzionale dei 
diritti, Giuffrè ).
sociale
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 e di renderla accessibile a tutti (art. 42 com. 2) dispone che, nei casi previsti dalla legge, 
essa possa essere espropriata per motivi di interesse generale e salvo indennizzo (art. 42 com. 3). 
La norma è alla base di tutti gli atti ablativi reali in genere e dell'espropriazione in particolare. Il 
fondamento specifico dell'espropriazione viene individuato all'unamità,  in un conflitto d'interessi. 
In altri termini nel conflitto fra l'interesse del privato e quello pubblico, il primo dovrà 
necessariamente cedere al secondo, affievolendo ad interesse legittimo. La Pubblica 
Amministrazione infatti, nel perseguimento dei fini pubblici, può scontrarsi con i diritti dei privati; 
in alcuni casi la legge conferisce alla P.A. il potere di sacrificare il diritto del privato in conflitto 
con l'interesse collettivo, nel caso in cui la legge attribuisce all'amministrazione il potere di 
dichiarare la pubblica utilità
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 di un opera. Il provvedimento di esproprio non può essere giustificato 
da bisogni ipotetici ed eventuali, ma è necessario che sia indispensabile per far fronte ai bisogni 
che,  presentino, fin da subito quel sufficiente punto di concretezza che valga a far considerare 
necessario e tempestivo il sacrificio della proprietà privata (Corte Costituzionale 90/1966).  
Ciononostante la Corte ha creato la nuova figura delle espropriazioni anomale
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 o limitazioni 
espropriative, ritenendo illegittime le norme che, non riguardando intere categorie di beni, 
consentano di porre ai singoli cespiti, limiti tali da incidere sulla sostanza del diritto di proprietà, 
secondo la valutazione di ciascun determinato momento storico (Corte Costituzionale 55/1968). 
Uno dei problemi centrali dell'istituto espropriativo è caratterizzato da un aspetto centrale che fa 
riferimento alla tutela della proprietà, caratterizzato dall'esigenza di un indennizzo da attribuire al 
soggetto espropriato e quindi, l'obbligo di questo laddove le limitazioni al godimento del bene 
attengano al regime di appartenenza di intere categorie di beni, identificabili a priori in funzione di 
caratteristiche intrinseche.  
L'art.42, comma 3 della Costituzione in virtù della contrapposizione tra il comma 2 e il comma 3 
mette in risalto il mutamento della titolarità soggettiva del diritto, ossia delle facoltà o dei poteri 
attribuiti al proprietario. La caratteristica costituzionale dunque, sta proprio nel passaggio 
consensuale della titolarità soggettiva del diritto e non nella sottrazione predisposto non tanto a 
sottrarre il diritto, ma diretta ad organizzare il bene per le esigenze della collettività. Questa è il 
fondamento del diritto all'indennità che spiega il motivo per il quale, secondo la disciplina comune, 
l'obbligazione di indennizzo sorge a carico non dell'autorità che pronuncia l'espropriazione, ma di 
colui che ne trae vantaggio.
5 Secondo il dettato costituzionale, gli interessi del proprietario vanno regolati in funzione dell'interesse della 
collettività e degli altri valori costituzionalmente riconosciuti come prevalenti, quali il lavoro, la salute, la tutela del 
paesaggio e del patrimonio storico ed artistico. Poiché i beni hanno una diversa natura e funzione, anche alla luce del 
parametro dell'utilità sociale, il legislatore può conformare diversamente la proprietà, determinare, cioè, i modi di 
acquisto e di godimento tenendo conto delle peculiarità di ciascun bene. Ecco perché, al di là di un contenuto minimo 
comune, rintracciabile nel codice civile, non è possibile parlare di proprietà al singolare, bensì solo al plurale. 
(http://www.brocardi.it/costituzione/parte-i/titolo-iii/art42.html)
6 La pubblica utilità è un concetto proprio della pubblica amministrazione, e significa che una determinata operazione, 
edile o meno, risulta o può risultare di interesse pubblico, cioè è un atto volto al miglioramento, alla progressione della 
collettività e per cui dei cittadini. Viene riconosciuta dalla pubblica amministrazione, e ci riporta ad argomenti come 
l'esproprio o l'usufrutto. (http://it.wikipedia.org/wiki/Pubblica_utilit%C3%A0).
7L’imposizione del vincolo su un’area, pur non determinando il trasferimento coattivo della proprietà dal privato 
cittadino alla pubblica amministrazione, restando la disponibilità dell’area - più teorica che pratica - al proprietario, 
determinava, di fatto, un esproprio senza indennizzo. 
(http://www.itimarconi.ct.it/sezioni/didatticaonline/edile/Tecnologia%20delle
%20costruzioni/Espropriazioni/Espropriazioni%20-%20Regime%20vincolistico.htm)