Il servizio idrico integrato

IV 
 
 
INTRODUZIONE 
 
 
         La ricerca si propone di ricostruire in maniera organica il tema del servizio 
idrico integrato in Italia, tentando di ripercorrerne le linee di sviluppo 
fondamentali, pur nella consapevolezza delle notevoli difficoltà derivanti dalla 
continua evoluzione normativa in materia. 
 
         Il tema dell’acqua è di speciale attualità, sia a livello globale sia in ambito 
nazionale. In Italia, infatti, in particolare sulla scia del referendum costituzionale 
del giugno 2011, il cui “quesito cruciale” riguardava proprio la gestione del 
servizio idrico, il dibattito si è arricchito di diversi contributi che hanno affrontato 
le problematiche generali e la complessa evoluzione normativa del settore. 
         L’acqua può essere considerata da molteplici punti di vista, pertanto 
qualsiasi analisi in merito deve cercare di tenere conto della pluralità dei fattori 
coinvolti, della varietà di profili  e della complessità della materia. 
 
         Si è sentita l’esigenza di iniziare il lavoro analizzando, nel primo capitolo,  il 
tema dell’acqua come bene pubblico e si è cercato di delineare, con un breve 
excursus, la disciplina giuridica della “risorsa acqua”. 
         L’acqua da sempre è fonte di conflitti giuridici, essa, infatti, è molto più di 
un semplice bene pubblico ma è una «necessità di carattere vitale, una risorsa, un 
valore tradizionale e spirituale, un patrimonio ambientale» (citando Lugaresi
1
). 
         Vi sono tesi contrastanti perché c’è chi considera l’acqua una merce, come 
una qualsiasi altra cosa e chi, invece, ritiene che l’acqua sia un bene comune, un 
bene pubblico, un diritto inalienabile, che non può essere assoggettato a logiche di 
profitto.  
Interessante è la recente dottrina di Mattei
2
, infatti, egli considera l’acqua un bene 
comune: «Il bene comune esiste soltanto in una relazione qualitativa. Noi non 
“abbiamo” un bene comune, (un ecosistema, dell’acqua), ma in un certo senso 
                                                           
1
 N.LUGARESI, Le acque pubbliche, S. CASSESE (a cura di), Dizionario di Diritto pubblico, Milano, 
2006, p. 94 e ss. 
2
 U. MATTEI, Beni comuni. Un manifesto, Bologna, 2011, p. 52 e ss.
V 
 
“siamo” (partecipi del) bene comune (siamo acqua, siamo parte di un ecosistema 
naturale». 
        Si è ritenuto indispensabile fare preliminarmente un breve excursus storico; 
la normativa italiana, infatti,  da sempre ha considerato l’acqua un bene pubblico 
(ai sensi dell’art. 822 del c.c.), in quanto la quasi totalità delle modalità in cui essa 
si manifesta appartiene al demanio idrico, ovvero allo Stato.  
Questa qualifica normativa è associata alle fonti d’acqua fin dalle prime discipline 
positive dello Stato italiano, quali: la legge di unificazione amministrativa n. 2248 
del 1865 contenente le norme sui lavori pubblici; il codice civile del 1865; il regio 
decreto n. 2644 del 1884 che individuava le procedure amministrative per 
consentire l’utilizzo delle acque. 
Quasi cinquant’anni dopo, con l’emanazione del  Testo Unico di riferimento sulle 
acque pubbliche (r.d. n. 1775 del 1933) si raggiungeva finalmente una definizione 
di acque pubbliche, destinata a rimanere in vigore fino all’emanazione della legge 
n. 36 del 1994.  
 Negli anni ’90, con l’emanazione della legge Galli (l. n. 36 del 1994) la c.d. 
«parabola pubblicizzante delle acque»
3
 inizia a chiudersi, in quanto il legislatore 
offre una definizione del concetto di pubblicità delle acque estesa, chiara ed 
onnicomprensiva. 
A seguito di questo importantissimo intervento normativo che delinea i principi 
fondamentali in materia, tutte le acque sono considerate pubbliche per legge, 
tuttavia sebbene non venga radicalmente eliminata la possibilità giuridica di 
utilizzazione di determinate acque da parte dei privati, tale utilizzazione è 
fortemente ridotta a casi eccezionali. 
         L’acqua è definita come appartenente al demanio pubblico, secondo quanto 
affermato dall’art. 822 c.c., dove si legge che l’acqua costituisce demanio naturale 
o necessario e, dunque, la sua appartenenza spetta necessariamente allo Stato e/o 
agli enti territoriali; essa è altresì sottoposta ad un regime particolare in quanto si 
tratta di un bene inalienabile (res extra commercium) e non usucapibile. 
                                                           
3
 Cfr.  A. BARTOLINI, Le acque tra beni pubblici e pubblici servizi, in A. POLICE, I beni pubblici: 
tutela valorizzazione e gestione, Milano, 2008, p. 27
VI 
 
         Tuttavia bisogna sempre tener presente che la natura della risorsa idrica, 
bene pubblico, va distinta dalle modalità della sua gestione, che possono essere 
tanto di carattere privatistico (mediante l’esternalizzazione del servizio idrico e la 
sua gestione da parte di un soggetto privato o pubblico) quanto pubblicistico 
(ossia caratterizzate da una gestione diretta da parte dell’ente locale, che in prima 
persona garantisce ed eroga il servizio). 
 
 
         Nel secondo capitolo di questo lavoro si affronta il tema del servizio idrico 
integrato come servizio pubblico locale. 
Tentare di definire la nozione di servizio pubblico locale è sicuramente 
un’operazione complessa; infatti, anche se il legislatore ha previsto una specifica 
disciplina, non ha mai offerto una sua definizione, né ha fornito elementi formali 
o contenutistici per una sua qualificazione. 
         Il problema della definizione del concetto di servizio pubblico locale è 
legato a quello dell’individuazione del concetto di servizio pubblico in generale, a 
cui la dottrina ha dedicato grande attenzione, nel tentativo di individuare l’ 
“introuvable définition du service public”. Tuttavia si giunge alla conclusione 
che, ad oggi, ancora non c’è una visione unitaria né sul piano della teoria del 
diritto, né sotto il profilo della qualificazione normativa. 
         L’evoluzione dottrinale della nozione di servizio pubblico ha elaborato due 
teorie: una soggettiva (che si basa sull’imputabilità dell’attività dello Stato) e 
l’altra oggettiva (che considera la destinazione dell’attività a favore degli 
amministrati). 
Nelle più recenti ricostruzioni dottrinarie, si ritiene che sia il profilo soggettivo 
che quello oggettivo, concorrano alla definizione di che cosa debba intendersi per 
pubblico (servizio). Ci si avvede che tale antitesi in realtà è falsa e fuorviante, in 
quanto non rileva il carattere pubblico o privato di chi esegue il servizio, ma la 
titolarità del servizio in capo all’amministrazione pubblica che lo ha assunto. 
         Successivamente si procede con l’analisi del servizio idrico.
VII 
 
Quest’ultimo è stato, da sempre, annoverato tra i servizi pubblici, infatti, sia che si 
consideri l’aspetto soggettivo che quello oggettivo, non si può dubitare del suo 
carattere pubblico. 
         Ancora una volta viene sottolineato il ruolo fondamentale svolto dalla legge 
Galli, a cui va ascritto il merito di aver riorganizzato i servizi idrici in Italia.  
Il pregio indiscusso della legge Galli è stato, senz’altro, quello di aver superato la 
frammentazione delle gestioni esistenti, riunificando in un unico servizio idrico 
l’insieme «dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua 
ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue».  
Il comune denominatore di tali servizi idrici, infatti, è proprio l’uso della risorsa 
acqua nelle diverse fasi del suo ciclo (ricerca, captazione, distribuzione, uso, 
depurazione, riuso) e, inoltre, la pubblicità del servizio è confermata anche dalla 
circostanza che l’acqua, che ne è l’oggetto, è un bene del demanio naturale. 
         Considerato che da sempre il servizio idrico ha costituito un settore oggetto 
di intervento da parte dei Comuni, in quanto servizio pubblico locale, in questo 
lavoro si tiene presente l’orientamento di alcuni autori
4
, i quali sono pervenuti alla 
conclusione che il servizio idrico è un servizio pubblico locale di ambito 
sovracomunale (dato che gli enti locali possono svolgere i compiti prescritti dalla 
legge non direttamente ma tramite l’autorità d’ambito). 
         Dopo aver ricondotto il servizio idrico nell’ambito dei servizi pubblici 
locali, appare necessario effettuare un secondo passaggio qualificatorio, 
accertando la natura di tale servizio, perché da quest’ultima qualificazione 
dipende il regime giuridico, gestionale e organizzativo applicabile all’attività. 
         Il dato legislativo, infatti, impone una differenziazione tra due possibili 
categorie di attività riconducibili alla nozione di servizio, ma non detta un criterio 
preciso su cui fondarla.  
         Nel tempo si sono succedute varie distinzioni tra servizi a rilevanza 
economica e imprenditoriale e servizi senza rilevanza imprenditoriale (art. 22, l. n. 
142 del 1990); successivamente, tra servizi pubblici locali di tipo industriale e non 
                                                           
4
 In particolare, cfr. S. CIMINI, Acqua, in S. MANGIAMELI (a cura di), I servizi pubblici locali, Torino, 
2008, p. 426 e ss.
VIII 
 
(art. 35, l. n. 448/2001); e infine, tra servizi a rilevanza economica e senza (art. 14, 
d.l. n. 269 del 2003, conv. in l. n. 326 del 2003). 
         La nuova disciplina ha abbandonato il criterio distintivo basato sulla nozione 
di rilevanza industriale a favore, invece, di quello relativo alla nozione di 
rilevanza economica, prevedendo, da un lato, l’applicazione del riformato art. 113 
ai servizi a rilevanza economica e, dall’altro, quella del riformato art. 113-bis ai 
servizi privi di tale rilevanza. 
         Bisogna sottolineare che il compito di definire la nozione di rilevanza 
economica è stato affidato esclusivamente all’interprete e che, in sintesi, i servizi 
pubblici locali a rilevanza economica sono quelli che comportano una reale ed 
anche potenziale redditività e, quindi, una competizione concorrenziale. 
         Le difficoltà interpretative relative alla nozione di rilevanza economica 
sembrano, inoltre, trovar conferma in ambito comunitario, laddove si pone il 
problema di definire la distinzione tra servizi di natura economica o no, ai fini 
della corretta applicazione delle norme del trattato. 
Tuttavia si può senz’altro affermare che il servizio idrico integrato è considerato 
un servizio “a rilevanza economica” ed è proprio il legislatore, infatti, che all’art. 
150, co. 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, annovera esplicitamente il servizio idrico tra 
i servizi aventi tale rilevanza. 
         Nel tentativo di analizzare la natura del servizio idrico integrato, non si 
poteva non citare la “monumentale sentenza”
5
 della Corte costituzionale  n. 325 
del 2010, costituendo quest’ultima la pietra miliare dei rapporti tra i diversi enti in 
materia di regolazione dei servizi pubblici locali. 
Con tale sentenza la Corte si pronuncia su una molteplicità di profili. Il primo 
profilo attiene al riconoscimento della centralità della tutela della concorrenza e, 
conseguentemente, del ruolo dello stato, nella materia del servizio idrico integrato 
(avendo la “tutela della concorrenza” una natura “trasversale”, ex art. 117, co. 2, 
lett e) Cost.). 
Altro profilo della sentenza della Corte n. 325 del 2010 attiene al riconoscimento 
della centralità della rilevanza economica nel servizio idrico integrato, sancita dal 
                                                           
5
 Per esprimersi come Sandulli, cfr. M.A. SANDULLI, Il servizio idrico integrato, in 
www.federalismi.it, n. 4/2011.
IX 
 
legislatore statale con l’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 e ritenuta una 
caratteristica inderogabile da parte del legislatore regionale. 
La verifica della sussistenza della rilevanza economica per i servizi idrici e quindi 
la gestione di quest’ultimi da parte di soggetti costituiti sotto forma di impresa, sia 
essa pubblica o privata si rivela, in effetti, un passaggio particolarmente delicato, 
viste anche le recenti spinte da parte della società civile in virtù dell’elevato valore 
sociale attribuito alla risorsa idrica. 
         Viene rilevato, infine, che proprio al concetto di rilevanza economica va 
ricondotto l’impianto argomentativo proposto dalla Corte Costituzionale, con la 
sent. n. 26 del 2011, relativamente all’ammissibilità del secondo quesito 
referendario. 
         Si può osservare che la determinazione della tariffa, secondo la Corte, non 
necessiterebbe dell’elemento della remunerazione del capitale, essendo sufficiente 
a non contraddire la natura economica del servizio il riferimento alla copertura dei 
costi. C’è da dire, però, che per parte della dottrina, il venir meno della 
remuneratività del servizio se, da un lato, sembra non comprometterne il rilievo 
economico, dall’altro evidenzia quanto forzatamente esso sia ascrivibile tra quelli 
a  rilevanza economica.  
         I referendum svoltisi nel giugno del 2011 hanno avuto, come è noto, esito 
positivo pertanto, per i servizi pubblici a rilevanza economica si applicano le 
forme di gestione e le modalità di affidamento consentite dal diritto comunitario e 
nei soli limiti di quest’ultimo. Quindi il servizio idrico integrato resta a tutti gli 
effetti un servizio da considerare ontologicamente a rilevanza economica,anche in 
assenza delle logiche di profitto venute meno con l’abrogazione referendaria. 
 
 
        Nel terzo capitolo viene affrontato il non semplice argomento della gestione 
ed affidamento del servizio idrico. 
         In primo luogo si fa un accenno alla proprietà delle reti, degli impianti e 
delle altre dotazioni patrimoniali, tentando di darne una definizione ed 
evidenziando la necessaria separazione tra proprietà delle reti, gestione dei beni ed 
erogazione dei servizi.
X 
 
        La separazione tra proprietà, gestione dei beni ed erogazione dei servizi 
costituisce un importante presidio del principio di concorrenza, infatti, per 
garantire che la competizione tra gli operatori interessati ad esercitare una 
determinata attività di servizio pubblico si svolga ad “armi pari”, occorre evitare 
che uno dei contendenti disponga in modo esclusivo o preferenziale dei mezzi di 
produzione e di distribuzione o possa accedervi a condizioni più favorevoli degli 
altri. 
         Si è sentita l’esigenza di soffermarsi sul problema della cessione delle 
infrastrutture idriche a società patrimoniali, con particolare riferimento alla 
sentenza della Corte Costituzionale n. 320 del 2011, che in tema di proprietà di 
reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali non può non essere citata. 
         La Corte sancisce l’incostituzionalità della cessione delle infrastrutture 
idriche a società patrimoniali a totale partecipazione pubblica e ciò anche se è 
espressamente prevista l’incedibilità del capitale di siffatte società (atteso che 
l’incedibilità delle quote o azioni del capitale sociale non comporta l’incedibilità 
dei beni che costituiscono il patrimonio della società che, in assenza di specifiche 
limitazioni poste dalla legge dello Stato, possono liberamente circolare). 
         Il tema centrale del terzo capitolo è senz’altro quello dell’affidamento del 
servizio idrico ed esso si distingue per difficoltà a causa del susseguirsi incessante 
degli interventi normativi in materia (citando Liguori: «nella materia dei servizi 
pubblici locali si corre il rischio di spiegare il diritto dell’altro ieri, illustrando il 
dettaglio giusto in un momento sbagliato»)
6
. 
         In primo luogo si tenta di riepilogare brevemente le peculiarità di ciascuna 
forma di affidamento, quindi sia l’affidamento in via ordinaria secondo una 
procedura concorrenziale (ricordando che le modalità di gestione erano due: 
l’esternalizzazione, cioè l’affidamento a soggetti privati, ed il partenariato 
pubblico-privato istituzionalizzato, rappresentato dalle società a capitale misto 
pubblico-privato) che l’in house providing (affidamento diretto a società 
pubbliche, cioè senza alcuna procedura competitiva ad evidenza pubblica, il cui 
ricorso è subordinato al concorso della triplice circostanza che: a) 
                                                           
6
 Cfr. F. LIGUORI, I servizi pubblici locali, Contendibilità del mercato e impresa pubblica, Torino, 
2004, p. 1. L’A. cita S. CASSESE, Annuario AIPDA, 2001, p. 22.
XI 
 
l’amministrazione possieda la totalità delle azioni, b) eserciti un controllo analogo 
a quello che esercita sui propri servizi e che c) il soggetto affidatario realizzi la 
parte più importante della sua attività con l’ente o con gli enti pubblici che lo 
controllano). 
        Il legislatore statale, dal dicembre 2001 ad oggi, più volte è intervento a 
riformare la disciplina generale delle modalità di affidamento e gestione dei 
servizi pubblici locali di rilevanza economica. 
La maggior parte di tali interventi, anche se non tutti, sono stati diretti a 
promuovere la concorrenza per il mercato ossia il periodico affidamento dei 
servizi tramite gare (in questo senso si ricordano principalmente: l’art. 35 della l. 
n. 448 del 2001; l’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 con il relativo d.P.R: n. 168 
del 2010; l’art. 4 del d.l. n. 138 del 2011; l’art. 25 del d.l. n. 27 del 2012). 
C’è da dire, inoltre, che più volte le Regioni hanno adito la Corte Costituzionale, 
in quanto ritenevano che le discipline legislative statali di riforma determinassero 
una lesione della loro sfera di competenza legislativa residuale in materia di 
servizi pubblici locali. 
La Corte ha più volte accertato la legittimità costituzionale delle normative statali 
citate, non solo sotto il profilo del riparto delle competenze legislative tra Stato e 
Regioni, ma anche dal punto di vista della loro proporzionalità e ragionevolezza 
rispetto allo scopo di tutela e promozione della concorrenza. 
Nel 2010, a seguito di detta sentenza della Corte costituzionale, poteva dirsi 
consolidata una disciplina statale costituita dall’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 
e dal d.P.R. n. 168 del 2010, diretta a promuovere forme di concorrenza per il 
mercato in tale settore; tuttavia tale disciplina è stata contestata dal movimento 
emerso nell’ambito della società civile contrario alla “privatizzazione 
dell’acqua”. 
         A seguito dello svolgimento del referendum del giugno 2011, è stato 
abrogato l’art. 23-bis della l. n. 133 del 2008, ossia l’intera disciplina generale 
delle modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza 
economica; pertanto agli operatori si sono posti non pochi dilemmi circa la 
disciplina applicabile ai servizi pubblici locali.
XII 
 
         Appare utile ricordare come la Corte Costituzionale nella pronuncia n. 24 
del 2011, nell’ammettere il referendum sul servizio idrico, ha evidenziato che 
«all’abrogazione dell’art. 23-bis, da un lato non conseguirebbe alcuna 
reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo, dall’altro conseguirebbe 
l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria 
relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica 
per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica». 
Nonostante l’esito positivo del referendum abrogativo, poco dopo Governo e 
Parlamento sono intervenuti, ripristinando in sostanza la previgente disciplina. 
L’art. 4 del d.l. n. 138 del 2011 ha riproposto, dunque, la disciplina contenuta 
nella norma in oggetto di referendum, anche se ha escluso dall’ambito della sua 
applicazione il servizio idrico integrato. Tale art. 4 è stato dichiarato 
incostituzionale dalla Corte costituzionale, con sent. n. 199 del 2012, per 
violazione dell’art. 75 della Cost., ossia per violazione del divieto di 
riproposizione di normativa abrogata da referendum. 
        Per i nuovi affidamenti, gli enti locali possono oggi scegliere tra le tre forme 
di gestione desumibili dall’ordinamento comunitario, cioè: la gara per la scelta del 
gestore, gara per il socio di una società mista, affidamento diretto in house. 
         Pare opportuno segnalare, inoltre, che ci sono stati vari casi di 
amministrazioni locali che, a seguito dell’esito referendario, intenderebbero 
trasformare in “aziende speciali” le esistenti società a partecipazione pubblica che 
gestiscono il servizio idrico integrato (acquedotto, fognatura e depurazione) o 
segmenti di esso. 
La trasformazione delle esistenti società in aziende speciali e, dunque, il 
mutamento del modulo organizzativo, sottolinea il carattere peculiare della risorsa 
idrica, che in quanto tale richiederebbe una gestione da parte di soggetti e strutture 
non societarie (che possano attuare le esigenze collettive e sociali sottese).
XIII 
 
         Nel quarto capitolo si affronta il tema dell’organizzazione territoriale del 
servizio idrico integrato nel continuo perseguimento di un ideale modello 
ottimale. 
Naturalmente bisogna tenere conto che, recentemente, l’intero assetto 
organizzativo è stato, ancora una volta, modificato in seguito alla soppressione 
delle Autorità d’ambito. 
         In relazione alla dimensione organizzativa dei servizi idrici, la legge Galli 
prima e, successivamente, il codice dell’ambiente (ex art. 147, d.lgs. n. 152 del 
2006), hanno individuato dei precisi parametri per ripartire il territorio nazionale 
in ambiti territoriali ottimali, affidando alle Regioni questo importante compito. 
         Il servizio idrico, infatti, veniva organizzato sulla base di un ambito 
territoriale più ampio di quello comunale, denominato appunto ambito territoriale 
ottimale (ATO), al fine di superare la frammentazione del settore. Poi presso 
ciascun ambito veniva istituita un’Autorità d’ambito (AATO), qualificabile come 
ente a struttura associativa. 
         A differenza della legge Galli, il codice dell’ambiente (ex art. 148, co. 1) ha 
riconosciuto la personalità giuridica all’autorità d’ambito, così marcandone la 
diversa soggettività rispetto agli enti locali che ne fanno necessariamente parte e 
che perciò ne diventano i “soggetti istituzionali di base”. 
         Alle Autorità d’ambito sono state attribuite importanti funzioni di governo 
del settore tra cui quelle relative all’organizzazione e alla vigilanza del servizio 
idrico (in particolare la predisposizione del Piano d’ambito, il cui contenuto è 
individuato ex art. 149, d.lgs. n. 152 del 2006), alla determinazione della tariffa, 
all’affidamento ed al controllo delle gestioni, nonché in materia di 
programmazione delle infrastrutture idriche. 
         Il rapporto tra le Autorità d’ambito e il soggetto gestore del servizio idrico 
integrato è stato regolato per mezzo di un’apposita Convenzione predisposta dalla 
stessa Autorità sulla base delle convenzioni tipo adottate dalle Regioni e dalle 
Province autonome, ex art. 151, co.1 e 2, d.lgs. n. 152 del 2006. 
         Tuttavia, come si diceva, il modello organizzativo così delineato è stato 
modificato dai recenti interventi normativi, motivati prevalentemente da esigenze
XIV 
 
di contenimento della spesa pubblica e dalla volontà di semplificare il quadro 
degli enti intermedi. 
         In un primo momento l’art. 2, co. 38, della l. n. 244 del 2007 aveva fissato 
una data, il 1° luglio 2008, entro cui le Regioni avrebbero dovuto riorganizzare il 
servizio idrico integrato, individuando nella Provincia o in una diversa forma 
associativa tra Comuni il soggetto giuridico di riferimento. 
Successivamente la legge finanziaria del 2010 ha previsto la soppressione delle 
Autorità d’ambito territoriale, prevedendo un termine, poi prorogato al 31 
dicembre 2011, entro cui “ogni atto compiuto dalle Autorità d’ambito territoriale 
è da considerarsi nullo”, dovendo le Regioni “attribuire con legge le funzioni già 
esercitate dalle autorità nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione 
ed adeguatezza”. 
L’eliminazione delle autorità d’ambito ha determinato un vuoto istituzionale 
bisognoso di essere colmato in tempi rapidi e la questione principale che si è 
posta, all’indomani della riforma, appare quella relativa all’individuazione del 
nuovo soggetto istituzionale di riferimento. 
         La soluzione emersa in un primo momento sembra quella di una 
rivalutazione del ruolo delle Province. In tal senso, ad esempio, si è mossa la 
Regione Lombardia, tra le prime ad adottare una normativa ad hoc (la l.r. n. 21 
del 2010) che identifica la Provincia come ente responsabile degli ATO e a tale 
soggetto sono trasferite le funzioni prima facenti capo alle AATO.  
         C’è da dire, però, che il ruolo della Provincia oggi sembra essere entrato in 
crisi, il Governo, infatti, l’8 settembre 2011, ha approvato il disegno di legge 
costituzionale intitolato “Soppressione degli enti intermedi” e il 5 luglio 2013, 
inoltre, è stato approvato il disegno di legge costituzionale “Abolizione delle 
province”.  
A questo punto, dunque, al di là di quella che sarà la sorte delle province e di 
quelli che saranno i modelli organizzativi in concreto adottati dalle singole 
Regioni (alcune hanno adeguato la legislazione alla soppressione delle Autorità 
d’ambito, altre si sono adoperate all’istituzione di “enti clone”, altre, invece 
hanno proposto soluzioni innovative), ciò che sembra incontestabilmente
XV 
 
emergere è un generale indirizzo di favor verso le forme di associazionismo 
comunale.  
         Un importante spunto di riflessione sulle modalità di gestione e di 
affidamento del servizio idrico integrato alla luce della soppressione delle 
Autorità d’ambito e dell’esito del referendum del giugno 2011 viene offerto dalla 
sentenza della Corte costituzionale, n. 62 del 2012. 
Con tale sentenza la Corte ribadisce la tesi circa la competenza statale in materia 
di organizzazione del servizio idrico integrato, in virtù del collegamento con le 
competenze statali in tema di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente, 
sulla quale il referendum non ha prodotto effetti. 
         Infine, a conclusione di questo lavoro, si è ritenuto opportuno accennare 
brevemente a due casi emblematici e di grande attualità: quello dell’acquedotto 
pugliese (AQP) e quello dell’ABC Napoli. 
         Questa scelta è stata determinata dal fatto che l’ AQP costituisce l’emblema 
del caos normativo e amministrativo che, negli ultimi anni, ha investito l’area dei 
servizi pubblici locali, in generale, e quella dei servizi idrici, in particolare.  
Tale questione è di particolare interesse sia per le peculiarità che 
contraddistinguono l’evoluzione del regime dell’AQP (da ente pubblico a società 
per azioni, da proprietà dello Stato a quella regionale), che per il tentativo della 
Regione Puglia di istituire un nuovo AQP in forma di azienda pubblica, 
subentrante alla AQP S.p.a..  
La Corte costituzionale, inoltre, con la sentenza n. 62 del 2012, affronta, tra le 
altre questioni, il problema dell’operazione di affidamento della gestione del 
servizio idrico integrato all’azienda pubblica Aquedotto Pugliese. 
        Per finire, non si può non citare la scelta operata dal Comune di Napoli di 
istituire un’azienda speciale, comunemente definita come il c.d. “caso ABC 
Napoli”.  
         L’obiettivo preliminare di tale scelta è stato quello di riconoscere all’acqua 
lo status di bene comune (ecco perché si è scelto l’acronimo ABC, che sta 
appunto per acqua bene comune), mentre la sua finalità è stata quella di evitare 
che operatori privati potessero inserirsi nei segmenti del ciclo integrato 
dell’acqua.
XVI 
 
Inoltre, nell’ambizioso progetto di neutralizzare ogni ipotesi di profitto sulla 
gestione dell’acqua, si inserisce la modifica dello Statuto dell’Arin S.p.a., la 
quale, da società per azioni avente scopo di lucro, si trasforma in un’altra società 
di diritto pubblico, con finalità speciali. 
         In conclusione, si rileva che i provvedimenti del Comune di Napoli siano del 
tutto in linea con la direttiva 2000/60/CE che dispone che «l’acqua non è un 
prodotto commerciale al pare degli altri, bensì un patrimonio che va protetto, 
difeso e trattato come tale».