La riforma degli ammortizzatori sociali. Sguardo comparato all'Unione Europea

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Introduzione 
 
 
 
Art.1 cost :“L’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro” 
 
Art.4 cost : “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le 
condizioni che rendono effettivo questo esercizio” 
 
Art.38 cost:  “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere 
ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. 
 
 
La nostra Costituzione, frutto della volontà del popolo italiano del dopoguerra,nata 
per sancire in modo definitivo i diritti inviolabili del cittadino, è fonte preliminare di 
diritto del nostro ordinamento. 
Non è un caso che  nell’art.1 i padri dell’Assemblea Costituente del 1947-1948  
hanno voluto cristallizzare all’interno del primo articolo della Carta Fondamentale , 
il diritto al lavoro che diventa pertanto non solo fondamento ineludibile della 
Repubblica Italiana , ma anche espressamente fonte di sopravvivenza 
dell’individuo nella sua singolarità e della famiglia ,embrione della società. 
La tutela giuridica che la nostra Costituzione sancisce, non è legata  solamente al 
mero e concreto esercizio lavorativo del soggetto giuridico , ma investe la persona 
sin dal compimento dell’età prestabilita da legge per l’attività lavorativa( i 16 anni 
di età) e fino alla sua estinzione( sistema pensionistico) e sancisce  tra l’altro , la 
necessità che lo Stato adotti sistemi di mantenimento per il cittadino  che riversa in 
disagevoli condizioni economiche o psicofisiche a causa o come conseguenza 
della perdita del lavoro. Analizzando,infatti, l’art 4 il lavoro non è semplicemente 
un’attività che concorre al «progresso» della società, ma costituisce la fonte di 
sostentamento dell’individuo. Nel corso degli anni si sono scontrati due indirizzi 
giurisprudenziali: uno ha fatto coincidere il primo comma dell’art. 4 con il diritto ad 
avere un posto di lavoro e a conservarlo; l’altro ha identificato il diritto al lavoro in 
un principio volto a vincolare le istituzioni e la collettività all’obiettivo 
programmatico di assicurare a ogni individuo lo svolgimento di un’attività idonea a 
consentirgli una dignitosa qualità di vita.
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In alcuni recenti saggi, Samuel Beck sostiene che il passaggio dalla società 
industriale alla società post-industriale ha progressivamente determinato un 
corrispondente passaggio dall’economia della sicurezza a quella dell’insicurezza, 
o, per meglio dirla in termini più chiari e funzionali al tema del presente contributo, 
dalla società della sicurezza sociale a quella dell’insicurezza sociale. 
Detto passaggio, ad avviso dell’autore, ha conseguentemente inciso sulla stessa 
configurazione del concetto di “rischio”; il quale, quindi, non rappresenta più, come 
in passato, un’insicurezza calcolabile – e dunque prevedibile -, profilandosi 
viceversa come vero e proprio “pericolo”, ossia come un’insicurezza incalcolabile. 
E che sul piano delle tutele sociali si manifesta, in specie, non solo nell’erosione 
degli standard di protezione direttamente ricollegabili al lavoro, ma anche – e forse 
soprattutto - di quelli ricollegabili alla mancanza di lavoro. È evidente, infatti, come 
gli intercorsi processi di globalizzazione, di flessibilizzazione e di precarizzazione 
“spinta” dei mercati, come pure i fenomeni di inasprimento delle dinamiche 
competitive a livello nazionale ed internazionale, abbiano determinato l’insorgenza 
di nuovi rischi sociali difficilmente misurabili e la conseguente necessità, da parte 
dell’ordinamento, di fornire risposte nuove ed incisive alle emergenti istanze di 
protezione sociale. Necessità che appare ancor più pressante, a ben vedere, per il 
settore degli ammortizzatori sociali, in relazione al quale, invero, già da tempo si 
attende un intervento di razionalizzazione ad ampio spettro. 
Il seguente lavoro si occupa appunto di analizzare gli ammortizzatori sociali 
partendo dalle origini e dalle diverse definizioni o meglio interpretazioni, 
proseguendo con l’analisi dettagliata degli ammortizzatori pre-riforma e i relativi 
abusi, fino ad arrivare alla nuova e tanto attesa riforma. Infatti l’inizio del 2012 
coincide con una fase di raffreddamento degli entusiasmi dell’opinione pubblica 
per l’azione del “Governo dei tecnici”, causata dalla severità dei contenuti della 
manovra “salva-Italia” di dicembre, soprattutto in termini di appesantimento degli 
oneri fiscali gravanti sui cittadini e imprese. 
In ultimo viene illustrata la situazione degli ammortizzatori sociali in Europa con 
un’analisi comparata della situazione italiana.
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CAPITOLO 1 
 
 
1.1 Gli ammortizzatori sociali 
 
1.1.1 La nozione giuridico-sociale di ammortizzatore sociale 
 
 
La questione definitoria del concetto di “ammortizzatore sociale” non trova un 
autonomo spazio nella manualistica di diritto del lavoro ne in quella di diritto della 
previdenza sociale, facendo emergere complessivamente che è un insieme di 
rilievi tematici, appunti, constatazioni, che non possono essere considerati come 
un’ autonoma categoria giuridica. Cosicchè quando ci si riferisce all’istituto degli 
ammortizzatori sociali, intendendolo come categoria unificante, ci si limita ad un 
elenco di argomenti e a classificare tale categoria come comprensiva di tutte le 
iniziative di reazione avverso il fenomeno sociale della disoccupazione. 
All’interno di tale categoria avviene una quadri partizione distinguendo tra le 
misure volte a facilitare o aumentare l’occupazione; per agevolare l’occupazione di 
determinate fasce sociali attraverso misure che mirano ad incentivare l’uscita dal 
mercato del lavoro di alcune fasce sociali; che consentono la temporanea 
sospensione dei rapporti di lavoro in attesa del superamento di particolari periodi; 
quelle la cui finalità è il sostegno a iniziative di incentivo all’occupazione.  
Per ammortizzatori sociali si intende un complesso ed articolato sistema di tutela 
del reddito dei lavoratori che sono in procinto di perdere o che hanno perso il 
lavoro; ad oggi non vi è una definizione normativa tant’è che alcuni propongono la 
sua sostituzione con altre nozioni, come ad esempio di misure integrate di 
sostegno nel mercato del lavoro.  
La sezione di studio interessata è indubbiamente quella relativa alla tutela del 
lavoratore nel mercato del lavoro in presenza di particolari situazioni. Infatti la 
disciplina del mercato del lavoro ha lo scopo di regolamentare il rapporto tra
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domanda e offerta di lavoro ai fini della tutela dell’interesse sociale e pubblico dei 
lavoratori all’occupazione(garantito costituzionalmente dall’art. 4 perché utile al 
progresso dell’intera società) e contro il rischio della disoccupazione che esclude 
socialmente chi la subisce. 
 
 
 
 
1.1.2 Nascita ed evoluzione normativa del concetto di bbbbbb   
bbb   ammortizzatore sociale 
 
 
Parlare di ammortizzatori significa riferirsi soprattutto ad un’insieme eterogeneo di 
strumenti che vide una prima fase con l’istituzione della Gestione Ordinaria della 
Cassa Integrazione Guadagni (D.Lgs. n. 788/1945) in cui erano previsti anche i 
licenziamenti collettivi per riduzione di personale nell’ambito della disciplina 
interconfederale oltre a quella dei licenziamenti individuali(che evitava il 
licenziamento quando si verificavano eventi transitori garantendo la conservazione 
del posto di lavoro e del reddito) ma che ha cominciato concretamente a 
svilupparsi a seguito dell’accordo interconfederale del 1965 in tema di 
licenziamenti collettivi. In base a quell’accordo le Parti Sociali, dopo la 
riformulazione della disciplina dei licenziamenti collettivi, si rivolgono 
esplicitamente al Governo chiedendogli di rendere disponibili strumenti per 
fronteggiare i problemi derivanti dalle eccedenze di personale. Di lì a poco, il 
Governo accoglierà la richiesta. Sono gli anni del centro-sinistra, in cui emerge il 
fenomeno della negoziazione legislativa. Sulla base di quell’accordo 
interconfederale comincia a svilupparsi un nuovo diritto, finalizzato a stanziare una 
serie di risorse a disposizione delle parti, per consentire ad esse una gestione 
indolore delle eccedenze del personale. 
Si tratta di un diritto non sempre riconducibile a sistema, perché presenta molti 
tratti spiccatamente particolaristici, che rendono spesso troppo difficoltosa e
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talvolta proibitiva una sua lettura; un diritto alquanto discutibile sotto il profilo 
dell’equità, per le differenziazioni ingiuste che prospetta tra diversi gruppi di 
lavoratori e che favorisce quelli più forti sul mercato politico (è opinione diffusa che 
il nostro è un sistema di protezione altamente balcanizzato); si tratta di un diritto 
che, dovendo portare le risorse sui focolai che destano maggiore allarme sociale, 
frequentemente ha visto e vede la legge utilizzata quale equivalente funzionale del 
provvedimento amministrativo
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. 
Nella prima metà degli anni ’70 in seguito all’istituzione della Gestione 
Straordinaria della Cassa Integrazione Guadagni si sviluppa un uso generalizzato 
di questo strumento come indennità di intervento di lungo periodo  a sostegno del 
reddito dei lavoratori surrogato alla disoccupazione alternativo ai licenziamenti 
collettivi, soprattutto nelle realtà caratterizzate da un forte movimento sindacale. 
Nella seconda metà degli anni ’70 si inizia a parlare di mobilità avvertendo 
l’esigenza di politiche attive del lavoro,cominciando ad elaborare l’idea 
dell’agenzia del lavoro per ricollocare i lavoratori in esubero alleggerendo le 
imprese dal loro peso improduttivo, anche se non farà tanti passi in avanti a causa 
dei sindacati che contemplano l’azienda come loro ostaggio responsabile fino alla 
fine della sorte dei lavoratori, pretendendo una continuità occupazionale.  A 
quest’idea cerca di dare veste la legge n. 675/1977 sulla riconversione industriale 
che prevedeva un circuito di aziende collegate tra loro in cui c’erano aziende che 
assumevano e aziende in cui il personale era in esubero, affidato alla supervisione 
di commissioni regionali appositamente costituite in cui era prevista la 
partecipazione maggioritaria delle parti sociali; praticamente perfetta è rimasta 
sulla carta dato il difficile contesto in cui risultava più facile e conveniente l’utilizzo 
della proroga del trattamento di integrazione salariale. 
Negli anni ’80 si assiste anche a un altro episodio non da meno, e cioè 
l’anticipazione del pensionamento cioè direttamente la pensione anziché l’assegno 
che accompagna alla pensione, liquidata quindi in anticipo sui tempi stabiliti 
dall’ordinamento pensionistico e calcolata in termini molto favorevoli; si assiste  
 
                                                 
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 F.Liso, Per una riforma degli ammortizzatori sociali, in AA. VV., L’evoluzione del sistema di protezione 
sociale in Italia, Edizioni Lavoro, Roma,2000, p.62
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così al coinvolgimento del sistema pensionistico piegato a finalità non proprie cioè 
quelle di un governo consensuale del problema delle eccedenze di personale. 
La legge n. 223/1991 prevede il superamento dell’istituto del pensionamento 
anticipato a causa dell’eccessivo costo che comportava ed espressione di una 
politica passiva dinanzi ai problemi posti dall’esubero di personale. Con questa 
legge il Paese inizia a dotarsi di una disciplina di legge nella materia delle riduzioni 
di personale rispettando, anche se in ritardo, gli adeguamenti alla direttiva 
comunitaria europea, ponendo fine al fenomeno dei “licenziamenti impossibili”. Si 
cerca di favorire un utilizzo più mite del trattamento di integrazione salariale 
stabilendo anche una durata; in questa legge si presenta l’idea che la mobilità 
verso un nuovo impiego sia la ricollocazione di un lavoratore che ha perso il 
proprio posto ed essa deve essere sostenuta da forti incentivi e da politiche attive. 
L’indennità di mobilità sostituisce così l’indennità speciale di disoccupazione e la 
sua durata è regolata in modo tale da fornire una copertura più ampia in relazione 
all’anzianità del lavoratore e alle caratteristiche occupazionali del territorio 
rivestendo il ruolo di promotrice per la ricollocazione in altre aziende o di 
accompagnamento alla pensione per i lavoratori più anziani, la cosiddetta mobilità 
lunga. Questa legge è stata criticata perché nel momento in cui è venuta al 
contatto con la realtà sembrava già “vecchia” per il presentarsi di nuove difficoltà 
nel sistema economico e di conseguenza : sono continuati a essere emessi una 
serie di prepensionamenti con caratteristiche sempre più particolari addirittura volti 
ad abbattere il costo del lavoro; lo schema dell’utilizzo congiunto di lavoro a tempo 
parziale e anticipazione del pensionamento esprime una politica di incentivazione 
al lavoro a tempo parziale prospettata attraverso una riduzione delle aliquote 
contributive applicabili a quest’ultimo.  
Negli ultimi vent’anni si sono susseguite numerose Commissioni ministeriali e 
proposte, tra le quali va citata la Commissione Onofri del 1997 secondo la quale 
gli ammortizzatori sociali italiani rappresentavano un sistema disorganizzato e 
ingovernabile di strumenti con troppe normative stratificate e particolari mai 
organiche ne strutturali. Si evidenziava la presenza di eccessive iniquità di 
trattamento che escludevano i gruppi e soggetti meno rappresentati; l’assenza di