Le Regioni italiane nella Multilevel Governance Europea. L'esperienza della Puglia

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Introduzione 
 
 
Il presente lavoro si pone l’obiettivo di analizzare in che modo e grazie a quali norme 
avviene la partecipazione delle Regioni italiane alla multilevel governance europea. 
Esso è anche frutto di un trimestre di ricerca svolto presso l’Ufficio della Regione 
Puglia per i rapporti con le Istituzioni dell’Unione Europea. Questa esperienza ha 
permesso un’analisi diretta e quotidiana delle modalità attraverso le quali avvengono 
i rapporti tra le nostre Regioni e le Istituzioni europee e il grado di interrelazione 
esistente tra i diversi Uffici regionali.  
 
La partecipazione dell’Italia all’Unione Europea ha fatto si che il nostro Paese si 
inserisse in un circuito decisionale innovativo. Accanto alla creazione di un nuovo 
livello di governo (quello europeo) si è assistito ad una progressiva crescita di 
importanza delle Regioni nel decision making europeo, garantita sia dalle 
innovazioni a livello istituzionale italiano (su tutte la Riforma del Titolo V della 
Costituzione e le successive leggi di attuazione) sia dalla presa di coscienza delle 
Istituzioni europee che, in maniera graduale ma sempre più profonda, hanno 
riconosciuto il valore aggiunto derivante dall’integrazione delle autorità regionali nel 
processo decisionale. 
 
A tal fine, prima di analizzare l’effettiva conformazione della governance europea, si 
procederà (nel Capitolo I) ad una breve analisi politologica sulle differenze tra la 
classica forma di governo gerarchica, il government, e la multilevel governance, nata 
in questi ultimi decenni e che ha nell’Unione Europea la sua migliore 
concretizzazione, prevedendo una compartecipazione verticale e orizzontale al 
processo decisionale. Si studieranno le novità apportate dalla nascita di quest’ultima, 
vale a dire un nuovo ruolo per gli Stati, che vedono perdere parte della loro sovranità 
a favore di quest’organizzazione sovranazionale, e l’ingresso di nuovi attori 
(substatali e privati) nel policy making europeo.  
 
Il Capitolo II verte, appunto, sulla multilevel governance europea caratterizzata, 
come si è accennato, da una cooperazione per la formazione delle politiche europee
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al contempo verticale (tra Istituzioni UE, Stati e autorità substatali) e orizzontale (tra 
funzionari pubblici europei, statali, substatali e cluster di esperti non istituzionali che 
possono collaborare attivamente nell’implementazione delle policy europee). 
Si analizzeranno inoltre anche i Libri Bianchi sulla Governance di Commissione 
Europea e Comitato delle Regioni che ci forniscono una visione ufficiale di come gli 
organi europei vedono la multilevel governance futura.  
Grazie al Trattato di Lisbona poi, la multilevel governance ha conseguito dei grandi 
risultati. Il Trattato si è profondamente impegnato nel rafforzare il principio di 
sussidiarietà, quale principio cardine che da un lato deve guidare la normazione 
europea e dall’altro autorizza gli Stati membri a far partire un processo che potrà 
portare alla modifica di alcune norme europee giudicate contrarie a tale principio.  
 
Nel Capitolo (III) successivo l’analisi si sposta nel piano prettamente nazionale. Si 
ripercorrerà infatti il graduale e frastagliato percorso che ha garantito alle Regioni 
italiane la partecipazione alla realtà istituzionale e politica europea. Inizialmente, 
infatti, lo Stato ha fatto il possibile per mantenere nelle proprie mani il monopolio 
del potere estero, adducendo come motivazione la responsabilità ultima statale per 
ogni decisione assunta o accordo stipulato all’infuori del proprio territorio. Tuttavia, 
complice anche il percorso ‘profetico’ portato avanti dalla Corte Costituzionale, col 
passare degli anni lo Stato si accorge che non era più possibile continuare a 
respingere le aspirazioni internazionalistiche delle Regioni. Bisogna al contempo 
specificare che le sempre maggiori competenze dell’allora Comunità Economica 
Europea andavano ad appropriarsi di sfere di potere un tempo gestite dalle Regioni. 
Lo Stato, con la legge n. 86 del 1989 (c.d. Legge La Pergola) inizia a permettere 
un’attuazione congiunta dei provvedimenti comunitari; le Regioni infatti nelle 
materie di loro competenza sono ora autorizzate a dare immediata attuazione alle 
direttive comunitarie, mentre nelle materie concorrenti si devono limitare a seguire 
una legge statale contenente principi guida.  
Per ciò che concerne invece la fase ascendente, il punto di svolta avviene però con la 
riforma del Titolo V della Costituzione. Per la prima volta, grazie al novellato 
art.117, comma 3, la competenza estera è costituzionalmente garantita anche alle 
Regioni. In realtà la riforma del 2001 può essere letta come una sorta di
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riconoscimento costituzionale dei già esistenti rapporti delle Regioni con l’UE, una 
costituzionalizzazione della situazione già esistente venutasi a creare con 
l’evoluzione normativa e giurisprudenziale dei decenni precedenti.
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Tuttavia il nuovo Titolo V continua ad essere molto indefinito per ciò che concerne i 
rapporti comunitari. La legge La Pergola si era limitata ad istituire la sessione 
comunitaria che aveva luogo in sede di Conferenza Stato-Regioni e che aveva lo 
scopo di formare la posizione italiana in sede di contrattazione europea. Nonostante 
ciò, la nebbia intorno a tale tema viene del tutto dissipata soltanto grazie all’entrata 
in vigore della legge 131/2003, la c.d. Legge La Loggia, di attuazione del nuovo 
disposto costituzionale. Essa ribadisce la nuova ripartizione dei poteri tra Stato e 
Regioni, specificandone al contempo i limiti che gli enti substatali devono rispettare 
nell’esercizio di queste nuove funzioni. L’art. 5 della legge in questione finalmente 
garantisce alle Regioni italiane una parificazione di poteri con le altre Regioni 
europee dotate di poteri legislativi. Esse possono ora avere un proprio rappresentante 
nelle riunioni del Consiglio dei Ministri europeo. Si apre in sostanza la strada 
all’effettiva partecipazione delle Regioni.  
Le falle esistenti nella legge La Pergola vengono sanate dalla l. 11/2005, la c.d. 
Legge Buttiglione. Essa al contempo corregge l’esistente meccanismo di attuazione 
in fase discendente e migliora la partecipazione dello Stato e degli enti locali al 
decision making europeo. Rafforza inoltre il ruolo della Conferenza Stato-Regioni, 
con lo scopo di farla diventare la sede privilegiata per il dibattito e la sintesi di 
vedute tra gli attori che compongono lo Stato e prevede l’istituzione del CIACE 
(Comitato Interministeriale per gli Affari Comunitari Europei), assegnandogli 
l’importantissimo compito di creare un accordo comune tra i vari livelli di governo 
che diventerà poi la posizione ufficiale che l’Italia assumerà in sede europea nella 
fase di elaborazione delle politiche comunitarie.  
 
Il Capitolo IV analizza gli strumenti posseduti attualmente dalle Regioni che gli 
permettono di prender parte al policy making europeo sia in fase ascendente che in 
quella discendente.  
                                                 
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 Cfr Tania Groppi, “Regioni, Unione Europea, obblighi internazionali”, in La Repubblica delle 
Autonomie, Torino, Giappichelli, 2001, pag. 134
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Nella fase ascendente si distingueranno gli strumenti messi a disposizione dalle 
Istituzioni europee (il Comitato delle Regioni e il Consiglio dell’Unione Europea) da 
quelli esistenti a livello di ordinamento statale (la possibilità di aprire degli Uffici 
regionali a Bruxelles con la conseguente possibilità di partecipare a network 
interregionali, la presenza di rappresentanti delle Regioni all’interno della 
Rappresentanza Permanente italiana presso l’UE e la sessione europea della 
Conferenza Stato-Regioni, implementata quest’ultima nella frequenza di 
convocazione e nei poteri in mano alle Regioni). 
Per quanto riguarda la fase discendente, a seguito della riforma del Titolo V e della 
nuova ripartizione dei poteri, le Regioni iniziano a godere della competenza 
esclusiva residuale (all’infuori cioè delle materie direttamente assegnate allo Stato) 
che permette la diretta attuazione delle normative europee. Lo stesso discorso vale 
anche per l’attuazione degli obblighi europei attraverso l’attività regolamentare. Uno 
dei maggiori problemi riscontrati nell’attuazione regionale degli obblighi europei 
(ma, più in generale, nella partecipazione delle Regioni al policy making europeo) è 
la mancanza di coordinamento, sia all’interno degli stessi organi politici (Giunte e 
Consigli regionali) che tra il settore politico e quello amministrativo. A tal fine si 
riporta la best practice rappresentata dalla Regione Emilia-Romagna che ha 
implementato un efficace sistema di coordinamento tra i vari settori della sua 
amministrazione, politica ed amministrativa, sfruttando perfettamente tutti gli 
strumenti che la Costituzione ha messo a disposizione delle Regioni. 
 
Il quinto e ultimo capitolo verte su un’analisi approfondita della storia, struttura e 
funzionamento degli Uffici di Collegamento che le Regioni italiane hanno istituito a 
Bruxelles.  
L’Italia è stata una degli ultimi Paesi europei a concedere alle sue Regioni di aprire 
propri uffici di rappresentanza. Il nostro Paese ha difatti compreso molto tardi le 
potenzialità che tali uffici possedevano nell’influenzare il decisore pubblico europeo, 
provvedendo ad una migliore tutela degli interessi del proprio territorio. Con l’arrivo 
a Bruxelles ci guadagnavano sia le Regioni più ricche (che avevano la possibilità di 
intessere delle reti per influenzare le politiche europee già dalla fase di 
progettazione) che quelle mediamente più povere (che avevano tutto l’interesse a non
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vedere diminuita la loro percentuale di fondi europei). A ciò si aggiunga anche che, 
godendo di questo palcoscenico internazionale, spesso i governi regionali sfruttavano 
tale possibilità per attuare delle politiche totalmente opposte a quelle del Governo 
nazionale, puntando dunque sulla distinctiveness rispetto agli avversari. 
Il capitolo analizzerà inoltre come gli Uffici di rappresentanza interagiscono tra di 
loro creando dei network che raggruppano Regioni con interessi simili, affinché la 
loro voce sia più forte nei confronti delle Istituzioni europee. Tra le altre cose, 
network fungono anche come piattaforma per far conoscere le best practice esistenti 
nel proprio territorio e per accreditare i funzionari regionali presso soprattutto la 
Commissione e il Parlamento, sempre alla ricerca di esperti che possano fornire una 
consulenza tecnica e qualificata.  
La parte finale del presente lavoro concentrerà l’attenzione sull’esperienza pugliese: 
le reti a cui partecipa la Regione Puglia e come questa abbia saputo sfruttare i canali 
a disposizione per difendere i propri interessi e per fornire un’altra immagine di sé 
diversa dai classici stereotipi che in passato hanno caratterizzato il Mezzogiorno 
d’Italia. Si analizzerà in tal senso un caso specifico di lobbying istituzionale portato 
avanti dalla Regione Puglia presso il Comitato delle Regioni. Nella seduta plenaria 
del 30 giugno 2011 il Comitato delle Regioni ha infatti votato un parere (intitolato “Il 
ruolo degli enti regionali e locali nella promozione di una gestione sostenibile 
dell’acqua”) che aveva come relatore il Presidente della Regione Puglia Nichi 
Vendola. Come si può immaginare la questione idrica interessa particolarmente una 
Regione arida come la Puglia. Quest’ultima, grazie all’esperienza accumulata in 
passato e all’attenzione riservata dalla Giunta regionale al tema, è riuscita a 
presentarsi e farsi accreditare in qualità di esperta. I risultati sono stati numerosi e 
non di poco conto. Si va dalla presenza all’interno della “Communication from the 
Commission: Roadmap to a Resource Efficient Europe (COMM(2011) 571)” e del 
Blueprint to safeguard EU waters di alcuni principi enunciati nel parere, fino alla 
presenza di personale pugliese all’interno delle task force politiche e tecniche create 
in seno alla European Innovation Partnership on Water.  
Concludendo, è stato dimostrato quanto l’attivismo di una Regione in Europa, oltre 
al semplice miglioramento della propria immagine, può avere delle riflessi positivi in 
numerosi ambiti: nel garantire una presenza diretta all’interno dei gruppi tecnici
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europei, nell’incrementare l’esperienza della propria classe dirigente, nel prevedere 
la creazione di spin off progettuali nel proprio territorio che a loro volta andranno ad 
aumentare ulteriormente l’esperienza e la credibilità accumulata dalla Regione.