L'azione dell'utente e consumatore nei confronti della p.a. nel d.lgs. 198/09

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Premessa 
L’art. 4, comma 1°, della legge delega 4 marzo 2009, n 15 “delega al Governo 
finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla 
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni 
integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del 
lavoro e alla Corte dei conti”, ha trovato attuazione con il d.lgs. 20 dicembre 
2009, n. 198 che ha introdotto un’azione a tutela degli interessi di una pluralità di 
utenti e consumatori nei confronti delle pubbliche amministrazioni e dei 
concessionari di servizi pubblici. Attraverso tale strumento il Parlamento ha 
conferito una delega al Governo per disciplinare, nel nostro sistema, dei “mezzi di 
tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei 
concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed 
economici fissati o che violano le norme preposte al loro operato” e ciò al fine di 
mettere al servizio dei cittadini un mezzo nuovo, alternativo alle forme ordinarie, 
atto a tutelare i privati da disservizi posti in essere dalla pubblica 
amministrazione. In questo lavoro si procede prima ad un’analisi del nuovo 
istituto e delle sue finalità. Volgarmente definita “class action amministrativa”, 
essa consiste nell’ottimizzazione, nonché valorizzazione del risultato raggiunto da 
ciascuna pubblica amministrazione. Al fine di promuovere suddetta azione sono 
necessari: la dimostrazione da parte del ricorrente di aver subito, innanzitutto, una 
lesione “diretta, concreta ed attuale” di interessi giuridicamente rilevanti per una 
pluralità di utenti e consumatori e che, tale lesione, sia conseguenza della 
violazione di termini procedimentali, della mancata emanazione di atti 
amministrativi generali obbligatori e non aventi carattere normativo, della 
violazione degli obblighi contenuti nelle Carte dei servizi oppure della violazione 
di standard qualitativi ed economici. Possono farsi promotori del ricorso per 
l’efficienza di cui al d.lgs. 198/09 i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed 
omogenei per una pluralità di consumatori ed utenti i quali possono agire sia come 
singoli individui, sia costituendosi come associazioni e comitati. La fase 
procedimentale si apre con la notifica all’organo di vertice dell’amministrazione o 
del concessionario, da parte del ricorrente, di una diffida ad effettuare tutti gli 
interventi utili alla soddisfazione dei propri interessi, entro un termine utile pari a
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novanta giorni. In caso di inadempimento persistente ed entro un anno, i soggetti 
legittimati possono ricorrere al giudice amministrativo competente.   
Successivamente si pone questo istituto a confronto con le azioni già previste dal 
nostro ordinamento quali l’azione popolare e l’azione di classe disciplinata nel 
codice del Consumo, nonché con la class action tipica del processo americano, 
facendone emergere differenze e analogie. L’azione giurisdizionale prevista dal 
d.lgs. 198/09 viene riconosciuta ad un soggetto che agisce per la tutela di interessi 
giuridicamente rilevanti ed omogenei, senza che sia necessario, a tal fine, un 
mandato, per questo motivo, essa, costituisce deroga alla regola generale sulla 
legittimazione ad agire prevista con riferimento all’azione popolare e all’azione di 
classe disciplinata nell’art. 140 del Codice del Consumo. L’azione popolare 
consiste in quella facoltà, che viene concessa ad un cittadino, di agire davanti 
all’autorità giurisdizionale, per la tutela di interessi obiettivi di cui non è titolare. 
A seconda del soggetto verso il quale si agisce, possiamo distinguere due tipi di 
azione popolare: l’azione popolare sostitutiva, che è quella volta a tutelare, nei 
confronti di soggetti terzi, un diritto o un interesse che fa parte del patrimonio 
della P.A., e quella correttiva, volta a far dichiarare l’eventuale illegittimità degli 
atti emanati dalla P.A. L’ordinamento italiano odierno prevede, in particolare, due 
tipi di azione popolare: una con riferimento al contenzioso elettorale e l’altra in 
difesa degli interessi comunali. Per quanto riguarda, invece, l’azione di classe 
risarcitoria, così come prevista all’art. 140-bis del Codice del Consumo, essa è 
definita come l’azione che ciascun singolo consumatore o utente, individualmente 
o tramite associazioni cui dà mandato o comitati cui partecipa, può proporre ai fini 
dell’accertamento della responsabilità e per la condanna al risarcimento del danno 
e alle restituzioni delle somme dovute. La legittimazione ad agire è attribuita a 
ciascun componente della classe. L’art. 140 bis del Codice del Consumo, si 
riferisce alla classe dei consumatori nel suo insieme, ma non dà alcuna definizione 
utile al cittadino per esercitare detta tutela. Nella disposizione, infatti, manca 
qualsiasi riferimento alla nozione di classe dei consumatori e utenti: l’unico 
richiamo lo possiamo ritrovare nella nozione di singolo consumatore o utente, 
intendendosi per tale la persona fisica che agisce per interessi estranei all’attività 
imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta.
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Volgendo lo sguardo all’ordinamento nord americano, invece, la class action 
occupa un ruolo fondamentale quale regolatrice dei rapporti tra individui ed enti 
giuridici, siano essi pubblici o privati. Prevista nella Federal Rule of Civil 
Procedure 23, essa consente al componente della classe di agire per la tutela di 
interessi individuali omogenei dei suoi membri senza che sia necessario un 
mandato da parte di questi. A seguito di questa analisi comparativa è emerso che 
l’istituto disciplinato dal d.lgs. 198/09, pur presentando delle assonanze con 
ciascuna di queste azioni per profili diversi, in realtà, non risulta assimilabile a 
nessuna di esse, in quanto istituto a sé stante e caratterizzato da proprie 
peculiarità. Per una visione più completa dell’istituto preso in considerazione, 
vengono trattati quelli che possono essere suoi eventuali risvolti applicativi con 
particolare riferimento ai risultati delle acquisizioni neuroscientifiche nell’ambito 
del processo amministrativo e al principio di proporzionalità e come questo 
principio possa essere utilizzato per sindacare il giudizio di merito del giudice 
amministrativo che nel d.lgs. 198/2009 viene eliminato. Con riferimento alle 
acquisizioni neuroscientifiche il risultato di rendere migliore e adeguata la 
performance amministrativa trova una concreta attuazione nell’azione di cui al 
d.lgs. 198/09 e, allo stesso tempo, trova soddisfazione l’esigenza di qualità ed 
efficienza di utenti e consumatori verso pubbliche amministrazioni e 
concessionari di servizi pubblici. Quanto al secondo aspetto analizzato, quello 
riguardante il principio di proporzionalità e i risvolti che esso può assumere in 
tema di class action amministrativa, dall’analisi condotta in questo lavoro emerge 
che, detto principio, con riferimento alle risorse impiegate dalla P.A., permette di 
configurare la disciplina delle cause seriali di massa all’esito di un bilanciamento 
tra diversi valori costituzionali così come la class action permette di elaborare una 
serie di strumenti utili all’interprete per muoversi verso un punto d’incontro tra gli 
interessi di colui che agisce, o si difende in giudizio, e gli interessi di coloro che, 
invece, rimangono estranei al processo. Infine, si avrà modo di vedere come il 
legislatore abbia inteso attribuire ulteriori poteri, in tema di sindacato di merito, al 
giudice amministrativo riguardo al ricorso per l’efficienza delle pubbliche 
amministrazioni e concessionari di servizi pubblici. Il decreto attuativo n. 
198/2009 ha sancito, infatti, l’introduzione nell’ordinamento processuale
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amministrativo di un nuovo rito speciale destinato ad ampliare, 
significativamente, il campo di indagine del giudice amministrativo fino al punto 
di far dubitare circa la formulazione da parte del legislatore di una nuova ipotesi 
di giurisdizione di merito. Al riguardo, bisogna notare che, sebbene la 
formulazione del testo originario qualificasse la giurisdizione esclusiva del G.A. 
quale giurisdizione anche di merito, il testo definitivamente approvato ha optato, 
non senza seri dubbi applicativi, per escludere che il giudice sia investito di 
giurisdizione anche di merito.
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Capitolo primo 
L’azione per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi 
pubblici c.d.class action amministrativa 
1. Inquadramento generale dell’ istituto e finalità 
Il legislatore italiano ha di recente introdotto nel nostro ordinamento una nuova 
tipologia di class action promuovibile nei soli confronti della pubblica 
Amministrazione. Impropriamente definita “class action amministrativa”
1
, essa 
viene introdotta con il Decreto Legislativo 20 dicembre 2009, n 198 che da 
attuazione alla riforma Brunetta ( Legge 4 marzo 2009, n.15) in materia di 
efficienza della pubblica amministrazione e si pone come obiettivo quello di 
coinvolgere gli utenti dei servizi pubblici nella valutazione dei prodotti resi dalle 
pubbliche amministrazioni consentendo loro di agire in giudizio nei confronti di 
queste ultime, nonché dei concessionari dei servizi pubblici se dalla violazione di 
standard qualitativi ed economici
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 o degli obblighi contenuti nelle Carte dei 
                                                           
1
 Per un inquadramento generale dell’istituto si vedano GIUFFRIDA A., La c.d. class action 
amministrativa: ricostruzione dell’ istituto e criticità,  in  www.giustamm.it, 2010; 
CACCIAVILLANI C., Sull’azione per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di 
servizi pubblici,  in www.giustamm.it, 2010;  M.T. P. CAPUTI JAMBRENGHI, Buona 
amministrazione tra garanzie interne e prospettive comunitarie. (a proposito di “class action 
all’italiana”),  in www.giustamm.it, 2010; BARTOLINI A., La class action nei confronti della 
p.a. tra favole e realtà, in Giustizia Amm.va, 2009;  CINTIOLI F., Note sulla c.d. class action 
amministrativa,  in www.giustamm.it, 2010; SORICELLI G., Considerazioni sulla class action 
amministrativa nell’amministrazione di risultato, in Giustizia Amministrativa, 2008,  222;  U.G. 
ZINGALES, Una singolare forma di tutela del cittadino nei confronti della p.a.: la class action,  
in Giorn. dir. amm., 2010,  246;  MANGANARO F.,  L’azione di classe in un’amministrazione 
che cambia, in www.giustamm.it, 2010;  MARTINES F.,  L’azione di classe nel D. Lgs. 198/2009: 
un’opportunità per la pubblica amministrazione?,  in www.giustamm.it, 2010;  D’ADAMO D., La 
class action pubblica, in Riv. Dir. Proc., 2011; CARRATTA A., L’azione collettiva restitutoria e 
risarcitoria: presupposti ed effetti,  in Riv. Dir. Proc., 2008.  
2
 M.T. P. CAPUTI JAMBRENGHI, Buona amministrazione tra garanzie interne e prospettive 
comunitarie. ( a proposito di “class action all’ italiana”),  cit.,  precisa che il concetto di standard, 
intendendosi per tale il livello che viene fissato dalla singola amministrazione in relazione a dei 
fattori predeterminati, scaturisce dai concetti di “ qualità dei servizi, di qualità effettiva, di 
dimensione della qualità, di indicatore della qualità e di valore programmato”. La qualità dei 
servizi viene rappresentata attraverso l’individuazione di quattro dimensioni: accessibilità, 
tempestività, trasparenza ed efficacia. Per accessibilità si intende la disponibilità e la diffusione di 
un insieme di informazioni che permettono, a ciascun potenziale fruitore, di individuare il luogo in 
cui la prestazione o il servizio potranno essere richiesti, nonché le modalità per fruirne. Per 
tempestività si intende, invece, il limite di tempo entro il quale può essere effettuata l’ erogazione: 
si parlerà di massima tempestività quando un servizio è erogato a ridosso della richiesta per lo 
stesso, la tempestività è, invece, minima o nulla quando l’ erogazione viene effettuata al limite o 
oltre un certo lasso di tempo prefissato. La trasparenza è data da un insieme di informazioni che 
consentono, al richiedente il servizio o la prestazione, di conoscere come, cosa, a chi, in quanto
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servizi, dall’omesso esercizio dei poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, 
dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi 
generali, derivi la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità 
degli stessi o consumatori. In questo senso sono tutte le modifiche e le 
integrazioni alla disciplina delle strutture e del lavoro presso la pubblica 
amministrazione: la valorizzazione e una maggiore responsabilizzazione della 
figura del dirigente pubblico
3
, il potenziamento della valutazione dei dipendenti 
pubblici nei confronti dei quali possono essere previste sanzioni disciplinari fino 
                                                                                                                                                               
tempo e con quali spese poterlo ricevere. Infine l’efficacia è la rispondenza del servizio o della 
prestazione erogata a ciò che il richiedente può aspettarsi dallo stesso. Sempre secondo l’ autrice 
gli standard di qualità sono misurati attraverso un valore programmato, che consente di verificare 
se un servizio o una prestazione possono essere considerati di qualità, essendo stato rispettato lo 
standard previsto. In merito, cfr MARTINES F., L’azione di classe del D.Lgs. 198/2009: 
un’opportunità per la pubblica amministrazione?,  cit., secondo cui la class action pubblica 
concorre ad assicurare, da un lato, la piena tutela dei livelli essenziali delle prestazioni, e, 
dall’altro, il rispetto di standards di qualità il più possibile omogenei da parte delle strutture 
organizzative. Tale azione dovrebbe quindi realizzare una piena effettività a questi valori che, in 
mancanza, rischierebbero di rimanere mere asserzioni di principio”. Dello stesso avviso  
MANGANARO F., L’azione di classe in un’amministrazione che cambia,  cit. 
3
 La legge delega 4 marzo 2009 n. 15, meglio conosciuta come  legge delega Brunetta dal nome 
del ministro proponente, tratta la figura del dirigente sotto diversi aspetti. Il dirigente viene 
identificato come la parte resistente di quest’azione di utenti nei confronti della pubblica 
amministrazione che vogliono che sia ripristinata l’efficienza di un servizio pubblico. Sul punto 
FANTI V., Politica e amministrazione tra storia e attualità,  in Diritto e processo amministrativo 
2011, 6, analizza il ruolo che assume in tale contesto la figura del dirigente pubblico. Al fine di 
evitare la proposizione di un’ azione collettiva, egli è chiamato innanzitutto a garantire un’ elevata 
performance della struttura di cui si trova a capo nel rispetto degli standard predeterminati e poi ad 
effettuare la verifica dei risultati raggiunti e del grado di efficienza del procedimento di produzione 
del servizio pubblico. Se nonostante ciò viene azionata una class action il dirigente pubblico 
assume un ruolo centrale anche se del tutto atipico. Dalla lettura dell’art.1, comma 5, del d.lg. 
n.198/2009 si evince che il dirigente pubblico, sebbene interessato a contestare l’ oggetto del 
giudizio pendente,  ha la facoltà di astenersi. Qualora decidesse di intervenire il suo interesse è 
apprezzabile sotto due profili: da un lato la volontà di opporsi, unitamente all’ Amministrazione 
resistente, all’accusa di inefficienza proveniente dalle parti ricorrenti, dall’altro l’interesse ad 
ottenere il non accoglimento del ricorso finalizzato ad accertare violazioni della struttura 
amministrativa coinvolta.  Nel primo caso l’interesse del dirigente è configurabile come un 
intervento ad opponendum: egli non può ampliare il thema decidendum della controversia, deve 
limitarsi ad aderire a quanto sostenuto dall’Amministrazione. Nel secondo caso, invece, in virtù 
della valorizzazione della figura del dirigente che la stessa legge delega si propone, egli può 
addirittura essere considerato parte necessaria dell’azione collettiva pubblica: a questo punto egli 
potrà non solo negare l’insussistenza della violazione o dell’omissione denunciata, ma anche 
giustificare le scelte operate dal suo ufficio. In quest’ultima ipotesi ben potrebbe accadere che il 
dirigente al fine di evitare conseguenze pregiudizievoli sulla sua persona, assuma una posizione 
contrapposta non solo al ricorrente, ma anche all’ Amministrazione resistente, in questo caso la 
sua posizione processuale sarà del tutto atipica fino a configurare una “terza parte autonoma” del 
processo che agisce, esclusivamente, a difesa della propria attività gestionale. L’ intervento del 
dirigente in giudizio potrebbe anche portare alla completezza dell’istruttoria processuale in quanto 
egli, essendo l’unico soggetto che può fornire al giudice tutti gli elementi utili per pronunciarsi sul 
ricorso proposto dalla pluralità degli utenti, potrebbe consentire l’estensione del giudizio già 
instaurato a soggetti ulteriori comunque interessati all’ erogazione del servizio pubblico oggetto 
della class action.
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al licenziamento, la modifica della struttura e quindi del profilo organizzativo 
della pubblica amministrazione. Il cuore della riforma consiste nell’ 
ottimizzazione nonché valorizzazione del risultato raggiunto da ciascuna 
amministrazione. In quest’ ottica si colloca l’ art 4, legge delega n 15/2009 che 
impone alle pubbliche amministrazioni di stabilire, ogni anno, gli obiettivi che 
intende perseguire. A garanzia del rispetto di detti obiettivi la stessa legge delega 
ha istituito la Commissione e Organismo Indipendente ( art. 13 dlg 150/2009)
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che rende conto della sua attività di monitoraggio nella “Relazione sulla 
performance” di cui all’ art. 10 dello stesso dlg. Si tratta, dunque, di una serie di 
innovazioni tese a rendere un miglioramento dei servizi offerti da ciascuna 
amministrazione pubblica anche attraverso l’ ampliamento dei principi di 
trasparenza e pubblicità che già connotano l’ attività della pubblica 
amministrazione.
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 Ai sensi dell’ art 13, comma 3, d.lgs. 150/2009 i membri della Commissione per la valutazione, 
la trasparenza e l’ integrità delle Amministrazioni sono nominati con decreto del Presidente della 
Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della pubblica 
amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro per l’attuazione del programma di 
Governo,  previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti espresso a 
maggioranza dei due terzi dei componenti. Una valutazione critica su questa commissione è fornita 
da  MARTINES F.,  L’ azione di classe del D.Lgs. 198/2009: un’opportunità per la pubblica 
amministrazione?, cit., il quale ritiene che detta Commissione ben può annoverarsi tra le 
amministrazioni indipendenti dato il suo operare in una posizione di “indipendenza di giudizio e 
valutazione e in piena autonomia”. Data questa sua configurazione sarebbe stato più opportuno 
prevedere un diverso procedimento di nomina per i suoi membri: sebbene sia apprezzabile che il 
parere delle Commissioni Parlamentari sia espresso a maggioranza qualificata,  come sancito dallo 
stesso art. 13, comma 3, d.lgs. 150/2009,  non sembra sufficiente il ruolo riservato all’ organo 
parlamentare nel procedimento di nomina della Commissione per la valutazione.  La Commissione 
coordina e controlla le funzioni di valutazione della qualità da parte degli organismi indipendenti e 
delle agenzie di valutazione interni alle amministrazioni; in particolare questo ruolo si risolve nella 
redazione e nella verifica della precisa predisposizione dei documenti programmatici (piano della 
performance, relazione sulla performance, programma triennale per la trasparenza e l’integrità) di 
cui tutte le amministrazioni si devono dotare. L’attività della Commissione rientra tra le funzioni 
di controllo in particolare, tra i controlli esterni della gestione.   
5
 FABRI A., Le azioni collettive nei confronti della pubblica amministrazione nella sistematica 
delle azioni non individuali, in Diritto e processo amministrativo , Napoli, 2011, 15 e ss, dedica 
ampio spazio alla questione dei principi di pubblicità e trasparenza dell’ attività amministrativa e 
del loro passaggio all’ organizzazione amministrativa. Sempre in vista della primaria finalità che si 
propone la legge delega 4 marzo 2009,  n15, quella di migliorare i servizi resi da ciascuna pubblica 
amministrazione sono state poste norme a garantire la pubblicità e la trasparenza dell’ attività 
amministrativa. La pubblicità rende conoscibile al cittadino tutti gli aspetti relativi al profilo 
organizzativo della pubblica amministrazione, fino ad oggi ha avuto come ambito di applicazione 
il procedimento amministrativo e, quindi, permetteva di conoscere gli atti amministrativi. 
Attraverso il principio di trasparenza era possibile visionare, conoscere, apprendere informazioni e 
capirne il perché. La trasparenza permetteva anche a chi non prendeva parte al procedimento di 
conoscere le motivazioni di fondo di una determinata scelta della pubblica amministrazione. Con