La qualità della legislazione italiana: patologie e rimedi. La costituzione come grammatica del diritto

II 
 
 
 
 
Introduzione 
L’attenzione ai profili qualitativi della legislazione è un fenomeno relativamente recente.  
La crisi della legge – o meglio, la crisi del diritto – è un argomento che da sempre affascina gli studiosi 
della materia, e affonda le sue radici nella normale correlazione che esiste tra un ordinamento giuridico 
e la società della quale è espressione.  
Un chiaro esempio di questo interesse è dato dalle moltissime metafore – spesso delle vere e proprie 
iperboli – con le quali gli “addetti ai lavori” si riferiscono al diritto nel suo complesso: un mare in cui 
un navigatore è senza bussola, una giungla dentro alla quale è difficile muoversi, un labirinto da cui è 
difficile uscire, una torre di Babele infinita da scalare e via dicendo. Da sottolineare il fatto che si tratta 
in tutti i casi di metafore dotate di portata semantica negativa, il cui referente logico rimanda a 
vicende, esperienze o immagini visive spiacevoli.  
Molto si è detto – e soprattutto scritto – sui difetti che affliggono il sistema normativo italiano, anche 
se le riflessioni – sia dei giuristi sia degli esponenti di importanti organismi istituzionali – si sono 
concentrate soprattutto su due profili.  
Il primo aspetto – che forse si è studiato e approfondito più di tutti – è quello quantitativo, che ha 
appassionato nell’ultimo cinquantennio varie personalità e varie commissioni nell’attività di calcolo 
del numero delle leggi e degli atti normativi di vario livello presenti all’interno del nostro ordinamento. 
Altrettanto impegno è stato profuso nello sviluppo del secondo aspetto, relativo alla rivalutazione del 
sistema delle fonti. Espressione di una mentalità giuridica votata al razionalismo, secondo la quale le 
fonti di un dato sistema normativo sono precisamente collocabili all’interno di una scala gerarchica, la 
perfetta architettura dello stato liberale ha mostrato in questi ultimi decenni evidenti segni di 
sgretolamento, attirando l’attenzione della scienza giuridica proprio per operarne una risistemazione 
concettuale. 
Numero complessivo degli atti normativi e sistemazione delle fonti dell’ordinamento: sono questi i 
profili tradizionalmente studiati della crisi della legge, ed entrambi possono ricondursi all’aspetto 
quantitativo come minimo comun denominatore.  
Rimane un po’ in ombra in questo senso il diverso aspetto della qualità della legislazione. Almeno fino 
agli anni Settanta, i temi relativi alla perfetta scrittura delle leggi, alla corretta struttura del testo
III 
 
normativo, all’attenzione all’importanza delle parole scelte dal legislatore ed alla intelligibilità delle 
disposizioni normative sono stati spesso considerati minori, di secondo piano, più attinenti alla 
linguistica e alla prassi che appartenenti alla scienza giuridica vera e propria.    
Probabilmente, questo diverso livello di attenzione è dovuto anche al fatto che gli aspetti quantitativi 
sono più facilmente misurabili e determinabili rispetto a quelli qualitativi: indicare il numero 
complessivo leggi italiane porta la difficoltà di doverle prima contare anno per anno per poter risalire 
al totale, ma si tratta comunque di un dato inequivocabile che ha il pregio di penetrare direttamente 
nella coscienza e nel pensiero del destinatario, mentre è tutt’altra attività quella di cercare di 
analizzare, e conseguentemente tradurre in termini di immediata evidenza, un concetto astratto come 
quello della chiarezza e della qualità normativa.  
Soltanto di recente si è registrato un mutamento di indirizzo nel mondo giuridico, che ha saputo 
cogliere alcuni spunti provenienti da organismi internazionali come l’OCSE, dai nuovi studi in tema di 
informatica di utilizzo in forma telematica delle risorse del diritto nonché da una sempre maggiore 
interdisciplinarietà tra l’ambito del diritto, quello economico e quello più propriamente linguistico. 
Questa rinnovata consapevolezza ha portato quindi anche all’apertura del mondo accademico e 
scientifico agli aspetti qualitativi, apertura che ha avuto immediati riflessi sulla riconsiderazione del 
fenomeno della crisi della legge, ridipinto alla stregua di un’entità unitaria nella quale qualità e 
quantità, forma e sostanza, chiarezza e numero vanno di pari passo e costituiscono un intreccio 
inestricabile. 
Questo lavoro cerca di analizzare proprio questo percorso, dividendosi in tre capitoli dedicati 
all’inquadramento del fenomeno, all’approfondimento del problema e allo studio dei rimedi che si 
sono tentati per risolverlo.  
Il primo capitolo tratta in modo generale del fenomeno della crisi della legge: dal momento che 
l’espressione racchiude una potenza semantica immensa, è stato necessario provare a delinearne con la 
maggiore precisione i confini e i fenomeni che la connotano. Nella stessa parte, si è approfondito 
quello che abbiamo chiamato l’aspetto “quantitativo” del fenomeno: numeri, e struttura del sistema 
delle fonti.  
Il secondo capitolo è invece appositamente rivolto allo studio dell’aspetto qualitativo della crisi della 
legge, considerando sia quello che è il piano del “dover essere” – gli ideali di chiarezza normativa, la 
struttura della proposizione legislativa ed il lessico – sia quello che è viceversa il piano dell’”essere”, 
la realtà attuale della nostra legislazione e gli elementi che deviano dai modelli cui si dovrebbe 
costantemente tendere.
IV 
 
Il terzo capitolo è dedicato all’indicazione di quali sono stati i rimedi sperimentati in vario modo dal 
legislatore per risolvere il costante deficit di qualità normativa del nostro sistema giuridico, 
affrontandone in prospettiva diacronica la nascita e l’affermazione nel nostro ordinamento, mentre in 
prospettiva critica ne espone i risultati effettivamente raggiunti sottolineando le criticità e i punti deboli 
emersi dalla loro esperienza attuale.  
Infine, si è indicato quello che può essere ritenuto un modello di qualità normativa: la Costituzione 
della Repubblica Italiana del 1948.   
La concezione cui si ispira questo lavoro, in ultima analisi, è quella di considerare la nostra 
Costituzione come una grammatica per il diritto.  
In fin dei conti, cos’è una grammatica? Una disciplina che fissa determinate regole, relative al corretto 
uso di una lingua nel parlato e nello scritto, che se seguite portano alla costruzione di un pensiero o di 
una frase corretta sotto il profilo linguistico, sintattico, morfologico e lessicale, nonché dotato di senso 
compiuto sotto il profilo semantico.  
Metaforicamente parlando, una delle funzioni pratiche della Costituzione è proprio questa, di dettare 
prescrizioni cogenti circa tutto il restante panorama delle fonti del nostro ordinamento giuridico. 
Finora questa funzione è stata considerata soprattutto sotto due punti di vista: il primo, formalistico, 
nel senso che è la Costituzione a dettare il complesso di regole – con l’ausilio di altre fonti, come i 
Regolamenti parlamentari ed alcune leggi in tema di procedimenti normativi – che rendono una legge, 
un decreto-legge o un decreto-legislativo formalmente perfetto. Il secondo, sostanzialistico, nel senso 
che la legittimità di un atto di rango primario si manifesta tramite la sua conformità alla prescrizioni 
contenute nella Carta costituzionale, per cui il suo contenuto deve essere omogeneo a quanto da questa 
previsto. 
Un ultimo profilo manca: quello relativo alla qualità della legislazione.   
In questo senso, la Costituzione deve ancora diventare una grammatica vera e propria, dal momento 
che allo stato attuale non detta disposizioni dirette e precise in tema, ma soltanto indicazioni 
piccolissime.  
Semmai, il suo messaggio qualitativo è soltanto implicito e nascosto, come tutte le cose più belle: la 
Costituzione è scritta in modo semplice, in modo da poter essere letta ma soprattutto capita da tutti, 
parlando direttamente al loro cuore ed alle loro coscienze.  
Sicuramente questo messaggio nascosto non è sufficiente a porsi come vincolante nei confronti del 
legislatore: è necessario pertanto innalzare il rango delle disposizioni che si pongono a presidio della 
chiarezza e della certezza del diritto, inserendole proprio nella Carta costituzionale.
V 
 
Ed allora, modificando quello che si è detto sopra, si arriverebbe ad un punto in cui si potrebbe parlare 
non tanto di una Costituzione che si rende grammatica, quanto di una grammatica che si eleva a 
Costituzione.
1 
 
 
Capitolo I: una legge in crisi 
SOMMARIO: 1. La crisi della legge: le coordinate del campo d’indagine. – 2. Gli aspetti della crisi 
della legge. – 3.1 L’inflazione normativa: l’eccessivo numero delle leggi. – 3.2 Segue. Instabilità e 
volatilità delle leggi. – 3.3. Segue. L’inflazione normativa, tra mito e realtà. – 4. L’inquinamento 
legislativo: rinvio. – 5.1 L’inflazione tipologica: la moltiplicazione dei tipi degli atti normativi. – 5.2 
Segue. Un passo indietro: gli attributi della legge. – 5.3 Segue. Una, cento, mille leggi. – 5.4 Segue. I 
limiti alla generale competenza della legge. – 5.5 Segue. Le distorsioni dell’Esecutivo. – 5.6 Segue. 
Nuovi mostri e atti in crisi d’identità. – 5.7 Segue. La crisi del sistema delle fonti. – 6. Le cause della 
crisi della legge. 7. Gli effetti della crisi della legge. 
 
 
1. La crisi della legge: le coordinate del campo d’indagine. 
 
Di “crisi della legge” si parla da circa un secolo
1
.   
Di “crisi del diritto”
2
 si discute invece da molto più di un secolo
3
: può dirsi concretamente che si tratta 
di una problematica ciclica della storia giuridica occidentale,  che si presenta con determinate scadenze 
più di una volta in diversi contesti storici, geografici e socio-politici.  
È necessario quindi individuare con la maggior precisione possibile i confini, i fenomeni e le cause che 
compongono il variegato scenario che si cela dietro la dizione di “crisi della legge”.   
Questa attività definitoria è fondamentale perché, quando un’espressione o un concetto assume il rango 
di protagonista della riflessione teorica e dottrinale diventa indispensabile evitare il rischio, tutt’altro 
che recondito, che l’uso frequente della nozione si trasformi in generalizzazione, banalizzazione ed 
                                                           
1
 Cfr. tra gli altri F. CARNELUTTI, La crisi della legge, in Riv. Dir. Pubbl., 1930; AA. VV., La crisi del diritto, a cura 
della Facoltà d giurisprudenza dell’Università  Padova, Cedam 1953;  F. MODUGNO - D. NOCILLA, Crisi della legge e 
sistema delle fonti,  in Dir. Soc., 1989. 
2
 Cfr. ad esempio la tesi radicale espressa dal titolo dell’intervento di F. CARNELUTTI, La morte del diritto, in AA. VV., 
La crisi del diritto, cit. 
3
 Cfr. per il settore specifico del diritto penale, la famosa opera Dei Delitti e Delle Pene di Cesare Beccaria del 1764; per il 
diritto in generale e la giurisprudenza, Dei difetti della giurisprudenza, di Lodovico Antonio Muratori, del1742; per la 
legislazione dal punto di vista dell’attività intellettuale, La scienza della legislazione, 1780-1785, di Gaetano Filangieri; più 
di recente, cfr. I. BIROCCHI, Alla ricerca dell’ordine. Fonti e cultura giuridica dell’età moderna, Torino, Giappichelli, 
2002.
2 
 
abuso, come se ci trovassimo di fronte ad un contenitore in grado di accogliere al suo interno 
qualunque significato.  
E questo rischio è presente a maggior ragione per sintagmi e locuzioni come “crisi della legge”, dotati 
di potenzialità semantiche immense e suscettibili di diverse interpretazioni e considerazioni a seconda 
dell’angolo visuale dal quale li si guarda.  
Parlare di “crisi della legge” infatti rischia di innescare una serie infinita di ulteriori problemi da 
risolvere.  
Considerando soltanto l’aspetto letterale della formula, e limitandosi alle due questioni più importanti, 
ci si potrebbe ragionevolmente chiedere: che cosa si intende con il termine “legge”? E di conseguenza: 
che cosa vuol dire che la legge è – oppure è entrata – in uno stato di crisi?  
La risposta ad entrambi è quesiti non è né agevole né sicura, in quanto ci si deve muovere al di fuori 
dei confini della certezza, camminando sulla sabbie mobili delle convinzioni e delle argomentazioni, il 
che significa ripercorrere all’inverso almeno due secoli di storia giuridica che hanno portato 
all’affermarsi di insegnamenti e di schemi concettuali divenuti ormai abituali nella riflessione 
giuridica. 
Ma vi è di più.   
Le soluzioni prospettabili in realtà sono soltanto strade “a scorrimento veloce” che si articolano a loro 
volta in strade “urbane”, disseminate di incroci a raso, viottoli, percorsi sterrati e semafori. 
Come già detto, diventa indispensabile pertanto individuare le coordinate, i punti di riferimento dai 
quali partire.  
Ma procediamo con ordine.  
La prima domanda che abbiamo tracciato e cui dobbiamo dare risposta è la seguente: cosa si intende 
con il termine “legge”
4
?   
Volendo essere più sintetici possibile, dato che la sede non permette un adeguato approfondimento 
sulla questione – meritevole, di per sé, di ben altra considerazione -  possiamo rispondere dicendo che 
in sostanza il termine viene solitamente impiegato in due accezioni, una ampia ed una più ristretta.  
Nella prima accezione ci si riferisce al vocabolo “legge” identificandolo con il diritto in genere, in 
ultima analisi con l’intera fenomenologia giuridica: qualsiasi fonte, qualsiasi norma, qualsiasi vincolo 
che possiede il carattere della giuridicità viene fatto rientrare in questo senso.  
Ovviamente l’uso del termine in questo caso viene effettuato in modo atecnico, operando la figura 
retorica della metonimia: la parte – la legge – diventa lo strumento per indicare il tutto – il diritto nel 
                                                           
4
 Cfr. a proposito A. CELOTTO, E. CONTE, La legge: dalle origini alla crisi, in Revista Brasileira de Direito 
Constitucional, 2007.
3 
 
suo complesso.   
Sarebbe sbagliato tuttavia ritenere che questa accezione sia propria ed esclusiva soltanto del linguaggio 
comune, del linguaggio “profano”: a volte è perfino lo stesso legislatore a scegliere questa via, 
rivolgendosi in questi termini ai cittadini che compongono il suo pubblico di destinatari. 
Più in particolare ciò avviene quando il legislatore sente l’esigenza di dover utilizzare un linguaggio 
idoneo a far rapidamente presa nelle fondamenta della coscienza sociale, che si presenti alla comunità 
popolare come un valore e che penetri capillarmente nel territorio come un simbolo.  
E di esempi di questo utilizzo da parte del legislatore nel nostro ordinamento se ne possono fare molti: 
per indicare soltanto i più eclatanti si può pensare all’art. 1372  del Codice Civile, secondo il quale “il 
contratto ha forza di legge tra le parti”; ma anche all’art. 3 della Costituzione, che dispone che “tutti i 
cittadini […] sono eguali davanti alla legge”.   
Ovviamente si tratta in entrambi i casi di una scelta consapevole da parte del legislatore ordinario e di 
quello Costituente, che hanno volutamente operato il termine legge per il perseguimento di uno scopo: 
rafforzare un determinato messaggio parallelo alla disposizione normativa, rendendolo così fruibile e 
comprensibile alla maggior parte dei suoi destinatari
5
.  
Nella seconda accezione invece si parla di “legge” avendo in mente l’atto normativo primario per 
eccellenza, prodotto dal Parlamento a seguito di un iter specificamente fissato dalla Costituzione e dai 
Regolamenti parlamentari che si snoda intorno a determinate tappe e fonte di regole generali ed 
astratte
6
.  
Come esempi di riferimento al termine “legge” in questo senso si possono citare gli artt. 71-74 della 
Costituzione, che disciplinano il procedimento di formazione della legge ordinaria dello Stato. 
La seconda domanda che ci eravamo posti e cui dobbiamo ora rispondere è questa: cosa si intende con 
l’espressione “crisi della legge”? Oppure, modificando le parole: che cosa vuol dire che la legge è – o 
è entrata – in uno stato di crisi?  
Anche qui la soluzione non è pacifica: come si è già messo in luce il sintagma utilizzato è polisenso, e 
pertanto suscettibile di diverse inquadrature e sfaccettature.  
Innanzitutto come punto di partenza si può prendere lo spunto secondo il quale con l’espressione si 
                                                           
5
 Per quanto riguarda la disposizione di cui all’art. 1372 del Codice Civile, si tratta di una formula normativa tralatizia: già 
il Code Civil napoleonico del 1804 all’art 1134 disponeva che “Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à 
ceux qui les ont faites”, testo tradotto integralmente nei Codici Preunitari e ripreso dall’art. 1123 del Codice Civile del 
1865, secondo cui “i contratti legalmente formati hanno forza di legge per coloro che li hanno fatti”. Per il testo completo 
del Code Civil cfr. il sito www.legifrance.org.  
6
 Questo in via di principio. Come vedremo infra, paragrafo 5.1, la situazione attuale è ben diversa ed i caratteri di 
generalità e astrattezza della legge sono più canoni teorici che elementi concreti della nostra legislazione.
4 
 
intende sottolineare lo stato di crisi di quel che la legge fu in passato
7
: crisi di quell’atto che per 
almeno un secolo e mezzo – a partire dalla Rivoluzione Francese – è stato ritenuto di importanza 
fondamentale per le sorti di un ordinamento; crisi del grimaldello principale con la quale si è ottenuta 
la disgregazione dell’ancient regime e la nascita di di un nuovo tipo di Stato, lo Stato liberale di 
matrice borghese; crisi del fondamentale veicolo per l’affermazione dei valori di libertà
8
 ed 
uguaglianza, resi attuali e perseguibili mediante la legis-positio di regole generali ed astratte. 
Del resto nella società borghese di natura omogenea e monoclasse, padrona del secolo XIX ed - in 
parte - anche del secolo XX alla legge si attribuivano delle funzioni importantissime: quella di forma 
di tutela dei cittadini nei confronti del potere e dei suoi abusi; quella di garanzia per il rispetto delle 
libertà individuali dei consociati; quella infine di affermazione di uguaglianza e parità dei diritti – 
almeno sul piano formale – che prendevano il posto dei privilegi clericali e nobiliari.  
Si trattava in ultima analisi di uno dei cardini su cui poggiavano le teorie illuministiche relative alla 
ormai classica divisione e separazione dei poteri all’interno dello Stato nonché alla sovranità 
popolare
9
. 
Per quanto riguarda il primo profilo la legge, atto normativo fondamentale, era prerogativa esclusiva 
del Parlamento e del potere legislativo, che non tollerava ingerenze da parte dell’esecutivo se non in 
situazioni strettamente eccezionali e comunque in minima misura, con l’ordine giudiziario chiamato a 
far rispettare le regole del gioco.  
Per il secondo profilo invece era intimamente connessa alla democrazia nonché al concetto di sovranità 
popolare: la legge, come fonte normativa essenziale di uno Stato di diritto ed espressione delle 
assemblee rappresentative del popolo, era il miglior veicolo dal punto di vista giuridico per 
l’affermazione del potere statale proveniente dal basso.  
Ovviamente questo concetto ideale della legge era intimamente connesso con le aspirazioni ed i valori 
della società borghese, allo stesso tempo promotrice e scaturigine ultima della ventata rivoluzionaria 
                                                           
7
L’espressione è di F. MODUGNO, Crisi della legge e sistema delle fonti,  in Trasformazioni della funzione legislativa, 
vol. II, Milano, Giuffrè, 2000, 1-70, p. 2; nonché ID., Appunti per una teoria generale del diritto. La teoria del diritto 
oggettivo, Torino, Giappichelli, 2000. 
8
 Cfr. ad esempio Montesquieu, che nell’opera De l’esprit des loix sosteneva che “La libertà è il diritto di fare ciò che le 
leggi permettono”, mentre John Locke, in A Letter Concerning Toleration, riteneva che “Le leggi non vegliano sulla verità 
delle opinioni ma sulla sicurezza e l'integrità di ciascuno e dello Stato”. 
9
 Cfr. J.J. ROUSSEAU, Du contrat social: ou principes du droit politique, 1762, I, 7, che dichiarava che “Ora, essendo il 
Sovrano formato solo dai singoli che lo compongono, non ha né può avere interessi contrari ai loro; di conseguenza il 
potere Sovrano non ha alcun bisogno di offrire garanzie ai sudditi, perché è impossibile che il corpo voglia nuocere a tutti i 
suoi membri;..(...). Il Sovrano, per il solo fatto di essere, è sempre tutto ciò che deve essere” nonché ID., III, 18, in cui 
sosteneva che” I depositari del potere esecutivo non sono i padroni del popolo, bensì i suoi funzionari [...]; esso può 
nominarli o destituirli quando gli piaccia”. Ma cfr. anche  John Locke, Two treatites of government, del1690, per un 
pensiero simile.