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CAPITOLO 1
1.1 Trasparenza e Dati Aperti
1.1.1 Concetto di Open Government
La dottrina dell’Open Government si basa sul principio per il quale tutte le attività
dei Governi e delle Amministrazioni dello Stato devono essere aperte e disponibili per
favorire azioni efficaci e garantire un controllo diffuso sulla gestione della cosa pubblica.
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In particolare con l’espressione Open Government - letteralmente “governo aperto”
- si intende un nuovo concetto di Governance a livello centrale e locale, basato su modelli,
strumenti e tecnologie che consentono alle amministrazioni di essere “aperte” e
“trasparenti” nei confronti dei cittadini.
Il primo concetto, l’apertura, fa riferimento alla capacità di enti e istituzioni
pubbliche di ridefinire, rispetto agli schemi burocratici tradizionali, le modalità di
approccio e relazione con i cittadini e le comunità locali nella direzione di forme di
interazione basate su bidirezionalità, condivisione e partecipazione ai processi decisionali
dell’amministrazione, attuabili mediante i nuovi strumenti digitali. Secondo il concetto di
trasparenza le amministrazioni sono chiamate a consentire, stimolare e facilitare i cittadini
nelle attività di controllo continuo dei processi decisionali all’interno delle istituzioni a tutti
i livelli amministrativi e attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie. La trasparenza di
un’amministrazione è connessa alla libertà di accesso ai dati e alle informazioni
amministrative da parte dei cittadini, nonché alla condivisione di documenti, saperi e
conoscenze tra istituzioni e comunità locale.
In entrambi i casi di apertura e di trasparenza le nuove tecnologie della
comunicazione rappresentano gli elementi abilitanti dell’Open Government, che rendono il
processo di riconfigurazione di modelli, strumenti e tecnologie all’interno delle
amministrazioni effettivamente sostenibile tanto dal punto di vista tecnico - operativo
quanto di quello degli investimenti da affrontare.
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L’Open Government ridefinisce alla base il rapporto tra Pubblica Amministrazione
e cittadino, spostando il focus della relazione da un approccio orientato all’erogazione dei
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Formez PA, Linee guida per i siti web della PA – Vademecum Open Data, Come rendere aperti i dati delle pubbliche
amministrazioni, ottobre 2011, p. 14.
http://www.funzionepubblica.gov.it/media/982175/vademecumopendata.pdf
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http://it.wikipedia.org/wiki/Open_government.
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servizi in cui il cittadino è fruitore di prestazioni erogate dall’Amministrazione ad uno
basato su un processo di collaborazione reale, in cui il cittadino partecipa alle scelte di
governo.
La dottrina dell’Open Government, che pure ha origine come principio filosofico
nell’Illuminismo, ha avuto una larga diffusione nei Paesi Anglosassoni, in Canada e in
Australia, è venuta poi affermandosi anche in Europa, ed ha visto un concreto sviluppo
solo nell’ultimo quinquennio a valle dei provvedimenti legislativi presi dal Governo
statunitense.
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Grande spinta propulsiva all'affermarsi sul piano internazionale dell'Open
Government, infatti, è stata data l’8 dicembre 2009 con la diramazione, da parte del
Presidente degli Stati Uniti d’America Barack Obama, della Direttiva sull’Open
Government incentrata sui principi di Trasparenza, Partecipazione e Collaborazione, nella
quale si legge: «Fin dove possibile e sottostando alle sole restrizioni valide, le agenzie
devono pubblicare le informazioni on line utilizzando un formato aperto (open) che possa
cioè essere recuperato, soggetto ad azioni di download, indicizzato e ricercato attraverso le
applicazioni di ricerca web più comunemente utilizzate. Per formato open si intende un
formato indipendente rispetto alla piattaforma, leggibile dall’elaboratore e reso disponibile
al pubblico senza che sia impedito il riuso dell’informazione veicolata».
Alla Direttiva sopra citata è stato dato un seguito "tangibile" attraverso il sito
pubblico Data.gov, lanciato nel maggio 2009 dal "Chief Information Officer" (CIO)
dell'amministrazione pubblica statunitense Vivek Kundra. Il sito raccoglie in un unico
portale tutte le informazioni rese disponibili dagli enti statunitensi in formato aperto (open
data) al fine di renderle disponibili ai cittadini e alle imprese americane incrementando
così la trasparenza e il coinvolgimento di tutti gli stakeholders alla vita pubblica.
A livello europeo, invece, si è partiti dalla Raccomandazione 19 (2001) del
Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sulla “Partecipazione dei cittadini alla vita
pubblica a livello locale”, che con essa ha inteso incentivare la concreta apertura degli enti
e delle istituzioni delle nazioni europee verso le nuove tecnologie dell'informazione e della
comunicazione quali concreti strumenti di cambiamento nell’ottica della trasparenza e del
dialogo con il cittadino.
3
Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., p. 14.
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Anche l'Organizzazione delle Nazioni Unite è intervenuta in materia attraverso il
rapporto 2010 sullo stato dell’e-Government nel mondo raccomandando l’adozione di
modelli amministrativi “open”.
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Si può quindi riassumere quanto precedentemente detto, ed in linea con l’Open
Government Directive statunitense, affermando che il concetto di Open Government si
basa su tre elementi:
• Trasparenza: la trasparenza favorisce e promuove la responsabilità fornendo ai
cittadini le informazioni sulle attività dell’Amministrazione. Un’Amministrazione
trasparente, per questo, è un’Amministrazione più controllata e nel contempo più aperta
ed affidabile. Per tale motivo le Amministrazioni che si muovono nella direzione
dell’Open Government devono prendere tutti i provvedimenti legislativi e
regolamentari necessari a far sì che le informazioni delle quali dispongono siano
facilmente reperibili, riutilizzabili e aperte.
• Partecipazione: la partecipazione dei cittadini alle scelte della Pubblica
Amministrazione aumenta l’efficacia dell’azione amministrativa e migliora la qualità
delle decisioni dell’Amministrazione. I cittadini devono perciò essere coinvolti nei
processi decisionali e potervi contribuire attivamente, anche grazie al ricorso alle
tecnologie di comunicazione attualmente disponibili e diffuse.
• Collaborazione: la collaborazione vede un coinvolgimento diretto dei cittadini nelle
attività dell’Amministrazione. Anche in tal senso l’Open Government traccia uno
scenario nuovo nelle dinamiche di relazione tra l’Amministrazione e i suoi stakeholders
(essendo questi ultimi non solo i singoli cittadini ma anche le comunità di cittadini, le
organizzazioni no – profit e le imprese). Tale coinvolgimento non sottende certo una
delega di responsabilità dell’Amministrazione nei riguardi del cittadino, contempla
però la possibilità – per quest’ultimo – di monitorare la qualità del servizio pubblico in
tutte le sue fasi di esecuzione.
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Trasparenza, partecipazione e collaborazione hanno il risultato di mutare
profondamente gli schemi operativi dell’Amministrazione Pubblica e i processi decisionali
sui quali essa si basa. Tale cambiamento non riguarda soltanto le modalità e gli strumenti
attraverso i quali si espleta la relazione con il cittadino, ma è relativo ad una mutazione più
profonda, che attiene al modo in cui l’Amministrazione opera e la percezione del suo ruolo
4
http://it.wikipedia.org/wiki/Open_government.
5
Barack Obama, Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies on Trasparency and Open
Government, 8 dicembre 2009.
<http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/>
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al servizio della comunità. Con l’Open Government si va quindi nella direzione di
un’Amministrazione aperta e per questo in grado di costruire una relazione con il cittadino
basata sulla fiducia.
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“La funzione pubblica è depositaria della fiducia del pubblico. I cittadini contano
sull’impegno dei funzionari ad operare per l’interesse generale, dimostrando imparzialità e
amministrando quotidianamente le risorse pubbliche in modo appropriato. Un’equa e
affidabile pubblica amministrazione ispira fiducia al pubblico e crea un clima favorevole
alle imprese, contribuendo quindi al buon funzionamento dei mercati e alla crescita
economica.
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1.1.2 Tratti distintivi dell’Open Government
In una logica di Open Government l’Amministrazione mette al centro del suo agire
trasparenza, collaborazione e partecipazione, si apre al dialogo e al confronto diretto con i
privati e, quindi, focalizza i processi decisionali sulle effettive esigenze e necessità della
comunità di riferimento. Centralità del cittadino, Amministrazione partecipata e
collaborativa, insieme a trasparenza, apertura dei dati e delle informazioni e alla loro
condivisione attraverso le nuove tecnologie digitali (Internet e il Web in primo piano) sono,
quindi, i tratti distintivi dell’Open Government.
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L’Open Government, così, fa propri alcuni principi e prassi già in uso presso la
pubblica amministrazione, declinandoli attraverso un’accezione più contemporanea e
riconsiderando il ruolo della partecipazione dei cittadini e della comunicazione pubblica ai
tempi di internet secondo tre livelli:
• Il livello culturale ed organizzativo: al centro degli enti e delle istituzioni ci sono i
cittadini e il dialogo con la comunità locale, non le procedure amministrative o gli
schemi burocratici. In questo senso, il modello gerarchico e top down che ancora oggi
contraddistingue in parte gli enti pubblici, nei confronti del cittadino, viene sostituito da
un modello orizzontale e partecipativo, in cui il processo decisionale è il risultato del
dialogo e della collaborazione tra istituzioni e privati.
• Il livello tecnico ed operativo: processi decisionali e attività amministrative sono
incentrati sulle effettive esigenze della comunità di cittadini, sulla comunicazione e
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Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., p. 16.
7
Nota di sintesi dell’OCSE sulla Gestione Pubblica, Rafforzare l’Etica nella Pubblica Amministrazione, settembre
2000.
< http://www.oecd.org/dataoecd/61/9/1899767.pdf>
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Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., pp. 16 – 17.
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sulla collaborazione con essi. Questo passaggio al modello di “governo aperto”
attraverso la rete, dal punto di vista operativo, pone una serie di questioni tecniche a cui
gli enti e le istituzioni sono chiamati a prestare attenzione;
• Il livello giuridico: l’adozione di un modello di Open Government, basato sui concetti
di “apertura” e “trasparenza”, è fondato soprattutto sull’utilizzo delle nuove tecnologie
di comunicazione e informazione (Internet e il Web in testa) in luogo degli strumenti
più tradizionali ed “analogici”. Questo modello amministrativo chiama le istituzioni
pubbliche a muoversi su un nuovo terreno, dal punto di vista giuridico e normativo, con
questioni, problematiche e regolamentazioni differenti rispetto a quelle con le quali si
sono storicamente districate.
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1.1.3 Dall’Open Government all’Open Data
Per attuare i principi di trasparenza, partecipazione e collaborazione propri della
dottrina dell’Open Government è necessario mettere il cittadino nelle condizioni di
disporre degli strumenti conoscitivi indispensabili per poter prendere decisioni o comunque
valutare le decisioni prese dall’Amministrazione. Tali strumenti sono essenzialmente
costituiti dai dati e dalle informazioni dei quali la Pubblica Amministrazione dispone e che
le sono indispensabili per la gestione dei processi che gestisce nell’assolvimento dei suoi
compiti istituzionali e di servizio.
Mettere a disposizione del cittadino e delle imprese l’insieme dei dati pubblici
gestiti dall’Amministrazione in formato aperto rappresenta un passaggio culturale
necessario per il rinnovamento delle istituzioni nella direzione di apertura e trasparenza
proprie dell’Open Government, a tutti i livelli amministrativi.
Il libero accesso all’informazione pubblica si configura infatti come un aspetto
fondamentale per tradurre il concetto di Open Government in un vero e proprio modello
sostenibile, in quanto consente di:
• Rendere l’amministrazione trasparente. Il libero accesso a documenti, atti e saperi
sul governo della res publica e sulle scelte politico – istituzionali compiute dalle
Amministrazioni è un aspetto centrale per la trasparenza delle Istituzioni. Tale aspetto
stimola e facilita i cittadini ad un controllo continuo e costante sull’operato dei processi
decisionali dei soggetti istituzionali. Attraverso l’attuazione di politiche di apertura
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http://it.wikipedia.org/wiki/Open_government
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reale delle informazioni e dei dati pubblici, i cittadini sono in condizione di verificare
l’efficienza dell’apparato burocratico.
• Rendere l’amministrazione aperta. Distribuire i dati pubblici in un formato aperto e
libero da restrizioni sia dal punto di vista dell’accesso che dell’integrazione e del
riutilizzo, nonché la rielaborazione in forma nuova e diversa dei dati messi a
disposizione, rappresenta il presupposto di base affinché possa svilupparsi un vero e
proprio processo di collaborazione tra le istituzioni e la comunità dei cittadini sulle
scelte di governo. Mediante strategie di apertura dei dati della Pubblica
Amministrazione i cittadini non sono più soltanto consumatori passivi di informazioni
messe a disposizione dalle Amministrazioni ma hanno l’opportunità di riutilizzare e
integrare i dati messi loro a disposizione, fino a sviluppare servizi ed applicazioni a
vantaggio dell’intera comunità di utenti, che vanno ad affiancarsi a quelli creati
centralmente dalle Istituzioni. In questo modo i cittadini collaborano effettivamente con
i soggetti istituzionali e partecipano attivamente alle azioni di governo della cosa
pubblica.
Le politiche e le pratiche di apertura dei dati dell’Amministrazione descritte
rientrano nella definizione del concetto di Open data.
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1.1.4 Cosa si intende per Open Data
I dati aperti, comunemente chiamati con il termine inglese open data anche nel
contesto italiano, sono alcune tipologie di dati liberamente accessibili a tutti, privi di
brevetti o altre forme di controllo che ne limitino la riproduzione e le cui restrizioni di
copyright eventualmente si limitano ad obbligare di citare la fonte o al rilascio delle
modifiche allo stesso modo.
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Una definizione comunemente accettata di Open Data è quella fornita dall’Open
Data Manual, documento redatto, nell’ambito del progetto Open Definition, dall’Open
Knowledge Foundation (Fondazione per la conoscenza aperta è una fondazione no - profit,
fondata nel 2004, che ha l’obiettivo di promuovere la conoscenza aperta), che definisce gli
Open Data come «A piece of content or data is open if anyone is free to use, reuse, and
redistribute it — subject only, at most, to the requirement to attribute and share-alike»
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,
ovvero “dati che possono essere liberamente utilizzati, riutilizzati e ridistribuiti, con la sola
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Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., pp. 17 – 18.
11
http://it.wikipedia.org/wiki/Dati_aperti
12
http://opendefinition.org
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