Privatizzazione e liberalizzazione dei servizi pubblici: un'analisi del caso CAFC S.p.A.

4 
 
INTRODUZIONE 
 
Il tema della Public Utilities, per le sue implicazioni sociali, economiche, 
competitive e di sviluppo, interessa in misura prevalente le nuove generazioni 
proprio perché esso è alla radice del benessere degli anni a venire, oggi 
certamente messo a repentaglio dalle dinamiche nazionali e globali. 
La visione complessiva del settore dei servizi pubblici è andato consolidandosi 
negli anni grazie ad un intenso e continuativo lavoro di ricerca teorica ed 
empirica svolto da studiosi ed esperti. 
Si tratta di settori di grande rilievo, che comprende ad esempio il comparto 
elettrico, idrico, gas, ambiente, rifiuti, i trasporti pubblici, molto rilevanti per il 
loro impatto sociale che economico: il progresso di una nazione può essere 
largamente valutato da come questi sono organizzati e sviluppati.  
La prospettiva economica – gestionale è spesso non adeguatamente valorizzata 
in settori ove prevalgono ottiche giuridiche o politiche, così come la 
prospettiva giuridica, propensa a dare ordine alla materia, si è rivelata spesso 
incapace di agevolare soluzioni e incapace di produrre servizi con adeguati 
livelli di efficienza ed economia. Ad esempio, il tema idrico ha assunto un 
rilievo politico generale di massimo livello. Affermazioni come “l’acqua è di 
tutti” sono state alla base di battaglie politiche: i Referendum abrogativi del 
giugno 2011 sono serviti a tutto tranne che a risolvere i veri problemi che 
affliggono il comparto
1
. Ora ci si attende che la stessa Autorità d’Ambito 
Territoriale con il coinvolgimento di tutte le parti interessate, giunga 
finalmente alla definizione di un nuovo metodo tariffario. Deve essere in grado 
di disciplinare la metodologia e i criteri di calcolo delle tariffe idriche, dando 
applicazione all’esito referendario e sulla base di criteri trasparenti che 
chiariscano le ragioni che giustificano gli incrementi tariffari stabilendo 
                                                 
1
 B. ANTONIOLI, Introduzione alle Public Utilities, B. ANTONIOLI (a cura di), 
in Introduzione alla economia e gestione delle Public Utilities, Agici  Publishing, 
Milano, 2011
5 
parametri che consentano di determinare un rapporto ottimale tra i costi e la 
qualità del servizio erogato ai cittadini
2
. 
Uno dei temi fondamentali su cui il dibattito è a tutt’oggi molto acceso nel 
nostro Paese concerne la forma di gestione del servizio e in particolare se 
questo debba essere svolto da soggetti pubblici o privati, ovvero se sia 
opportuno, nell’interesse delle popolazioni, che l’affidamento debba avvenire a 
seguito di una gara aperta al più elevato numero di concorrenti o 
semplicemente in house providing
3
, tramite un affidamento operato 
dall’Amministrazione Pubblica ad un soggetto da essa controllato. 
Nella gestione dei servizi pubblici, l’Italia sembra suddivisa in due parti. In 
vaste zone del Paese sembra impossibile che l’erogazione dei servizi pubblici 
possa avvenire in modo efficiente, a causa di una eccessiva ingerenza del 
sistema politico, o per la presenza di organizzazioni malavitose, o per 
assunzioni clientelari, procedure farraginose che ostacolano ogni vero e serio 
progresso.  In questo contesto, molti invocano la privatizzazione proprio per 
sottrarre i servizi alla morsa letale di un sistema politico incapace di orientare 
tale attività nelle giuste direttrici. 
In altre parti del Paese, invece, pur non essendo del tutto assenti logiche 
deteriori, i servizi erogati soddisfano egregiamente. In questo secondo contesto, 
vi è una diffusa opposizione alle logiche di privatizzazione, proprio perché i 
livelli decorosi di fornitura del servizio legittimano logiche di gestione in mano 
pubblica, con affidamenti diretti e senza gara. In questo caso, però, si presenta 
il tema del come a chi e per quanto tempo affidare il servizio.  
Un ampio numero di studiosi sostiene la centralità della gara come unico modo 
per raggiungere l’obbiettivo della massimizzazione del benessere complessivo, 
in quanto l’idea che la mano invisibile del mercato e della concorrenza siano di 
per sé garanti della migliore prestazione.  
                                                 
2
 Indagine Federconsumatori sulle tariffe dell’acqua, Quanto pagano i cittadini per il 
servizio idrico integrato, STAFFETTA QUOTIDIANA, 28 aprile 2012, n. 82 
3
 Art. 23 bis del Decreto legislativo. 112/2008 (convertito nella legge 133/2008) :La 
deroga alle procedure competitive ad evidenza pubblica è rappresenta dall’in house 
che, tuttavia, può essere utilizzata solo eccezionalmente a causa di peculiari 
caratteristiche economiche, sociali, ambientali o geomorfologiche del contesto 
territoriale di riferimento, le quali non avrebbero potuto consentire “un efficace e utile 
ricorso al mercato”.
6 
Ovviamente, il tema è molto più ampio ed articolato di quanto fino a qui detto, 
ma preme evidenziare fin da subito la sua rilevanza.  
La presenza di un’Authority indipendente che indirizzi nell’interesse della 
collettività l’operare delle aziende e che sanzioni con veri poteri i 
comportamenti incoerenti costituisce una soluzione che si è dimostrata valida 
sia in Italia che in altri paesi europei e non.  
Per essere “pubbliche” le politiche devono caratterizzarsi in qualche modo, 
indicare una linea di condotta volta a conseguire determinati scopi.  
Secondo la visione prevalente, una politica è pubblica quando è rivolta a 
dirimere problemi collettivamente percepiti e per i quali si ritiene corretto 
attribuirne la soluzione alla “mano invisibile” piuttosto che alla diretta 
interazione tra privati, ma il confine tra interno ed esterno di una politica è 
mobile
4
.  
La fisionomia del pubblico dipende dalla consapevolezza delle possibili 
conseguenze, da giudizi normativi rispetto alle conseguenze che necessitano di 
controllo, da chi viene ritenuto coinvolto. Le scelte pubbliche fondate sul 
consenso formalizzato delle parti interessate, che possono essere talvolta solo 
enti pubblici o talvolta anche soggetti privati, assumono in questa visione la 
trattazione di veri e propri contratti per la regolazione di settori della vita 
sociale, come ad esempio la tutela dell’ambiente, la politica del territorio e 
delle infrastrutture e la cooperazione tra enti locali per la fornitura di un 
servizio
5
.  
Queste politiche pubbliche rispondono alla frammentazione delle istituzioni e 
alla crescente incertezza delle scelte pubbliche. In passato, l’azione 
amministrativa si basava sul presupposto dell’autorità, ossia sull’idea che la 
pubblica amministrazione fosse l’unica depositaria dell’interesse generale e che 
proprio per questo avesse il diritto – dovere di farlo valere nei confronti di 
tutti
6
. Oggi, invece, in un numero crescente di casi, l’amministrazione tende a 
                                                 
4
 L. PELLIZZONI, Politiche pubbliche e nuove forme di partecipazione, in 
Partecipazione e conflitto, n. 0,2008. 
5
 A. GILARDONI, (a cura di), in Introduzione alla economia e gestione delle Public 
Utilities, Agici  Publishing, Milano, 2011 
6
 AA.VV “A PIÙ VOCI: Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini 
nei processi decisionali inclusivi; ESI, Cantieri  PA, 2004.
7 
svolgere un ruolo diverso: di stimolo, sollecitazione, regia o coordinamento. 
Non si presenta più come un’autorità indiscussa, ma piuttosto come un partner 
fra altri partner. La scelta di aprire un tavolo, ossia di imboccare un processo 
decisionale inclusivo, è talvolta compiuta volontariamente e informalmente da 
un amministratore pubblico che ritiene utile allargare la platea dei decisori e 
responsabilizzarli, mentre talvolta è incoraggiata o addirittura prescritta dalla 
legge.  
In una fase in cui la complessità dei problemi da affrontare cresce, a fronte di 
risorse sempre più scarse, le amministrazioni devono rafforzare le capacità di 
elaborare e attuare politiche pubbliche.  
Partecipare significa essere parte e prendere parte, e la partecipazione può 
essere distinta da altre forme di comportamento collettivo se questo comporta 
autonomia ed intenzionalità. Quando si parla di partecipazione si può far 
riferimento alla consultazione, in quanto chi è consultato può incidere sul corso 
degli eventi
7
.  
L’Unione Europea ha dato un fortissimo impulso in questa direzione: è difficile 
trovare un programma comunitario in cui non compaiano, con grande rilievo, 
espressioni come partenariato, coinvolgimento del privato, partecipazione
8
. 
Il riconoscimento dell’incapacità di qualunque entità politica o tecnica di 
gestire in modo centralizzato problematiche intricate induce a promuovere reti 
di attori tra i quali ripartire gli oneri della decisione e dell’applicazione. Le 
politiche di innovazione perseguite sinora hanno privilegiato gli aspetti 
gestionali e organizzativi dell’agire amministrativo. 
Le principali tecniche che sono state introdotte (dal controllo di gestione al 
management by objectives, al controllo strategico, alla customer satisfaction, al 
benchmarking al marketing) hanno avuto la finalità di migliorare le 
caratteristiche di produzione dei servizi, rendendoli contemporaneamente più 
efficienti e aumentandone la qualità.  
                                                 
7
 L. PELLIZZONI, Politiche pubbliche e nuove forme di partecipazione, in 
Partecipazione e conflitto, n. 0, 2008. 
8
 AA.VV “A PIÙ VOCI: Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini 
nei processi decisionali inclusivi; ESI, Cantieri  PA, 2004.
8 
I risultati di questi cambiamenti sono stati sicuramente molto importanti, 
perché hanno sollecitato le amministrazioni a migliorare le proprie 
performance ed a valutare i propri processi produttivi, i propri output, i propri 
costi. Per le Public Utilities regolamentate, o che operano in una fase 
precedente alla liberalizzazione, la carenza di esperienza di benchmarking non 
desta particolari problemi per via del forte controllo esterno a cui le stesse 
imprese sono soggette. Al contrario per i comparti di Public utilities reali che 
sono stati liberalizzati e lasciati operare sul libero mercato, la mancanza di 
analisi comparative promosse dalle stesse imprese non viene effettivamente 
colmata da altre forme di controllo, creando problemi in termini di 
monitoraggio dell’efficienza aziendale e di trasparenza nei confronti degli altri 
operatori del mercato e di tutti gli stakeholders
9
. 
L’efficienza della gestione è soddisfatta nella misura in cui i costi di 
competenza di ciascun periodo trovano adeguata copertura nei relativi proventi 
in grado di ricreare quel flusso di disponibilità che permette l’alimentazione del 
processo produttivo
10
. 
Tuttavia, la scelta di non rispondere correttamente alle dinamiche del libero 
mercato e di risultare purtuttavia scarsamente trasparenti, ha privilegiato solo 
uno degli strumenti di attuazione delle politiche pubbliche: la produzione dei 
servizi.  
Attualmente le amministrazioni realizzano politiche pubbliche non solo 
producendo servizi, ma anche attraverso l’emanazione di norme, distribuendo 
risorse, modificando le convenienze ed i comportamenti degli attori, 
redistribuendo ricchezza.  
La dottrina economico-aziendale pone particolare attenzione al profilo 
economico, che nell’esperienza quotidiana della pubblica amministrazione si 
presenta trasversale a numerosi interventi: dalla produzione di beni e servizi 
alla raccolta e al trasferimento di mezzi finanziari a fini perequativi, dal 
sostegno alle imprese all’incentivazione di attività di varia natura dove è 
                                                 
9
 L. SENN, Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking, 
Franco Angeli, Milano, 2008 
10
 C. GIANFELICI, I servizi pubblici locali in outsourcing, Le funzioni di indirizzo e 
controllo dei Comuni, Franco Angeli, Milano, 2008
9 
possibile ritrovare tutte le caratteristiche attribuibili ad una azienda. La 
funzione di compiere scelte collettive costituisce, dunque, il vero tratto 
distintivo delle amministrazioni pubbliche che tenderà, tra l’altro, a diventare 
sempre più importante 
11
.  
La questione più rilevante che condiziona le scelte strategiche e i 
comportamenti gestionali concerne la regolazione. I settori elettrici (gas ed 
elettricità) sono nel nostro Paese ormai da quasi tre lustri regolati da 
un’Autorità preposta (AEEG  Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas). 
L’istituzione di questa Autorità fu resa necessaria per assicurare, pur in regime 
concorrenziale, la regolazione delle tariffe
12
 e la qualità dei servizi di rilevante 
interesse pubblico e come soggetto regolatore nei settori che stavano 
attraversando la profonda trasformazione dettata dalla spinta comunitaria
13
. 
Molto diversa la situazione dei rifiuti e del settore idrico, dove la regolazione 
avviene in modo parzialmente o totalmente inefficace. Recenti provvedimenti 
governativi (dicembre 2011) hanno attribuito alla AEEG il compito di regolare 
il settore idrico, oltre a quello dei trasporti pubblici, in attesa della creazione di 
una autorità preposta.  
Anche da un punto di vista gestionale le scelte dipendono dalle scelte del 
regolatore fortemente influenzato dai ricavi oltre che dagli alti costi degli 
investimenti
14
. Si tratta, infatti, di coniugare i tre lati di un triangolo e cioè:  
1. le esigenze di efficienza e di economicità proprie di tutte le realtà 
economiche;  
2. le istanze delle popolazioni che legittimano la stessa esistenza delle imprese 
erogatrici di servizi pubblici e di cui sono i “clienti” finali;  
3. le richieste degli organismi politico-amministrativi chiamati ad interpretare 
le istanze della popolazione e a indirizzare l’operatività delle imprese. 
                                                 
11
 G. BOBBIO, L’espropriazione per utilità pubblica nel recente testo unico, Roma, 
Aracne, 2004. 
12
 La tariffa per  il prezzo di vendita del gas al consumo, a titolo di esempio, fissata con 
Delibera dell’AEEG n. 237/2000, si componeva, quanto al 31% circa dei costi fissi (trasporto, 
distribuzione, stoccaggio e vendita) quanto al 24% circa del costo del gas e quanto al rimanente 
45% circa da accise ed imposte. 
13
 E. GRIPPO, F. MANCA, Manuale breve di diritto dell’energia, CEDAM, Padova, 
2008 
14
 B. ANTONIOLI, La regolazione tariffaria e non tariffaria, in Introduzione alla 
economia e gestione delle Public Utilities, Agici  Publishing, Milano, 2011
10 
In un quadro tendenzialmente stagnante nella Vecchia Europa, contrapposto a 
quello tumultuoso dei Paesi in via di sviluppo, assume rilievo la questione 
dell’estensione dell’offerta e cioè l’affiancamento ai servizi tradizionalmente 
erogati di altri prodotti e prestazioni sinergiche ed integrative che possono 
estendere il fatturato e la redditività delle utilities perché fuori dalla 
regolazione tariffaria. L’interesse pubblico risulta così quale esito di una 
composizione di interessi, piuttosto che di una decisione autoritativa basata su 
ragioni universalizzabili.  
Privatizzazione, deregulation e globalizzazione riducono le capacità di 
controllo sulle imprese, cui viene consegnata la produzione di beni e servizi un 
tempo prerogativa dello Stato. 
Sviluppo di fonti rinnovabili e delle collegate tecnologie, efficienza e risparmio 
energetico, sviluppo della mobilità su mezzi a propulsione elettrica (e-mobility) 
sono alcuni dei fattori che influenzano il futuro e le modalità di produzione-
erogazione del servizio, ma le infrastrutture e i servizi che necessitano di 
impianti e di reti hanno bisogno di essere finanziati e oggi la crisi della finanza 
pubblica, la scarsità di risorse ed anche il crescente fabbisogno impongono la 
ricerca di soluzioni alternative
15
. 
Sempre con riguardo agli aspetti gestionali, di rilievo sono le tematiche di 
marketing e di gestione degli stakeholder, anche attraverso processi di 
comunicazione. Si pensi ad esempio alla raccolta differenziata dei rifiuti solidi 
urbani, che implica per i cittadini un impegno domestico di separazione degli 
stessi, separazione che deve essere tuttavia svolta in modo corretto pena 
l’inutilità dello sforzo collettivo.  
Risulta naturale che per ottenere un risultato soddisfacente la comunicazione 
assuma una valenza essenziale per la stessa efficace esecuzione del servizio, in 
quanto l’espansione della conflittualità con gli stakeholder indurrebbe un 
numero crescente di imprese a farsi carico delle conseguenze in campo 
economico, sociale e ambientale e nello specifico riguarda politiche 
                                                 
15
 A. GILARDONI, (a cura di), in  Introduzione alla economia e gestione delle public 
Utilities, Agici  Publishing, Milano, 2011
11 
occupazionali, impatti ambientali di prodotti e di processi, rapporti con le 
comunità circostanti
16
.  
Nessuna regola superiore può, per definizione, essere applicata, in quanto tutto 
porta a una riduzione degli spazi pubblici o della loro permeabilità.  
È raro che una scelta pubblica di un certo rilievo non implichi il 
coinvolgimento di diversi attori, istituzionali e non, soprattutto quando ci si 
trova di fronte alla nuova generazione di politiche “integrate”, miranti ad 
affrontare simultaneamente diverse facce di un problema che un tempo 
sarebbero state gestite separatamente. 
Di fronte all’oggettiva complessità del campo decisionale, le amministrazioni 
cercano risposte nuove, che i tradizionali paradigmi manageriali stentano ad 
offrire.  
La logica sarebbe nell’affermazione di una pattuizione, un impegno volto al 
futuro ed aperto ad ulteriori soggetti, privo di vincoli specifici, di inclusività e 
di mobilità dei confini tra ambiti tematici e sociali a cominciare dalla soglia 
pubblico/privato, di un’idea più ampia e sistematica del management delle 
Public Utilities
17
, poiché, pur nella loro apparente semplicità, i servizi in esame 
comportano attente gestioni, tecnologie avanzate e visioni nel contempo 
sistematiche e di dettaglio.  
La mia tesi il cui titolo è “Privatizzazione e liberalizzazione dei servizi 
pubblici: un’analisi del caso CAFC S.p.A.”, è uno scomponimento, a largo 
spettro, del processo di mutamento di alcune aziende del servizio pubblico 
italiane. Composta da sei capitoli si struttura nel modo seguente: una prima 
parte è incentrata sulla fase storica; la seconda parte normativa  
La parte centrale rileva l’evolversi del rapporto utente/consumatore finale ed 
ente gestore del servizio. Il terzo punto riprende il titolo della tesi e, nello 
specifico, riprende le possibilità, dettate dalla legge e da nuovi metodi di 
gestione, per operare nel mercato come un’azienda privata. L’ultimo punto 
rileva la questione acqua come risorsa da valorizzare e salvaguardare, fino a 
                                                 
16
 M. C DI VITO,  Il marketing e la comunicazione nelle aziende pubbliche, in 
Introduzione alla economia e gestione delle Public Utilities, Agici  Publishing, 
Milano, 2011 
17
 A. GILARDONI, (a cura di), in  Introduzione alla economia e gestione delle Public 
Utilities, Agici  Publishing, Milano, 2011
12 
giungere al caso studio di un’azienda friulana che ha saputo da quasi un secolo 
crescere mantenendo un rapporto di qualità con questo bene prezioso. 
Pertanto, il primo capitolo consiste in una ricostruzione storica delle aziende 
municipalizzate in Italia. Tema che ha da sempre appassionato storici e politici 
per l’importanza del servizio pubblico non solo per la funzionalità strategica 
rispetto ad una politica generale di sviluppo, ma anche per la possibilità del 
pericolo di una formazione di monopoli privati. Una lunga riflessione in 
riferimento alla gestione del servizio che ha, dagli inizi del secolo scorso, 
creato decisioni difficili e contrastanti nella scienza giuridica.  
Il secondo capitolo tratta della produzione normativa dal punto di vista 
dell’ordinamento comunitario, nazionale e regionale. La qualificazione che ne 
nasce e cioè “ servizi di pubblica utilità”, “servizi pubblici essenziali” fanno 
parte di valori condivisi da tutte le società europee e hanno l’obiettivo comune 
di migliorare la qualità di vita di tutti i cittadini, assegnando pertanto allo Stato 
il ruolo di garante, riconoscendo la sua funzione di integrazione economica e 
sociale della comunità. 
Mi sono soffermata sul recente referendum abrogativo del 2011 il cui esito ha 
dato una battuta d’arresto al processo di liberalizzazione voluto dall’Unione 
europea, evidenziando che la maggior parte degli italiani desidera e chiede che 
sia la mano pubblica a garantire la gestione del servizio pubblico locale a 
rilevanza economica. 
Nel terzo capitolo, i servizi pubblici a rete hanno visto, nel corso dell’ultimo 
decennio del secolo scorso l’indebolimento del monopolio legale a seguito di 
operazioni di deregolamentazione e di privatizzazione. Quali sono state le 
conseguenze e chi è riuscito a raggiungere vantaggi competitivi?  
Le aziende, sapendo di non poter restare miopi di fronte alle grandi opportunità 
che il mercato offriva, hanno saputo applicare metodologie e maggior 
attenzione ai fenomeni organizzativi. L’utente è stato capace di cambiare, di 
informarsi per giungere a scelte giuste e gratificanti. A garanzia di ciò che 
chiede il consumatore finale e quello che può fornire il soggetto pubblico sono 
stati promossi e istituiti due strumenti fondamentali quali il “contratto di 
servizio” e la “carta dei servizi” in ottemperanza di due principi oramai 
richiesti e dovuti: trasparenza e rispetto degli standard di qualità.