Le riforme del lavoro pubblico e gli enti locali: uniformità con il modello statale ed autonomia organizzativa

1 
Introduzione 
In questa tesi di laurea sarà analizzata l'evoluzione delle riforme del lavoro 
pubblico in Italia, con un'attenzione particolare rivolta agli enti locali.  
Si partirà dal decreto legislativo n. 29 del 1993 per arrivare al decreto legislativo n. 
150 del 2009, che costituirà il punto cruciale di questa trattazione: si analizzeranno 
le novità introdotte da quest'ultimo, individuando gli elementi di differenza e di 
uniformità tra la disciplina del lavoro che si applica presso le amministrazioni 
statali  e quella propria delle amministrazioni territoriali. 
Il primo capitolo sarà strutturato in diversi paragrafi, nei quali si tratterà 
l'evoluzione della disciplina in materia di contrattazione collettiva, di dirigenza, di 
separazione tra la funzione di indirizzo e la funzione di gestione, di riparto di 
giurisdizione. Iniziando con le definizioni di pubblica amministrazione e di enti 
locali, il capitolo proseguirà con lo studio delle due fasi della privatizzazione: il 
decreto legislativo n. 29 del 1993 e poi la riforma amministrativa D'Antona - 
Bassanini a Costituzione invariata degli anni 1997 - 1998. Si continuerà 
richiamando il decreto legislativo n. 165 del 2001, il quale svolge la funzione di 
testo unico del pubblico impiego, riordinando e razionalizzando l'intera disciplina 
emanata nel corso delle prime due fasi della privatizzazione. Si passerà poi ad 
analizzare la materia del lavoro dopo la riforma del titolo V della Costituzione del 
2001. Per fornire un quadro d'insieme piø dettagliato, si discuterà della normativa 
in materia di dirigenza pubblica prima della riforma del 2009: il d. lgs. n. 502 del 
1992 in materia di sanità, il d. lgs. n. 267 del 2000 sugli enti locali e la l. n. 145 del 
2002, che riordina la dirigenza statale. Si parlerà poi del d. l. n. 112 del 2008, della 
l. n. 133 del 2008 e della l. n. 15 del 2009, introducendo infine il tema dei 
successivi capitoli: il d. lgs. n. 150 del 2009, attuativo della legge delega. 
Nel corso del secondo capitolo si tratteranno le disposizioni in materia di 
contrattazione collettiva introdotte dal decreto delegato, concentrandosi sulla 
ripartizione delle competenze tra legge e contrattazione collettiva e sull'attuazione 
degli obiettivi previsti in tale materia dalla legge delega. Si proseguirà poi con lo 
studio dei soggetti della contrattazione: l'Aran, i comitati di settore e la parte
2 
sindacale. Il resto del capitolo sarà suddiviso in due parti: la prima parte riguarderà 
la contrattazione collettiva nazionale, la seconda la contrattazione integrativa. 
Relativamente alla contrattazione collettiva nazionale, si discuterà dei comparti per 
i quali è stato stipulato il contratto, della nuova durata dei contratti, delle modifiche 
apportate alla procedura di negoziazione e del trattamento economico erogato ai 
lavoratori. Nella seconda parte si individuerà l'ambito di applicazione della 
contrattazione integrativa, il trattamento economico accessorio lì fissato e i controlli 
a cui è sottoposta. 
Il terzo capitolo riguarderà la dirigenza, concentrandosi sull'attribuzione degli 
incarichi dirigenziali, sui poteri e sulle funzioni attribuite a questi soggetti, sul 
rafforzamento della sua indipendenza. Si procederà poi a trattare brevemente la 
procedura di valutazione della performance dei dirigenti, volgendo l'attenzione sui 
soggetti preposti alla valutazione e all'analisi delle fasi del ciclo di gestione della 
performance. Questo argomento, sebbene non rientri tra i temi trattati in questo 
elaborato, è introdotto per garantire una migliore comprensione delle successive 
tematiche: la responsabilità dirigenziale, che si differenzia dalla responsabilità 
disciplinare, ed il trattamento economico, concentrando l'attenzione soprattutto 
sulla retribuzione di risultato.  
Il quarto capitolo sarà suddiviso in tre parti, dopo un'introduzione sulle infrazioni e 
sulle sanzioni previste dal decreto. La prima parte riguarderà il procedimento 
disciplinare: i soggetti che devono avviarlo, titolari del potere disciplinare, e le 
varie fasi del procedimento. La seconda sarà relativa al procedimento penale, 
analizzando il rapporto che intercorre tra questo procedimento e quello disciplinare. 
Nell'ultima si studieranno tre ulteriori aspetti trattati nella parte del decreto relativa 
alle sanzioni e alla responsabilità dei dipendenti pubblici: i controlli delle assenze 
per malattia, la permanente inidoneità psicofisica al servizio e l'identificazione del 
personale a contatto con il pubblico. 
Al termine di questi ultimi tre capitoli, saranno sempre individuate le norme rivolte 
anche alle amministrazioni non statali e sarà sempre valutata l'applicazione in 
questi enti delle disposizioni precedentemente menzionate. 
L'ultimo capitolo riguarderà l'attuazione concreta delle norme del decreto n. 150 
negli enti locali. Dopo aver individuato gli articoli che si applicano direttamente o
3 
ai quali anche le amministrazioni non statali devono adeguarsi e i tempi a loro 
disposizione, si procederà all'analisi dei risultati dei rapporti di Promo P.A. del 
2010 e del 2011. Saranno infine esposte le situazioni di due Comuni, il Comune di 
Luino e il Comune di Maccagno, a seguito dell'introduzione della riforma del 2009, 
cercando di capire se e come le disposizioni del decreto n. 150 rivolte anche agli 
enti locali siano state applicate o adottate. 
Trarrò alla fine le conclusioni relative a tutto l'argomento.
4 
Capitolo 1: Evoluzione normativa della riforma del lavoro 
pubblico: dal decreto legislativo 3 Febbraio 1993, n. 29 al decreto 
legislativo 27 Ottobre 2009, n.150 
Il 15 novembre 2009 è entrato in vigore il decreto legislativo n. 150, "Attuazione 
della legge 4 marzo 2009 n. 15 in materia di ottimizzazione della produttività del 
lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni", la 
cosiddetta riforma Brunetta. 
La disciplina contenuta nella legge 4 marzo 2009, n. 15, "Delega al Governo 
finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza 
e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonchØ disposizioni integrative delle 
funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei 
conti", e nel relativo decreto di attuazione n. 150 prevede una delimitazione 
dell'autonomia contrattuale delle amministrazioni, contrariamente a quanto è 
avvenuto a partire dagli anni 1992-1993, quando le riforme del lavoro pubblico 
erano indirizzate a una sempre maggior privatizzazione, con un ruolo importante 
affidato ai contratti collettivi
1
. 
La riforma Brunetta non ha modificato le caratteristiche fondamentali della 
disciplina definita negli anni '90 e all'inizio del 2000, bensì l'ha corretta nelle parti 
in cui era chiaro il mancato funzionamento: le finalità generali perseguite dal 
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
2
, "Norme generali sull'ordinamento del 
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", ossia l'accrescimento 
dell'efficienza nelle amministrazioni pubbliche
3
, la razionalizzazione del costo del 
lavoro pubblico
4
 e la realizzazione della migliore utilizzazione delle risorse umane
5
, 
                                                 
1
 Vandelli, Luciano, Il sistema delle autonomie locali, Bologna, il Mulino, 2011, p. 236. 
2
 Art. 1, 1 d. lgs. 165/2001. 
3
 Sono determinanti, per raggiungere questo obiettivo, la privatizzazione e la contrattualizzazione 
dei rapporti di lavoro, la centralità del dirigente pubblico e l'innovazione delle strutture tecniche di 
supporto, come l'informatizzazione dei processi e l'e-government. 
4
 Perseguito attraverso la contrattazione collettiva, che è l'unico strumento cui compete la 
definizione delle retribuzioni dei dipendenti pubblici. 
5
 Si fonda sulla garanzia di pari opportunità di lavoro e di sviluppo professionale a lavoratrici e a 
lavoratori e sulla formazione professionale.
5 
sono tutt'ora presenti, arricchite da ulteriori obiettivi individuati nel corso degli anni 
dal legislatore.
6
 
Prima di approfondire lo studio del d. lgs. n. 150 del 2009, è interessante analizzare 
l'evoluzione della disciplina generale del lavoro pubblico iniziata nel 1993 e 
proseguita incessantemente fino ad oggi. 
E' opportuno chiarire innanzitutto il significato di alcune nozioni all'interno del 
nostro ordinamento, per poter meglio comprendere ciò di cui si parla. 
 
1.1 La nozione di amministrazioni pubbliche 
E' necessario fornire una definizione di pubblica amministrazione perchØ si possa 
delimitare l'ambito di applicazione dei testi normativi dell'ordinamento giuridico
7
. 
Per poter fornire un miglior significato, è opportuno specificare il significato dei 
due termini, "amministrazione" e "pubblica". 
Con "amministrazione" si fa riferimento alla cura di interessi. L'amministrazione di 
cui si sta parlando è pubblica poichØ gli interessi di cui si occupa sono quelli dei 
cittadini, l'elemento fondamentale che compone i comuni, le province, le regioni, lo 
Stato e l'Unione Europea. Combinando questi due termini, si definisce 
amministrazione pubblica un'attività funzionale alla cura degli interessi dell'insieme 
di cittadini
8
. 
Questa nozione può essere intesa in senso oggettivo e in senso soggettivo. In senso 
oggettivo, si fa riferimento all'insieme delle attività
9
 dirette alla cura concreta degli 
interessi pubblici
10
, poste in essere in base alla legge e nel rispetto dei fini 
predeterminati da essa
11
. 
                                                 
6
 Carabelli, Umberto, Carinci, Maria Teresa, Il lavoro pubblico in Italia, Bari, Cacucci Editore, 
2010, pp. 36-38. 
7
 Spampinato, Biagio, "La nozione di pubblica amministrazione nell'ordinamento nazionale e in 
quello dell'Unione Europea", Giornale di diritto amministrativo, 8, 2011, p. 909. 
8
 Sorace, Domenico, Diritto delle amministrazioni pubbliche. Una introduzione, Bologna, Il Mulino, 
2010, pp.18-19. 
9
 E' da sottolineare la differenza tra "attività politica" e "attività amministrativa": la prima è 
insindacabile in sede giurisdizionale (Art 31 Regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 Approvazione 
del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato: "Il ricorso al Consiglio di Stato in sede 
giurisdizionale non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio 
del potere politico."), la seconda è sempre contestabile in sede giurisdizionale. 
10
 Non tutti gli interessi di una comunità devono essere soddisfatti mediante un'amministrazione 
pubblica in quanto ciascuna persona è libera di stabilire quali sono i propri interessi e soddisfarli 
come preferisce. Esistono però interessi che non possono essere soddisfatti da ciascuno
6 
In senso soggettivo, ci si riferisce all'insieme degli apparati e delle strutture che 
svolgono attività amministrativa
12
. 
Nel nostro ordinamento si è rafforzata la cosiddetta "nozione funzionale" di 
pubblica amministrazione, già presente nell'ordinamento dell'Unione Europea: la 
definizione è fornita, di volta in volta, dal testo normativo oggetto di 
interpretazione.  
E' necessario però tenere sempre in considerazione una definizione generale, che 
valga per tutti i testi normativi che utilizzano quest'espressione, per non rinunciare 
alla certezza del diritto
13
. 
Un esempio di nozione funzionale presente nel nostro ordinamento è l'elencazione, 
abbastanza esaustiva, dei vari corpi che costituiscono la pubblica amministrazione 
contenuta nell'articolo 1, comma 2 del d. lgs. n. 165 del 2001
14
, dove si precisa che 
"con il termine amministrazione pubbliche
15
 si intendono tutte le amministrazioni 
dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni 
educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le 
Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e 
associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le 
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti 
gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le 
aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza 
negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie
16
 di cui al decreto 
                                                                                                                                        
individualmente. E' indispensabile che il gruppo sociale si dia delle apposite organizzazioni che, da 
un lato, permettano di realizzare gli interessi in modo autonomo e, dall'altro, mettano a disposizione 
strumenti che non sarebbero disponibili individualmente; queste organizzazioni individueranno gli 
interessi che sia preferibile soddisfare, ossia gli interessi pubblici.   
11
 Perrotta, Giulio, "La pubblica amministrazione: definizione, principi, struttura e profili di 
criticità", disponibile all'indirizzo: www.diritto.it/docs/33429-la-pubblica-amministrazione-
definizione-principi-struttura-e-profili-di-criticit?page=1 
12
 Sorace, op. cit., pp. 19 - 23. 
13
 Spampinato, Biagio, op. cit.  
14
 Questa definizione era già contenuta nell'articolo 1,2 del d. lgs. 29/1993.  
15
 Art 1, 2 D.Lgs. 165/2001. 
16
 Le agenzie sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale; 
operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali. Hanno piena 
autonomia nei limiti stabiliti dalla legge e sono sottoposte al controllo della Corte dei conti. Per 
quanto riguarda le agenzie fiscali, esse sono disciplinate, anche in deroga agli articoli 8 e 9, dalle 
disposizioni del capo II del titolo V del d. lgs. 300/1999 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a 
norma dell'articolo 11 della l. 15 marzo 1997, n. 59) ed alla loro istituzione si provvede secondo le 
modalità e nei termini ivi previsti.
7 
legislativo 30 luglio 1999, n. 300
17
. Fino alla revisione organica della disciplina di 
settore, le disposizioni del d. lgs. 165/2001 continuano ad applicarsi anche al 
CONI.". 
Questa nozione si aggiunge ai molti tentativi di fornire una definizione di pubblica 
amministrazione già compiuti nel passato sia da norme nazionali, come con le leggi 
n. 468 del 1978 e n. 362 del 1988, sia da norme comunitarie, come le direttive sui 
contratti pubblici che si riferiscono all'esecuzione di opere, all'acquisto di beni e di 
forniture e ai cosiddetti servizi esclusi
18
. 
Il 30 settembre 2011 l'Istat, l'Istituto nazionale di statistica, ha predisposto, sulla 
base del Sec95, il sistema europeo dei conti
19
, l'elenco
20
 delle unità istituzionali
21
 
che fanno parte del settore delle amministrazioni pubbliche (settore S13), i cui conti 
concorrono alla costruzione del conto economico consolidato delle amministrazioni 
pubbliche.
22
 
Ad oggi sarebbe opportuno utilizzare i termini "amministrazioni statali", 
"amministrazioni regionali", "amministrazioni locali", "autorità indipendenti", 
siccome l'ambito di competenza dello Stato si è fortemente ridotto
23
. 
                                                 
17
 Artt. 8, 9, 10 d. lgs. 300/1999.  
18
 Cassese, Sabino, Battini, Stefano, "L'attuazione del d.lgs. n. 29/1993: un primo bilancio", 
Giornale di diritto amministrativo, 1996,1,69. Disponibile all'indirizzo: 
http://bd70.leggiditalia.it.pros.lib.unimi.it/cgi-
bin/FulShow?NAVIPOS=1&DS_POS=0&KEY=70DG0000011516&FT_CID=70517&OPERA=70 
(Consultato: 31 luglio 2012). 
19
 Il regolamento 2293/96 del Consiglio dell'U.E., del 25 giugno 1996, introduce nei vari paesi 
comunitari il Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (SEC95). Con il regolamento si 
prevede: un insieme di norme, definizioni, nomenclature e regole contabili comuni, al fine di 
consentire l'elaborazione di conti e di tabelle su basi comparabili per le esigenze della Comunità e 
dei paesi membri; un programma di trasmissione per le esigenze della Comunità, secondo date 
precise, dei conti e delle tabelle elaborati secondo il SEC95. Presidenza del Consiglio dei Ministri, 
Commissione per la garanzia dell'informazione statistica, marzo 2002, "Attuazione del sec 95: stato 
delle iniziative, programmi, prevedibili sviluppi e suggerimenti", disponibile all'indirizzo: 
www.palazzochigi.it/Presidenza/statistica/attivita/rapporti/2002/02.01.pdf.  
20
 Ai sensi dell'art. 1, 3 l. 196/2009 (Legge di contabilità e di finanza pubblica), e successive 
modifiche e integrazioni, l'Istat è tenuto, con proprio provvedimento, a pubblicare annualmente tale 
lista sulla Gazzetta Ufficiale. 
21
 Sulla base dei criteri stabiliti nel SEC95, ogni unità istituzionale viene classificata nel settore S13 
sulla base di criteri di natura prevalentemente economica, indipendentemente dal regime giuridico 
che la governa. Le unità classificate nel settore delle amministrazioni pubbliche sono:gli organismi 
pubblici che gestiscono e finanziano un insieme di attività, principalmente consistenti nel fornire alla 
collettività beni e servizi non destinabili alla vendita; le istituzioni senza scopo di lucro che agiscono 
da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che sono controllate e finanziate in 
prevalenza da amministrazioni pubbliche; gli enti di previdenza. 
22
 "Le unità istituzionali appartenenti al settore delle amministrazioni pubbliche", disponibile 
all'indirizzo: http://www.istat.it/it/archivio/6729. 
23
 Spampinato, Biagio, op.cit.