Tutela ambientale e conflittualità sociale: l'approccio multicriteri per l'istituenda AMP di Otranto

6 
 
 
 
 
Introduzione 
 
 
L‟ambiente marino e costiero rappresenta per il nostro paese una risorsa 
inestimabile. Il turismo ha spesso assunto in queste aree un carattere 
distruttivo, soprattutto con l‟avvento del turismo di massa che ha portato 
molte località turistiche a mirare verso obiettivi di breve periodo, 
cementificando e distruggendo l‟ambiente naturale costiero per far 
fronte all‟incontenibile afflusso di turisti. Accanto a questi fenomeni ed 
in riferimento all‟ambiente marino, la pesca gode oggi di tecnologie che 
permettono di estrarre enormi quantità di pescato portando ad un sovra 
sfruttamento delle risorse ittiche.  Tali aree subiscono, quindi, pressioni 
consistenti sia dall‟entroterra che dal mare. La necessità di affrontare 
queste problematiche pone oggi il tema delle aree marine protette in una 
posizione di primo piano. Esse rappresentano per il turismo e non solo, 
l‟opportunità di perseguire obiettivi economici senza tralasciare gli 
obiettivi di conservazione, in particolare, offrono la possibilità, su scala 
locale, di progettare nuove forme di sviluppo sostenibile.  
Perché un‟AMP possa considerarsi efficace nel perseguimento dei suoi 
obiettivi  economici e di conservazione, è però necessario valutare in 
maniera efficiente il contesto in cui tali aree si collocano. Ciò che 
emerge dall‟analisi delle esperienze passate è che il processo decisionale 
che porta all‟istituzione delle AMP si è spesso arricchito di informazioni 
riguardanti l‟ambiente biologico di riferimento e raramente di
7 
informazioni riguardanti, invece, il contesto socioeconomico in cui tali 
aree si collocano. Questo tipo di approcci, spesso usati in paesi poco 
antropizzati, risultano inefficienti e sono, per il 90% dei casi, sfociati 
nella progettazione di un‟AMP destinata a fallire. Quando le AMP si 
collocano all‟interno di una specifica collettività, come sempre accade 
in Italia, le esigenze di sviluppo socioeconomico non possono essere 
trascurate.  Molti studi forniscono importanti risultati al  riguardo, in 
particolare viene evidenziato come le AMP progettate con criteri 
esclusivamente biologici, in luoghi molto antropizzati, raggiungono 
ottimi obiettivi ambientali nel breve periodo ma tali risultati svaniscono 
completamente nel lungo periodo. Le cause si possono ricondurre alla 
nascita di fenomeni di conflittualità sociale sia tra istituzioni e comunità 
locale, sia tra i diversi gruppi d‟interesse coinvolti. 
Per questi motivi risulta estremamente importante arricchire il processo 
decisionale di informazioni riguardanti gli aspetti socioeconomici di tali 
aree, rendere partecipi i gruppi d‟interesse per un maggior 
coinvolgimento sia nella fase di istituzione e gestione. In questo modo 
sarà possibile stabilire un dialogo costruttivo tra le parti cercando di 
ricondurre gli interessi di ognuno verso obiettivi comuni.  
La presenza di differenti punti di vista e gruppi d‟interesse rendono 
particolarmente complessa l‟analisi di questo tipo di realtà ed il 
processo decisionale che porta ad istituire un‟AMP si avvale di tecniche 
di supporto alla decisione.  La valutazione a criteri multipli sociale 
(SMCE) assume, in questo contesto, particolare importanza poiché si 
adatta perfettamente in una realtà caratterizzata dalla presenza di diversi 
attori sociali e diversi punti di vista.
8 
Nel presente studio si cercherà, con riferimento ai principi che 
caratterizzano la SMCE, di analizzare con un‟ approccio multi-criteri il 
contesto sociale ed economico dell‟istituenda AMP di Otranto.  
In particolare, nella prima parte del lavoro svolto si ripercorre 
l‟evoluzione giuridica e culturale in tema di protezione dell‟ambiente 
marino per poi passare, successivamente, all‟analisi dei fattori sociali 
che hanno causato l‟insuccesso di molte AMP.  
Nella seconda parte dopo aver descritto la metodologia usata si passerà 
alla descrizione dell‟area di studio. Successivamente verranno discussi i 
risultati dell‟indagine svolta nell‟Agosto 2011 e riguardanti la 
percezione che le diverse parti sociali hanno rispetto a due alternative di 
gestione dell‟area marina di riferimento. 
Tali risultati ci permetteranno di costruire una matrice qualitativa 
d‟impatto sociale e nella parte finale, attraverso l‟utilizzo del software 
NAIADE, sarà possibile riflettere sulle visioni contrastanti ed ordinare i 
due scenari prescelti rispetto ai livelli di conflittualità sociale che si 
potrebbero generare.
9 
Capitolo I    
Le aree marine protette: evoluzione e quadro normativo 
 
1.1 La protezione dell’ambiente marino e costiero nel contesto 
internazionale 
1
 
Il concetto di protezione internazionale dell‟ambiente marino                                                                                       
comincia a formarsi intorno agli anni 50 e 60 di fronte alla necessità di 
dover gestire alcuni problemi riguardanti l‟inquinamento marino e 
costiero. In questi anni si assiste, infatti, alla ratifica di diverse 
convenzioni, come la Convenzione per la preservazione delle acque del 
mare dall‟inquinamento da idrocarburi firmata nel 1954 a Londra quella 
sulla responsabilità civile degli esercenti di navi nucleari firmata a 
Bruxelles nel 1962. Tali convenzioni miravano a prevenire e reprimere 
solo alcuni tipi di inquinamento marino e per questo possono essere 
considerate come interventi limitati. Un risvolto importante riguarda il 
ventennio successivo durante il quale, in seguito a gravi disastri come 
quello della Torrey Canyon nel 1967 avvenuto nel canale della manica e 
della Amoco Cadiz nel 1978 nel Mar del Nord
2
, nascono una serie di 
accordi sul piano regionale. Nel 1975 il programma delle Nazioni Unite 
per l‟ambiente elabora insieme ad altre organizzazioni internazionali, un 
programma interdisciplinare per il controllo dell‟inquinamento marino 
nel Mediterraneo, denominato MAP (Mediterranean Action Plan), con 
l‟obbiettivo di estendere la cooperazione tra gli Stati mediterranei. Il 
piano trova seguito nella Convenzione di Barcellona per la protezione 
                                                
1
  Redatto su consultazione, Marino D., Le aree marine protette italiane: Stato, politiche, 
governance, Franco Angeli, 2011 pag. 36-45  
2
 La petroliera Torrey Canyon causò il primo disastro ambientale dovuto allo 
sversamento in mare di grandi quantità di petrolio con conseguente contaminazione 
costiera. Il disastro causato dalla Amoco Cadiz nel Mar del Nord è considerato il primo 
rispetto alla grande perdita di vita marina causata.
10 
del Mediterraneo del 1976 in cui si manifesta una maggiore 
concentrazione sulla protezione dell‟ambiente marino e della regione 
costiera del Mediterraneo
3
. L‟Italia, pur essendo stata uno dei promotori 
della Convenzione, si è dimostrata però assente nella condivisione dei 
principi in essa contenuti, come dimostrano i tempi di ratifica, avvenuta 
dopo 8 anni, nel 1985, e le politiche interne adottate, non sempre 
coerenti con quanto condiviso a Barcellona
4
.  
Nel 1982, durante la Terza Conferenza delle Nazioni Unite nasce la 
Convenzione di Montego Bay che rappresenta una novità, includendo 
nella settima parte 46 articoli ripartiti in 11 sezioni interamente dedicati 
alla protezione e preservazione dell‟ambiente marino. La Convenzione 
obbliga gli Stati a proteggere l‟ambiente marino dall‟inquinamento
5
 ed 
impone ad essi una cooperazione e collaborazione con le organizzazioni 
internazionali competenti
6
.  
Le aree marine protette non vengono ancora citate fino a quando, nel 
1985 il Consiglio Direttivo dell‟UNEP (United Nations Environment 
Programme) emana un atto internazionale: “ Linee guida per la 
protezione dell‟ambiente marino dall‟inquinamento di origine terrestre”, 
attraverso il quale riferisce: “ gli Stati devono prendere tutte le misure 
appropriate, come l’istituzione di riserve e santuari marini, per 
proteggere al massimo grado possibile determinate aree 
dall’inquinamento”.  
Il riferimento alle aree marine protette viene ribadito nel 1992 a Rio de 
Janeiro durante la Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e 
                                                
3
 La Convenzione di Barcellona del 1977, modificata nel 1995, mirava ad una maggiore 
protezione dell‟ambiente marino e costiero del Mediterraneo incoraggiando piani 
regionali e nazionali per contribuire ad uno sviluppo sostenibile. 
4
 www.areemarineprotette.it 
5
 Convenzione Montego Bay art. 192 
6
 Convenzione di Montego Bay art 197
11 
sviluppo. In questa occasione, venne avviata la firma e cioè l‟adesione 
dei paesi partecipanti alla conferenza, della Convenzione sulla Diversità 
Biologica, adottata a Nairobi nel mese precedente (Maggio ‟92). Tale 
Convenzione, prevedeva il raggiungimento di  3 obbiettivi principali, 
attraverso l‟adozione di un piano strategico comune. Tali obbiettivi 
riguardavano:    
 la conservazione della diversità biologica 
 l‟uso sostenibile delle sue componenti 
 la giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dallo 
sfruttamento delle risorse genetiche. 
A Rio de Janeiro nasce Agenda 21, il programma di azione concordato 
dai 183 paesi partecipanti in cui viene ribadita la necessità di proteggere 
habitat e aree marine ecologicamente vulnerabili, sia che queste si 
trovino sotto giurisdizione nazionale, sia in alto mare.  Il capitolo 17 di 
Agenda 21 si concentra sulla necessità di adottare un approccio 
integrato nella gestione delle coste attraverso la ICZM (Gestione 
integrata delle zone costiere). È però, solo nel Febbraio del 2009 che 
viene pubblicata la Decisione del Consiglio dell‟Unione Europea in 
relazione alla firma della parte più importante della Convenzione nata a 
Barcellona e cioè quella relativa alla gestione integrata delle zone 
costiere del Mediterraneo.
7
 
I lavori di Rio de Janeiro hanno dato vita al mandato di Jakarta sulla 
diversità biologica marina e costiera adottato nel 1995 ed aggiornato nel 
2004 che permette di puntare l‟attenzione della Convenzione di Rio 
sulla conservazione e sfruttamento sostenibile della biodiversità marina 
                                                
7
 Decisione del 4 Dicembre 2008 concernente la firma da parte della comunità europea 
del protocollo sulla gestione integrata delle zone costiere del mediterraneo. Gazzetta 
Ufficiale della Unione Europea, 4 Febbraio 2009
12 
e costiera. Il programma d‟azione prevede l‟implementazione della 
Convenzione sulla Diversità biologica in riferimento alla gestione 
integrata delle aree marine e costiere e l‟analisi delle problematiche 
relative alle aree marine e costiere protette. 
 
 
1.2 La protezione dell’ambiente marino in Italia 
Fino agli inizi degli anni 90 la protezione dell‟ambiente marino in Italia 
è stata affidata al Ministero delle marina mercantile. Con l‟avvento della 
legge quadro sulle aree protette tale competenza passò al Ministero 
dell‟ambiente. Quest‟ultimo è oggi il principale soggetto di riferimento 
per le questioni riguardanti l‟ambiente marino ed ha recentemente 
acquisito la nuova denominazione di “Ministero dell‟ambiente e della 
tutela del territorio e del mare”.
8
 
Il mare, nella normativa italiana, è stato a lungo considerato 
esclusivamente rispetto ad esigenze legate alla difesa militare ed alla 
portualità.  Qualche novità si ebbe nel 1982 con la cosiddetta legge n. 
979 “Disposizioni sulla difesa del mare”, che rappresenta ancora oggi il 
testo fondamentale di riferimento e che prevedeva un piano nazionale 
per le coste e l‟istituzione di una serie di riserve marine. 
Tale legge, dopo un acceso confronto tra Stato e Regioni sulla 
ripartizione delle competenze, riaffermava fortemente la competenza 
dello Stato anche se nell‟attuazione di un piano nazionale delle coste si 
esigeva il coinvolgimento della Regione. La previsione di istituire una 
serie di riserve marine era accompagnata da un elenco allegato alla 
                                                
8
 Nel 2006 il Governo Prodi trasferisce la competenza sul  mare al Ministero 
dell‟ambiente e della tutela del territorio che assunse la denominazione di Ministero 
dell‟ambiente e della tutela del territorio e del mare.
13 
legge che specificava le aree da sottoporre a tutela.  Anche se lo Stato e 
le Regioni avevano posizioni non paritarie, la legge rappresentava in 
quel momento uno strumento importante per intervenire in ambienti 
delicati come le coste ed il mare e per combattere abusivismo e  
speculazione.  
La legge affidava alla Commissione di riserva
9
, la gestione delle riserve 
marine escludendo Regioni ed Enti locali, con una visione centralistico 
burocratica che faceva fatica a comprendere le finalità delle AMP 
poiché basata su una visione della protezione poco incline alle esigenze 
più generali del territorio.
10
 
La successiva legge quadro sulle aree protette  394/91, della quale 
verranno successivamente esposti gli aspetti principali, interviene con il 
fine di promuovere un‟azione coordinata tra Stato, Regioni ed enti 
locali, e con l‟art‟ 18, ridisciplina in parte le riserve naturali marine ed 
aggiunge con l‟art. 2, la possibilità di istituire dei parchi, sia nazionali 
che regionali, costituiti da aree terrestri, lacuali o marine.    
 
 
1.3  Gli aspetti più importanti della legge quadro 394/1991 sulle aree 
protette 
La legge quadro n.394 è stata approvata alla Camera dei deputati il 20 
Novembre del 1991 entrando in vigore il mese successivo (28 
Dicembre). Ciò che caratterizza la legge quadro 394/1991 è l‟approccio 
globale nei confronti delle aree protette con l‟obiettivo di promuovere e 
                                                
9
 Oggi la Commissione di riserva affianca l‟ente delegato alla gestione della riserva, 
formulando proposte e suggerimenti circa il corretto funzionamento della riserva 
medesima( vedi paragrafo 1.8). 
10
 Cfr   R.Moschini, Le Istituzioni e la gestione delle aree protette, Quaderni del centro 
studi Valerio Giacomini sulle aree protette
14 
garantire, sia la conservazione che la valorizzazione del patrimonio 
naturale. Tale legge „ detta i principi fondamentali per l’istituzione e la 
gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di 
promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione 
del patrimonio naturale del paese’ (Titolo I, comma 1). I vincoli di 
tutela vengono quindi imposti non soltanto per obiettivi di 
conservazione della specie animale e vegetale ma anche per la tutela dei 
processi culturali, degli equilibri idraulici, idrogeologici ed ecologici.  
Lo Stato può istituire nuovi parchi nazionali e la legge è un 
provvedimento-istituzione: stabilisce ed elenca i nuovi parchi nazionali. 
In riferimento alle competenze legislative viene stabilito che le Regioni 
hanno potestà legislativa oltre che amministrativa in materia di parchi 
naturali regionali e sono tenute ad adeguarsi ai principi generali della 
legge quadro ed alle norme di riforma economico sociale contenute 
nell‟art. 22. L‟istituzione e la gestione dei parchi nazionali si basa sul 
principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni ed Enti locali. La 
distinzione tra aree naturali protette internazionali, nazionali e regionali 
avviene rispetto alla dimensione degli interessi e dei valori e l‟autorità 
politica distingue tali aree anche tenendo conto delle indicazioni e 
risultati forniti dalla ricerca scientifica. Vengono, con la legge quadro, 
attuati gli articoli 9 e 32 della Costituzione che ne rappresentano la base.  
L‟art. 9 secondo cui la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e 
la ricerca scientifica e tecnica e tutela il patrimonio storico e artistico 
della nazione, e l‟art. 32 secondo cui la Repubblica tutela la salute come 
fondamentale diritto dell‟individuo ed interesse della collettività. 
 Le aree naturali protette non possono essere istituite ovunque ma 
saranno le valutazioni scientifiche a stabilire se sia opportuno o urgente