Il ruolo del Capo dello Stato nella Repubblica parlamentare italiana e nella Monarchia parlamentare spagnola

  
 
 
 
 
CAPITOLO  1 
 
REPUBBLICA PARLAMENTARE ITALIANA 
E 
MONARCHIA PARLAMENTARE SPAGNOLA 
 
 
 
 
 
 
 3 
Premessa 
 
“Tutti li Stati, […] che hanno avuto et hanno imperio 
sopra gli uomini, sono stati e sono repubbliche o 
principati”. Così Niccolò Machiavelli iniziava il suo 
Principe, con la più semplice delle distinzioni relative 
alle forme di governo, suddividendole in forme 
monarchiche e forme repubblicane. 
Pur costituendo monarchia e repubblica di per sé dei 
modelli teorici, è evidente come qualunque regime 
politico sia chiamato a compiere un’iniziale opzione a 
vantaggio di uno dei due. 
Tuttavia alla nettezza manichea dell’analisi del Segretario 
Fiorentino, non corrisponde nella realtà politica una 
altrettanta semplice individuazione di elementi 
identificatori tali, da differenziare gli Stati che si 
considerano come monarchie o come repubbliche: se 
adottassimo come criterio principale di collegamento 
l’elettività del Capo dello Stato, che mancherebbe nei 
 4 
regimi monarchici e caratterizzerebbe invece quelli 
repubblicani, saremmo smentiti da monarchie elettive 
ancor’ oggi esistenti (come quella che regge la Santa 
Sede) o da repubbliche autoritarie, nelle quali il Capo 
dello Stato ricopre il vertice senza aver vinto alcuna 
elezione, sibbene in virtù di un colpo di mano spesso 
contando sull’appoggio delle truppe militari (sono 
numerosi gli esempi  che in tal senso ci offrono talune 
“repubbliche” del Centroamerica e dell’Africa); se 
viceversa ci ispirassimo al criterio della durata in carica, 
affermando che i Monarchi restano in carica a vita, 
mentre il Presidente della Repubblica ha un mandato 
limitato nel tempo, vedremmo come in realtà nei regimi 
monarchici non manchi mai l’istituto della reggenza, per 
definizione limitata nel tempo, mentre nei regimi 
repubblicani può accadere che un dittatore mantenga a 
vita la qualifica di Capo dello Stato,  magari trasferendola  
in punto di morte al primogenito, quasi in forza di uno ius 
 5 
sanguinis, che meglio si adatterebbe alla corte di un 
imperatore. 
È perciò all’interno di ogni ordinamento, che si 
autodefinisce monarchico o repubblicano, che vanno 
indagati i tratti salienti e tracciati i confini di questi che 
altrimenti non rimarrebbero che vuoti aggettivi.  
Per ciò che attiene alla presente trattazione è evidente 
come, per inquadrare le forme di governo vigenti in Italia 
ed in Spagna, sia opportuno stabilire attraverso quali 
sviluppi e con quali condizionamenti di carattere storico 
si sia giunti agli attuali ordinamenti.  
 
 
 
 
 
 
 
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SEZIONE I 
LA REPUBBLICA PARLAMENTARE 
ITALIANA 
 
1.1.1 La nascita dello Stato italiano 
 
Il 17 marzo 1861 il Parlamento subalpino proclamò 
Vittorio Emanuele II non già Re degli Italiani, ma “Re 
d’Italia per grazia di Dio e volontà della Nazione”; 
Secondo, non Primo, quasi a sottolineare la continuità 
dinastica col passato, vale a dire il carattere 
annessionistico della formazione del nuovo Stato. 
 Se da un punto di vista giuridico il Regno d’Italia fosse 
una continuazione del Regno di Sardegna o consistesse in 
uno Stato del tutto nuovo rispetto al precedente, ha 
costituito un tema che ha appassionato e diviso la cultura 
giuridica italiana: pare più rispondente al corso storico 
degli eventi l’opinione di quella dottrina – capeggiata da 
Santi Romano – secondo la quale lo Stato italiano 
 7 
giuridicamente altro non sarebbe che la prosecuzione del 
Regno di Sardegna, estesosi per successive annessioni, 
fino a ricomprendere tutte le altre regioni italiane1 
(nient’altro che un allargamento degli antichi confini, 
“una conquista regia” come polemicamente si disse); alla 
“teoria delle annessioni” si  contrappose la “teoria della 
fusione”, che ebbe in Dionisio Anzilotti2 il suo più 
strenuo propugnatore, il quale riteneva che il Regno 
d’Italia sarebbe stato in realtà il frutto di una serie di 
fusioni realizzatesi tra il Regno di Sardegna e gli altri 
Stati preunitari, legittimate dai plebisciti con cui le 
popolazioni di quegli ordinamenti espressero la volontà di 
unirsi al nuovo Stato italiano. 
A far propendere per la “tesi delle annessioni” pare 
decisiva la constatazione di come lo Statuto albertino 
(1848) non avesse subito modifiche, avendo esteso 
semplicemente il suo ambito applicativo a tutta l’Italia; 
                                                                 
1
 S. ROMANO, I caratteri giuridici della formazione del Regno d’Italia [1912], 
in Scritti minori, Milano, Giuffrè, 1950, I, pp.327 ss. 
2
 D. ANZILOTTI, La formazione del Regno d’Italia nei riguardi del diritto 
internazionale, in Riv. dir. int., 1912, pp.4 ss. 
 8 
sintomo di tale continuità può considerarsi  la circostanza 
sopra accennata, consistente nell’immutata posizione del 
Re, che  continuò a reggere lo Stato col nome di Vittorio 
Emanuele II, senza introdurre una nuova serie dinastica. 
Tale continuum3 giuridico dello Stato italiano rispetto al 
Regno di Sardegna, implicava per l’Italia oltre 
all’automatica assunzione della titolarità dei diritti e 
obblighi spettanti al Regno di Sardegna (sia nell’ambito 
del diritto internazionale, sia in quello del diritto interno 
nei rapporti con i privati), anche la completa accettazione 
di tutto il sistema delle fonti del diritto vigente nel Regno 
sabaudo, lasciando svolgere ai diritti in vigore negli Stati 
annessi il ruolo di normativa  transitoria,  in attesa di una 
regolamentazione  diretta  a  disciplinare  i  rapporti   sorti 
anteriormente  all’annessione,  ma   tuttavia   pendenti.  
                                                                 
3
 I segnali della continuità sono sottolineati anche in G. GALASSO, L’Italia 
come problema storiografico, Torino, UTET, 1981, pp.151 ss; nell’opera  
l’autore evidenzia come da un punto di vista storico e storiografico non fosse 
accettabile la posizione estrema di Benedetto Croce, che giunse a negare 
l’esistenza di una storia italiana anteriore al 1860, dovendosi, in realtà, porre 
l’attenzione sulla sostanziale unità sociale, politica e culturale, che costituiva il 
substrato di una nazione in nuce, sviluppatasi nonostante la fatalità storica dello 
smembramento politico. 
 
 
 9 
Però se tale applicazione ultrattiva dei “diritti preunitari” 
poteva andar bene per i rapporti di diritto privato, essa 
mal si addiceva all’area del diritto pubblico, rispetto alla 
quale l’opera di “piemontesizzazione” esigeva 
un’immediata estensione dell’ordinamento del Regno di 
Sardegna a tutto il territorio nazionale4. 
 
 
1.1.2 Forma di Stato e forma di governo 
 
“Tutti i regnicoli, qualunque sia il loro titolo o grado,  
sono uguali davanti alla legge. Tutti godono egualmente i 
diritti  civili e politici […]”. Così recitava l’articolo 24 
dello Statuto albertino nell’affermare - in linea col 
costituzionalismo ottocentesco - il principio di 
uguaglianza, limitandolo alla sfera della “uguaglianza di 
                                                                 
4
 C. GHISALBERTI, Unità nazionale e unificazione giuridica in Italia, Bari, 
Laterza, 1979, pp.88 ss. 
Sullo stesso argomento si veda anche A. PIZZORUSSO, Lezioni di diritto 
costituzionale, Roma, Il Foro italiano, 1984, pp.40 ss. 
 10 
diritto”, collocandosi così nel solco tracciato dalla 
dottrina dello Stato liberale. 
E secondo i princìpi propri dello Stato liberale venne 
affrontato uno dei più grandi problemi che il neonato 
Stato unitario si trovò a dover fronteggiare, quello della 
libertà religiosa: le idee condensate nella formula 
cavouriana “libera Chiesa in libero Stato” erano quelle 
della separazione della Chiesa dallo Stato, per effetto di 
reciproche concessioni: la Chiesa avrebbe dovuto 
abbandonare l’eccezionale posizione di privilegio che il 
tradizionale regime concordatario le riconosceva (in 
primis l’essere quella cattolica religione di Stato), in 
cambio Cavour offriva alla Chiesa il graduale 
smantellamento del vecchio armamentario 
giurisdizionalista (i placet, gli exequatur gli strumenti 
cioè con i quali lo Stato aveva sottoposto al proprio 
controllo i decreti pontifici e le nomine dei Vescovi), in 
sostanza proponeva il riconoscimento della libertà della 
Chiesa. Il fermo rifiuto di scendere a trattative  da parte di 
 11 
Papa Pio IX da un lato, alcuni tentativi di estremizzazione 
liberalistica della proposta cavouriana dall’altro, 
portarono alla rottura e alla nascita della “questione 
romana”, che si trascinò per decenni, costituendo un  
fattore di  notevole debolezza per lo Stato italiano5. 
Rispetto alla forma di governo lo Statuto albertino, 
richiamandosi alle idee della Restaurazione, delineava i  
caratteri di un sistema costituzionale puro di tipo 
“dualista” (in cui cioè la funzione di indirizzo era ripartita 
tra il potere esecutivo e quello legislativo), anche se 
fortemente sbilanciato in favore del Monarca, unico 
titolare del potere esecutivo (art. 5), di quello giudiziario 
(artt. 68-69, la giustizia emana dal Re ed è amministrata 
in suo nome da giudici che egli istituisce) e compartecipe 
con le Camere del potere legislativo, grazie all’istituto 
della sanzione regia6.  
 
                                                                 
5
 G. GALASSO, Storia d’Europa, vol. II, Bari, Laterza, 1975, pp. 363 ss.  
6
 A. PIZZORUSSO, Sistema istituzionale del diritto pubblico italiano, II ed., 
Napoli, Jovene, 1992, p.77. 
 12 
Fu grazie all’opera di Cavour prima, di Depretis poi ed 
infine di Giolitti, che lo Statuto divenne oggetto di 
modificazioni più o meno tacite, che ridimensionarono 
notevolmente i poteri regi senza tuttavia alterare la 
struttura dualista del sistema: fondamentali in tal senso 
furono il trasferimento delle funzioni esecutive ad un 
Governo guidato da un Presidente del Consiglio e la 
previsione che tale Governo dovesse ricevere oltre alla 
fiducia del Re anche quella del Parlamento. 
Tuttavia il passaggio dalla forma costituzionale pura, 
prevista dallo Statuto, al governo parlamentare, 
evidenziava per il nuovo modello preoccupanti segnali di 
debolezza (la mancata codificazione della nuova forma di 
governo nell’ambito di un’esplicita riforma 
costituzionale, il mantenimento di “prerogative” regie in 
taluni settori); per questo il nuovo assetto prestava il 
fianco a tendenze antiparlamentari, che raggiunsero il 
loro culmine nell’invocazione di Sidney Sonnino 
“Torniamo allo Statuto”, nella cui sostanza il 
 13 
parlamentare toscano sollecitava un colpo di Stato 
legalitario da parte della Corona, che modificasse il 
sistema politico e riportasse il Governo a rendere conto di 
sé non più alle Camere ma al Re7. 
 
 
1.1.3 Segue: il periodo fascista 
 
Pur restando lo Statuto albertino formalmente in vigore 
per tutta la durata del ventennio fascista, rimase 
pressoché lettera morta, provvedendo il regime a 
smantellarne progressivamente l’apparato. 
Tuttavia per rispondere alla domanda se il passaggio 
all’ordinamento fascista avesse comportato il venir meno 
dello Stato italiano o invece si fosse realizzata una sorta 
di continuità giuridica, pare persuasiva la posizione del 
Paladin8, che ravvisa i segnali della  sostanziale 
                                                                 
7
 C. GHISALBERTI, Storia costituzionale  d’Italia 1848/1948, Bari, Laterza, 
1981, pp.87 ss. 
8
 L. PALADIN, Diritto costituzionale, II ed., Padova, CEDAM, 1995, pp. 81 ss. 
 
 14 
continuità nella mancata alterazione dei tre elementi 
costitutivi dello Stato: popolo, territorio e governo. Tale 
frattura radicale non può riscontrarsi in quella che altro 
non fu che la sovrapposizione dell’ordinamento fascista a 
quello statutario: le leggi - tra queste lo Statuto - che 
vigevano prima continuarono a vigere, pur venendo 
gradualmente modificate e lo Stato continuò a conservare 
il suo vertice nel Re. Anzi, almeno nella prima fase, la 
forma di governo parlamentare non subì alterazioni di 
rilievo, visto che Mussolini ottenne la legittimazione per 
il proprio Governo, ricevendo la fiducia del Parlamento 
all’indomani della marcia su Roma e delle dimissioni del 
Presidente del Consiglio Facta, dopo il rifiuto del Re di 
firmare lo stato d’assedio. 
Fu, quindi, quello che Paladin chiama “regime 
parlamentare” nel senso politico del termine, che venne 
troncato dall’avvento del fascismo9. 
                                                                 
9
 L. PALADIN, Fascismo (diritto costituzionale) in Enciclopedia del diritto, 
XVI, Milano, Giuffré, 1967, p.889.  
 15 
Come segnala Allegretti
10
 la continuità con lo Stato 
liberale, che venne praticata in maniera più accentuata 
nella fase “legalitaria” della dittatura degli anni 1922-25, 
fu, innanzitutto, di “idea”, nel senso che, per il fascismo 
come per lo Stato liberale, punto di partenza venne intesa 
la sovranità della persona statale. 
La costruzione del regime autoritario doveva avvenire 
gradualmente, attraverso, cioè, una serie di tappe 
successive caratterizzate dal progressivo rafforzamento 
del potere personale del Capo del Governo, dalla costante 
ma fatale subordinazione di tutti i poteri e gli organi dello 
Stato alla volontà del partito dominante e dalla 
sostanziale modificazione della cornice costituzionale 
delineata dallo Statuto
11
.  
                                                                 
10
 U. ALLEGRETTI, Profilo di storia costituzionale italiana, Bologna, il 
Mulino, 1989, pp.565-575. 
11
 C. GHISALBERTI, op. ult. cit., p.343.