La libertà di circolazione del lavoratore in ambito comunitario

1 
1. Le fonti normative sulla libertà di circolazione e di 
soggiorno dei cittadini dell'Unione europea 
 
 
1.1 Dal Trattato di Roma alle strategie di Lisbona 
 
I Trattati istitutivi dell'Unione europea 
E' il 1957 quando l'osmosi culturale dei palazzi capitolini del 
Campidoglio fiorisce nella nascita della Comunità Economica 
Europea (CEE). Il Campidoglio romano, considerato la prima piazza 
moderna di Roma
1
 è anche scenario dell'ormai tramontato progetto di 
Costituzione europea. 
Il Trattato di Roma, padre di un nuovo percorso istituzionale europeo 
che da luogo alla nascita della CEE, entra in vigore il 1° gennaio 1958 
ed è sottoscritto il 25 marzo del 1957 da sei paesi europei: Belgio, 
Francia, Italia, Lussemburgo, Germania e Olanda
2
; la Comunità 
Economica Europea (CEE) è istituita dal trattato allo scopo di 
promuovere, mediante la formazione di un mercato comune e 
l'armonizzazione delle legislazioni economiche nazionali, la crescita 
stabile e duratura del continente europeo garante di pace e prosperità.  
                                                        
1 Tuttitalia, enciclopedia dell'Italia antica e moderna, Lazio Ed. Sadea Sanzoni 
Firenze-Vol. I, pag. 302. 
2 SIVANA SCIARRA – BRUNO CARUSO, Il lavoro subordinato, G. 
Giappichelli Editore Torino, pag. 3.
2 
Va subito ricordato che in seguito al Trattato sull'Unione europea 
firmato a Maastricht il 7 febbraio del 1992 (TUE) la denominazione 
dell'organismo è mutata, la Comunità Economica Europea (CEE) 
diviene Comunità europea (CE); con il Trattato di Lisbona firmato il 
13 dicembre del 2007 ed entrato in vigore 1° gennaio 2009 viene 
nuovamente sostituita la denominazione in Unione europea (UE). 
L'utilizzo del nuovo termine sembrerebbe voler rafforzare il legame 
tra i numerosi e poliedrici paesi europei, le cui culture sempre più 
spesso si dimostrano profondamente diverse. L'Unione europea 
corrisponde ad una nuova fase politica, cd. dell'edificazione europea, 
avviata nel 1993 dal Trattato di Maastricht
3
. 
L’unionis cui tende la politica europea dagli anni 50' ad oggi, ha 
condotto alla formazione di un’Europa contrassegnata da 
innumerevoli sfumature, nella quale le ambizioni di organicità 
s’individuano solo se si rimane distratti e assorti nell'idea che esista un 
percorso unico e statico per essere e diventare paesi dell'Unione 
europea. L'arduo percorso è fatto di tappe, graduali punti di 
convergenza che talvolta si trasformano in veri e propri obblighi 
reciproci. 
Il Trattato di Lisbona 2009 ha recentemente modificato e integrato il 
Trattato della Comunità europea (TCE) che viene rinominato Trattato 
sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e contiene le regole 
di funzionamento delle istituzioni dell’Unione; analogamente ha 
riformato il Trattato sull’Unione europea (TUE), la cui 
                                                        
3
 http://www.eda.admin.ch/eda/it/home.html Dipartimento Federale Affari Esteri 
(Svizzera).
3 
denominazione rimane invece immutata e che contiene norme 
essenziali, valori e principi fondamentali dell'Unione. 
L’art. 3 TUE (ex art. 2 TCE) indica un complesso di scopi che 
l’Unione europea deve raggiungere: 
<<1. L'Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e 
il benessere dei suoi popoli. 
2. L'Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza 
e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera 
circolazione delle persone insieme a misure appropriate per 
quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, 
l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro 
quest'ultima. 
3. L'Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo 
sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su una crescita 
economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un'economia 
sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena 
occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di 
tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente. Essa 
promuove il progresso scientifico e tecnologico. 
L'Unione combatte l'esclusione sociale e le discriminazioni e 
promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne 
e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti 
del minore. 
Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la 
solidarietà tra gli Stati membri. 
Essa rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e 
linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del 
patrimonio culturale europeo.
4 
4. L'Unione istituisce un'unione economica e monetaria la cui 
moneta è l'euro. 
5. Nelle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e 
promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione 
dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo 
sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto 
reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, 
all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in 
particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e 
allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto 
dei principi della Carta delle Nazioni Unite. 
6. L'Unione persegue i suoi obiettivi con i mezzi appropriati, in 
ragione delle competenze che le sono attribuite nei trattati>>. 
Al fine di raggiungere dei così ampi e pregevoli fini la cui rilevanza 
sempre più sovente esula dall'ambito economico, il Trattato sul 
funzionamento europeo dedica l'intera parte terza alla 
regolamentazione delle "Politiche e Azioni interne dell'unione". E' 
importante porre l’accento su come le azioni in origine avessero 
rilevanza puramente economica, e solo con il passare del tempo 
furono presi in considerazione altri ambiti; l'unica azione di natura 
sociale prevista sin dall'origine dai trattati, era contenuta all'art. 4 
[lettera h] del TUE e si riferiva appunto alla "politica nel settore 
sociale comprendente un Fondo sociale europeo" .  
L'elenco di azioni in campo sociale è esteso nel 1987 con 
l'introduzione dell'Atto unico europeo (AUE) embrione dell'unione 
politica europea. Con esso si diede voce all'accresciuta sensibilità nei 
riguardi di problematiche che interessavano e toccavano i cittadini in
5 
quanto tali, e non più nella loro qualità di lavoratori 
4
. Fu proprio 
l’Atto unico europeo a tentare di riequilibrare il <<deficit sociale>> 
della Comunità
5
. 
L’Atto unico europeo (AUE), firmato a Lussemburgo il 17 
febbraio1986 ed entrato in vigore il 1° luglio del 1987 amplia le 
competenze in materia sociale e ne implementa gli obiettivi: 
<<promuovere il miglioramento dell’ambiente di lavoro, tutelare la 
sicurezza e la salute dei lavoratori>>; introduce una <<politica 
europea di coesione economica e sociale per controbilanciare gli 
effetti della creazione del mercato interno sugli Stati membri meno 
sviluppati e per ridurre il divario tra le diverse regioni>>. 
L’Atto unico europeo ha preparato il terreno per l’integrazione politica 
e l’unione economica e monetaria realizzate dal Trattato di Maastricht 
del 1992
6
. 
Gli strumenti a disposizione dell'Unione europea al fine di perseguire 
gli scopi ex art. 3 TCE, possono essere così sintetizzati: 
- Il primo strumento consiste nell’instaurazione di un mercato interno, 
al quale spesso si è attribuito forzatamente il ruolo di risolutore di 
problematiche esterne al campo dell’economia;  
- Il secondo strumento consiste nella creazione di un unione 
economica e monetaria;  
                                                        
4
 LUIGI DANIELE, Diritto del mercato unico europeo, Milano Giuffrè Editore 
2006, pag. 4. 
5
 SIVANA SCIARRA – BRUNO CARUSO, Il lavoro subordinato, cit. pag. 10. 
6
 LUIGI DANIELE, Diritto del mercato unico europeo, cit. pag. 3.
6 
- Il terzo strumento consiste nella realizzazione di politiche e azioni 
appartenenti all'unione; il cui carattere in origine marcatamente 
economico sfuma sempre più con il passare del tempo ed in 
particolare con il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.  
Il Mercato interno come definito dall'art. 26 TFUE è quello <<spazio 
senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione 
delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le 
disposizioni dei trattati>>. Quest’articolo sancisce le quattro libertà 
fondamentali, già trattate dai padri fondatori dell'Unione europea nel 
1950 e alle quali attribuirono l'arduo compito di eliminare gli ostacoli 
all'integrazione economica; altresì ritennero per lungo tempo che 
l'armonizzazione dei sistemi sociali potesse derivare dagli 
automatismi del mercato e quindi dalla semplice unione del mercato. 
Affinché si parli di Unione europea, non possono essere tralasciati 
altri due aspetti: la Cittadinanza europea (introdotta dal Trattato di 
Maastricht) e la difficile problematica delle politiche occupazionali, il 
cui interesse si configura solo con l'introduzione del Trattato di 
Amsterdam nel 1999. 
Il Trattato di Amsterdam, nato 1° maggio del 1999 in conformità a 
una specifica disposizione contenuta nel Trattato di Maastricht, 
introduce un nuovo titolo interamente dedicato alle problematiche 
occupazionali, con il quale pur ribadendo che la responsabilità è posta 
principalmente a carico degli Stati membri, si tenta di introdurre un 
coordinamento anche a livello europeo. Il Trattato di Amsterdam 
inserisce un capitolo dedicato al mondo del lavoro, nel quale le 
politiche sociali, fino a quel momento relegate in un protocollo 
allegato al TUE, entrano a pieno titolo nelle politiche comuni (oggi 
“Politiche e Azioni interne dell'unione”), essendo altresì cadute tutte
7 
le obiezioni britanniche. 
In questo contesto di integrazione politica europea che sposta le sue 
linee direttrici in ambito politico occupazionale, l'Italia si trova a 
realizzare un testo che ne segnerà l'avvenire: Il libro bianco sul 
mercato del lavoro in Italia; redatto il 1° ottobre del 2001 da un 
gruppo di lavoro coordinato da Maurizio Sacconi e Marco Biagi, cui 
hanno partecipato Carlo Dell'Aringa, Natale Forlani, Paolo Reboani, 
Paolo Sestito. Nella presentazione del testo, firmata dall'allora 
Ministro del Lavoro Roberto Maroni sono prospettate due direzioni 
che l'Italia si prefigge di percorrere, la sfida europea di:  
<<garantire un aumento sostanziale del tasso d'occupazione, di 
migliorare la qualità del lavoro e di ottenere una più solida 
coesione sociale [...] con un tasso del 70% intorno al 2010>>, e 
<<[...] Nella definizione di nuove ipotesi di regolazione abbiamo 
assunto congiuntamente i criteri della flessibilità e della 
sicurezza superando quella sterile contrapposizione tra approcci 
ideologici che ha determinato la paralisi o il fallimento di molte 
riforme
7
>>. 
 
Le politiche sociali europee. 
I padri fondatori della Comunità non ritennero necessario introdurre 
nel Trattato di Roma disposizioni per il miglioramento delle 
condizioni sociali, né tanto meno introdurre strumenti di intervento in 
materia. Il Trattato di Roma del 50’ prevedeva talune e scarne norme 
in materia di sicurezza sociale e talune norme riguardanti il divieto di 
                                                        
7
 MINISTRO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI, Il libro bianco 
sul mercato del lavoro in Italia, 1 ottobre 2001 Roma.
8 
discriminazione di sesso. 
L‘assenza di interesse dei firmatari su tal tema derivava dalla fiducia 
riposta nei meccanismi di mercato e dai sicuri effetti benefici, per i 
singoli Stati, derivanti dall’integrazione economica europea. 
Gli anni 50’- 60’ sono colmi di prosperità e benessere, ricordati per 
essere gli anni più vicini alla realizzazione del Welfare State o Stato 
del Benessere; durante il loro perdurare le risorse crescenti erano 
accantonate per la protezione sociale, redistribuendo così i frutti dello 
sviluppo
8
.  
La protezione sociale è convenzionalmente definita dal Sistema 
europeo di Statistiche integrate sulla Protezione Sociale (SESPROS) 
come:  
<<tutti gli interventi di organismi pubblici o privati destinati ad 
alleggerire il carico rappresentato dalla evenienza di rischi o 
bisogni per le famiglie e le persone quali la malattia/assistenza 
sanitaria, invalidità, vecchiaia, vedovanza, famiglia/infanzia, 
disoccupazione, abitazione ed esclusione sociale non altrimenti 
classificata>>.  
Ciascuno Stato membro comunica periodicamente i dati concernenti le 
spese per la protezione sociale all'Eurostat, così che si operi un 
confronto tra PIL e spesa sociale. Senza pretese di esaustività è 
possibile sottolineare come l'Italia destini una percentuale del PIL per 
tali spese al di sotto la media europea, insieme a Irlanda, Spagna, 
                                                        
8
 MAITE BAREA – GIANCARLO CESANA, Il Welfare in Europa, Società 
editrice Fiorentina 2003 pag. 6.
9 
Grecia e Portogallo
9
. 
Il sistema di protezione sociale generatore di diritti sociali è per 
struttura e natura alla mercé delle tempeste ideologiche e delle 
repentine decisioni di taglio alla spesa, oggi denominata spending 
review. La grave crisi dei Paesi sviluppati, dovuta all'aumento dei 
bisogni indotto dall'invecchiamento, dal progresso tecnologico e dalle 
conoscenze, ha sortito tra gli specialisti di finanza pubblica un grande 
dibattito su quale sia il ruolo dello Stato. 
Joseph Eugene Stiglitz, Premio Nobel per l'economia statunitense nel 
2001, sostenitore della critica alla globalizzazione liberista, ha 
costatato come la globalizzazione è un processo inevitabile e ha 
affermato che è possibile farla funzionare in direzione del benessere 
dei paesi più arretrati e dei cittadini dei paesi avanzati attraverso un 
mix di politiche di solidarietà e di intervento delle istituzioni 
internazionali
10
. Stiglitz afferma perentoriamente:  
<<E' sufficiente dire che certe deficienze del mercato sono 
sufficientemente importanti da giustificare l'intervento dello 
Stato. Il fatto che tale intervento sia imperfetto, dimostrando 
certamente incompetenze e sprechi, dovrà ricordarci 
l'imperfezione umana. Gli errori umani esistono tanto nel settore 
privato, quanto in quello pubblico, con una differenza: gli errori 
del settore pubblico sono pagati da tutti, mentre quelli del settore 
privato solo da alcuni (azionisti, dipendenti, amministratori) ... 
Questa differenza porta ad una conseguenza: il settore privato 
                                                        
9
 Dati 2005 Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. 
10
 Joseph E. Stiglitz, La globalizzazione che funziona, EINAUDI 2007.