8
1. La Cooperación Internacional al
Desarrollo
El optimismo de nuestro progreso no puede
cegarnos frente a la barbarie de los desequilibrios,
la precariedad de la vida cotidiana, la creciente
pobreza, la militarización de las relaciones
internacionales o los riesgos para el futuro del
planeta y de la humanidad generada por los
crímenes ecológicos.
Es justamente en este contexto, en el que lo justo
posible se aleja cada día más de lo real irracional,
en el que la Cooperación para el Desarrollo se ha
situado, en las relaciones internacionales, como un
punto inaplazable de agenda. Y por ello hoy más
que nunca se hace preciso un acercamiento general
al conocimiento de los orígenes de dicha
cooperación, su evolución, su relación con los
modelos de desarrollo, sus agentes y el análisis de
la misma cobra importancia para el ciudadano
1
Luis Nieto Pereira
1
Cit. en: NIETO PEREIRA, L. (2001), Cooperación para el desarrollo y ONG: una visión crítica,
España, Los Libros de la Catarata, pp. 19-20.
9
1.1. ¿Qué es la Cooperación Internacional al Desarrollo?
El término “Cooperación Internacional” en su acepción más general alude
a todo esfuerzo de cooperación entre dos o más países para abordar una temática.
Por ejemplo, se habla de “cooperación internacional para enfrentar la crisis
financiera mundial” o de “cooperación internacional en la lucha contra el
terrorismo”, etc. Éste es el significado más amplio del concepto.
En cambio, el concepto de “Cooperación Internacional al Desarrollo”
comprende el conjunto de actuaciones, realizadas por actores privados y públicos,
gobiernos nacionales u organizaciones multilaterales y no gubernamentales, con el
propósito de promover el progreso económico y social de los países receptores del
Sur del mundo, generalmente países en desarrollo o en transición, de modo que
sea más equilibrado en relación con el Norte y resulte sostenible.
El término “Cooperación al Desarrollo” no es sinónimo de “Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD)”, aunque en muchos casos se utilicen indistintamente. Según
el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE)
2
a) ser llevada a cabo por los gobiernos en carácter oficial;
, la AOD la constituyen los flujos públicos
que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus
agencias ejecutivas, destinan a los países en desarrollo y a las instituciones
multilaterales y que en cada operación debe cumplir con tres requisitos
fundamentales:
b) tener como principal objetivo la promoción del desarrollo económico y el
bienestar de los países en desarrollo;
2
La OCDE es una organización internacional que agrupa a los países económicamente más fuertes
del mundo (actualmente son 23) y a Organismos Multilaterales; fue fundada en 1961 para
conseguir el crecimiento económico estable de sus miembros, así como su bienestar económico y
social. Además, pretende estimular y coordinar los esfuerzos de los países miembros a favor de los
países en desarrollo. Dentro de la OCDE, el CAD consigue que esos esfuerzos internacionales
sean coordinados, integrados, eficaces y adecuadamente financiados. El CAD elabora las políticas
de cooperación bilateral al desarrollo, ya que no se limita a ser un centro de información,
documentación o asesoramiento de los gobiernos, sino que diseña las directrices de la ayuda
oficial al desarrollo de los países que lo componen. Entonces el CAD es la principal instancia de la
Organización encargada de las cuestiones de cooperación con estos países. Además, es la OCDE
quién establece el porcentaje de esta ayuda.
10
c) ser de carácter concesional y contener un elemento de donación
3
3
Entendido como las transferencias en moneda o en naturaleza por las cuales no se exige un
rembolso, la asistencia técnica y los créditos de ayuda que tengan una componente de donación del
25% con un tipo de descuento del 10%.
de al menos
el 25%.
11
1.2. ¿Por qué la Cooperación Internacional al Desarrollo?
Son demasiadas personas las que todavía no se benefician de inversiones
en infraestructuras básicas, de seguridad alimentaria, económica, política, de
servicios sociales para la salud, la educación y la protección social. Por la
persistencia incontestable de la pobreza en el mundo, la Cooperación al Desarrollo
se ha convertido en un tema central en la agenda de los organismos
internacionales, de los gobiernos nacionales y locales y de los ciudadanos
vinculados al movimiento de solidaridad.
Además de motivaciones altruistas y de solidaridad internacional, hay
motivaciones egoístas que incitan los países ricos a enviar ayudas a los menos
avanzados: intereses de política exterior, estratégicos y geopolíticos, comerciales
o de seguridad internacional. Es cierto que el desarrollo de los países pobres
puede contribuir al crecimiento tanto de la demanda mundial, con consecuencias
benéficas también para las economías de los países donantes, como de la
seguridad internacional. Ayudar a los países menos avanzados a prevenir o
solucionar conflictos armados y crisis financieras, sanitarias o ambientales, que
podrían difundirse y tener efectos negativos, es conveniente también para los
países donantes. Instaurar relaciones solidarias entre personas e instituciones de
países con distintos niveles de desarrollo constituye una actividad ampliamente
extendida que mueve un considerable volumen de recursos humanos y
económicos, además de ejercer una influencia creciente en las relaciones políticas.
La necesidad de proveer a la escasez de recursos financieros en los países
subdesarrollados o en transición ha sido el motivo principal por la creación de la
Política de Cooperación al Desarrollo (PCD), la cual es parte integrante de la
política exterior de un país y cuyo objetivo es favorecer el desarrollo económico y
erradicar la pobreza en Países en Vías de Desarrollo (PVD) o en Países Menos
Avanzados (PMA).
Sin embargo, el concepto de “Desarrollo” indica una categoría compleja
que intenta neutralizar las connotaciones marcadamente económicas; hoy suele
adjetivarse con los conceptos de “humano” y “sostenible”
4
4
Cfr.:
, términos procedentes
EQUIPO STAFF (1999), Manual de cooperación descentralizada al desarrollo, Madrid,
IEPALA Editorial, p. 32.
12
de organismos de las NN. UU.
5
para señalar que existen mínimos de condiciones
y calidad de vida, así como cuidado y protección del medioambiente,
renovabilidad y uso de energías y recursos, que son imprescindibles para que
cualquier proceso de desarrollo siga con continuidad. El desarrollo tiene que ser
sostenible social y ecológicamente, para que la satisfacción de las necesidades del
presente no comprometa las de las generaciones futuras y la universalidad es hoy
el criterio imperativo para que el desarrollo sea sostenible. Además, tiene que ser
humano porque “la persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser
el participante activo y el beneficiario del derecho al desarrollo”
6
Durante los años Noventa se han celebrado una serie de conferencias
internacionales, entre las cuales la conferencia de Río de Janeiro sobre
Medioambiente y Desarrollo en 1992, que han abarcado los temas centrales del
desarrollo y han establecido nuevas prioridades como los derechos humanos, la
mujer, la población, los asentamientos urbanos y el desarrollo social. De alguna
manera, han modificado la visión de desarrollo hegemónica, resumida en el
“Consenso de Washington”. En la elaboración de este nuevo enfoque de
desarrollo hay que destacar la contribución del premio Nobel de Economía de
1998, Amartya Sen, cuyas críticas al concepto de bienestar basado en la
acumulación o en la opulencia y su propuesta de un bienestar centrado en la
persona humana han tenido un amplio eco.
.
El desarrollo incluso ha sido reconocido como un derecho humano
inalienable por la Asamblea General de las Naciones Unidas que adoptó por
Resolución 41/128 del 4 de diciembre de 1986 la “Declaración sobre el Derecho
al Desarrollo” (DDD). En el preámbulo de la Declaración se reconoce que:
El Desarrollo es un proceso global económico, social, cultural y político, que
tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la población y de todos los
individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el
desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan.
5
Términos acuñados respectivamente con la publicación del “Informe Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo” (PNUD, 1990) y con la publicación del Informe de la Comisión
Brundtland sobre Medioambiente y Desarrollo (1987).
6
Cit. en: UN/GA, A/RES/41/128 “Declaración sobre el Derecho al Desarrollo”, de 4/12/1986, p.
196.
13
Además en su primer artículo se reconoce que:
1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual
todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un
desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse
plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a
contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él.
2. El derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del
derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye, con sujeción a las
disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacionales de derechos
humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas
sus riquezas y recursos naturales
7
7
Ibíd.: p. 197.
.
14
1.3. Orígenes y evolución histórica de la Cooperación
Internacional al Desarrollo
Aunque el fenómeno del desarrollo ha siempre existido y ya al comienzo
del siglo XX algunos países donaban ayudas a sus respectivas colonias, el término
aplicado a colectivos humanos aparece al final de la Segunda Guerra Mundial,
propuesto por economistas austríacos
8
De forma progresiva, los países ricos se convierten en donantes de ayuda,
agrupándose como tales en el seno de la Organización para la Cooperación
Económica Europea, responsable de la gestión del Plan Marshall, paradigma de
cooperación entre EE. UU. y Europa, que en 1961 se convierte en la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en la que se crea un
comité específico, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), para coordinar la
ayuda de los países más industrializados con el Sur del mundo, para supervisar el
crecimiento del volumen de recursos a disposición de los PVD y los niveles de
eficiencia de su uso efectivo.
. Su uso se extiende en paralelo al último
proceso de descolonización cuando gran parte de África, de Asia y del Caribe
recupera su independencia y se constituyen nuevas naciones. Aflora entonces la
percepción del atraso y las enormes desigualdades que existen entre unos países y
otros; se toma conciencia de que existe un problema que afecta a todo el planeta:
el subdesarrollo.
Generalmente se suelen distinguir cuatro fases en la historia de la
Cooperación al Desarrollo
9
Los años 1950-60: industrialización e institucionalización del sistema de
cooperación internacional al desarrollo.
:
Durante los años Cincuenta prospera lo que se ha denominado “enfoque
desarrollista”
10
8
Cfr.: LASCORZ FUMANAL, A. “Educación para el desarrollo” in
que considera que todo país parte de una situación de atraso debe
alcanzar, tarde o temprano, el crecimiento económico.
MELÉNDEZ, A. – YUBERO
JIMÉNEZ, S. (1999), Ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo, Cuenca, Ediciones de la
Universidad de Castilla-La Mancha, p. 37.
9
Cfr.: BONAGLIA, F. – DE LUCA, V. (2006), La cooperazione internazionale allo sviluppo,
Bologna, Il Mulino, p. 15.
10
Id.
15
En esta primera fase, el objetivo del desarrollo coincide con el crecimiento
de la renta nacional y se difunde la idea de que el aumento de las inversiones
impulse el crecimiento de la renta en los países subdesarrollados y que tenga
repercusiones positivas en la población. La estrategia utilizada es la promoción de
la industrialización.
Mientras tanto, el fenómeno de descolonización favorece el nacimiento y
fortalecimiento de programas de ayuda bilaterales, caracterizados por elementos
solidales, humanitarios y de responsabilidad moral. El CAD coordina y monitorea
los donantes bilaterales.
Con la voluntad optimista de erradicar el subdesarrollo, los años Sesenta
son designados como el “I Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo”; en
la práctica se viene a consagrar el papel predominante de las conocidas como
“Instituciones de Bretton Woods”: el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI), organismos originariamente concebidos para la
reconstrucción de Europa que caracterizan el panorama actual de la Cooperación
al Desarrollo y reconducen sus acciones hacia la Periferia
11
La dinámica de los dos bloques, derivada por el enfrentamiento entre las
dos superpotencias, EE. UU. y URSS, durante la Guerra Fría, es el factor
determinante de todo el proceso de la AOD en los años siguientes. El uso
estratégico de las ayudas llega a ser una práctica común y flujos financieros se
entregan a los “países amigos” prescindiendo por su verdadera necesidad.
. Programas de
Cooperación al Desarrollo empiezan a ser dirigidos incluso por instituciones
internacionales que toman el nombre de “donantes multilaterales”.
Históricamente, el primer importante éxito de la PCD fue la “Convención
de Yaoundé”, un acuerdo de intercambio comercial y cooperación firmado en
1963 en la capital de Camerún, entre la CEE e inicialmente las 18 ex colonias
europeas de África. El convenio, que consiste en ayuda técnica y económica,
constituye el primer acuerdo entre uno países industrializados y otros
subdesarrollados, territorios ante los cuales los países integrantes de la CEE
tuvieran vínculos históricos.
11
Países en Vías de Desarrollo (PVD) o Países menos Avanzados (PMA).
16
Los años Setenta: reflexiones sobre la eficacia de las ayudas, necesidades
esenciales y crisis económica.
En esta segunda fase prevalece un nuevo paradigma, el enfoque de las
“necesidades esenciales”: la reducción de la pobreza y el mejoramiento de las
condiciones de vida en los PVD llega a ser el objetivo central de la PCD.
El informe Pearson (Partners in development 1969) comisionado por el
Banco Mundial y las investigaciones conducidas por la Organización
Internacional del Trabajo (ILO) proponen una transformación de la PCD y
sugieren que el crecimiento de la renta no es suficiente para la reducción de la
pobreza. Las ayudas tienen que focalizarse en acciones y éxitos concretos
(vacunas, acceso al agua, construcción de escuelas, etc.) cuyos beneficiarios sean
directamente los pobres. Además, se reconoce que el impacto de las ayudas
también depende de la eficiencia del país receptor y de su manera de utilizar sus
recursos. Los países del CAD
12
El decenio 1970-80, denominado el “II Decenio de las Naciones Unidas
para el Desarrollo”, incluye objetivos sociales, ante la evidencia de que el
crecimiento económico sin educación ni salud, entre pobreza y marginación, es
frenado e incluso paralizado.
se comprometen a orientar sus inversiones más
hacia instituciones multilaterales y, a la par de la cooperación gubernamental, por
vía bilateral o multilateral se van creando nuevos actores representantes la
sociedad civil: las Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo
(ONGD), cuyo objetivo es ayudar a los pobres.
Un segundo acuerdo de intercambio comercial y cooperación entre la
Unión Europea y los Países ACP es firmado en Lomé, Togo, en 1975: la
“Convención de Lomé”, que reemplaza la “Convención de Yaoundé”. Se
introduce una nueva manera de cooperar puesto que, por primavera vez, se
permite la exportación de los principales productos agrícolas y mineros libre de
aranceles de los ACP a la Unión Europea.
Sin embargo, en este decenio se produce un deterioro de las condiciones
económicas de muchos países pobres.
12
Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidos,
Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países
Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza.
17
Los años Ochenta: crisis de la deuda y ajuste estructural.
En esta década naufragan las buenas intenciones de los organismos
vinculados a la ONU y los países del Sur la bautizan la “década perdida para el
desarrollo”
13
. En los PVD estalla el problema de la deuda externa
14
y una nueva
generación de economistas con una óptica neoliberal diseña las “políticas de
ajuste estructural” (Structural Adjustment Program, SAP), ideología imperante en
el FMI, que impone a aquellos países que necesitan la ayuda internacional unas
condiciones macroeconómicas
15
definidas por el economista John Williamson con
el nombre de “Washington Consensus”
16
Hacia el final de los Ochenta, se introducen los conceptos de desarrollo
“humano” y “sostenible” que entran plenamente en el debate en Cooperación al
Desarrollo.
. A pesar de la introducción de este
programa de reformas, muchos PVD, especialmente los países de América Latina,
siguen siendo pobres y atrasados.
Los años Noventa: reducción de la pobreza y papel de las instituciones.
La década empieza con la caída del Muro de Berlín y el fin de la Guerra
Fría; la palabra clave de la PCD es ownership que indica la apropiación de los
procesos decisorios por porte de actores locales (stakeholders) que tienen mayor
interés en el proceso de desarrollo. En esta fase las agencias de cooperación y las
instituciones internacionales abarcan con entusiasmo el “enfoque participativo al
desarrollo”
17
13
Cit. en:
y dejan la realización de sus programas de Cooperación al
Desarrollo directamente a ONGs, del Norte y del Sur, que llegan a ser actores
fundamentales e imprescindibles en la PCD.
MELÉNDEZ, A. – YUBERO JIMÉNEZ, S. (1999), Ayuda humanitaria y cooperación al
desarrollo, Cuenca, Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, p. 38.
14
Enormes sumas de capital prestadas por la banca occidental a principios de los 70 a los pocos
años producen la asfixia del Sur que no puede hacer frente a los créditos y a los intereses que
generan.
15
Programas de liberalización, de forma regulada y progresiva; programas tanto de cambios
internos (en particular, privatización y desregulación) como externos, especialmente la reducción
de barreras comerciales. Los países que no logran adoptar estos programas pueden ser sujetos a
una severa disciplina fiscal.
16
Cit. en: BONAGLIA, F. – DE LUCA, V. (2006), La cooperazione internazionale allo sviluppo,
Bologna, Il Mulino, p. 21.
17
Ibíd.: p. 25.
18
Uno de los cambios más importantes a principios de los Noventa es la
adopción de una “Estrategia de asociación para el desarrollo”, que se formula por
primera vez en el seno del CAD en 1995, en el documento titulado “Hacia una
asociación para el desarrollo en el nuevo contexto mundial”
18
Además, en el ámbito estratégico, el CAD edita en 1996 el informe
denominado “El papel de la Cooperación al Desarrollo en los albores del siglo
XXI”
. El documento
contiene el nuevo enfoque para la cooperación con los países en desarrollo que se
basa en el concepto de “asociación”.
19
Todas estas actuaciones abonan el terreno para que, en los años Noventa,
los países desarrollados constaten que la crisis del desarrollo no es sólo un
problema del Sur. Para crear conciencia sobre la nueva situación se revaloriza el
debate sobre los Derechos Humanos de tercera generación, fundamentados en el
valor de la solidaridad, que enfatiza su dimensión colectiva y la necesidad de
cooperación internacional.
, en el que se ratifica una agenda común de referencia para la actuación de
los donantes y que reconoce la reducción de la pobreza y la persecución del
desarrollo sostenible como objetivos fundamentales de la PCD.
Finalmente, en el año 2000 el Convenio de Lomé es reemplazado por el
Acuerdo de Cotonou, que se constituye de dos partes: una sobre la Cooperación
Comercial y otra sobre la Cooperación al Desarrollo. Con este convenio se
establece que la cooperación es subordinada al respeto de los derechos humanos y
a la participación activa de la sociedad civil europea y de los países del Sur del
mundo.
18
Cit. en: MAE – SECRETARÍA DE ESTADO PARA LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Y PARA IBEROAMÉRICA, El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE): Doctrina y Actividades, de 2000, p. 5.
19
Id.
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