La valutazione di impatto degli incentivi alla R&S

INTRODUZIONE
Secondo una breve definizione, l'attività di Ricerca e Sviluppo comprende il 
lavoro creativo sviluppato con un approccio sistematico e finalizzato ad aumentare lo 
stock di conoscenza, inclusa quella sull'uomo, la cultura e la società, e l'uso di questa 
conoscenza per lo sviluppo di nuove applicazioni.cLa Comunità Europea e i suoi 
Stati Membri rappresentano attori fondamentali di queste politiche per gli sforzi 
compiuti verso la realizzazione dell'ambito obiettivo di fare dell'Europa l’economia 
basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo. L'ingente ammontare 
di risorse investite (oltre 4,5 miliardi di euro impegnati nel periodo 2007-2013), 
rivela l'importanza riconosciuta al settore dell'Innovazione nell'ottica di un maggiore 
sviluppo economico e sociale, che passa attraverso la realizzazione di una fitta rete di 
relazioni tra gli attori della ricerca e il sistema produttivo. La necessità di 
promuovere servizi e politiche sempre più efficaci ed efficienti per migliorare 
competitività e performance di imprese e organizzazioni economiche e istituzionali, 
ha già da tempo contribuito a diffondere la consapevolezza della necessità di 
intraprendere l'attività valutativa anche in tale ambito.
Il presente lavoro è dedicato, quindi, alla valutazione in ambito R&S, 
partendo dalla constatazione che si tratta di un settore cui viene sempre più 
riconosciuta importanza strategica, e per questo motivo, sempre più necessariamente 
interessato dalla pratica valutativa. La valutazione è già di per sé un'attività 
interessante se effettuata nell'ottica di fornire un giudizio critico volto al 
miglioramento dell'oggetto valutato, ma quando si tratta di una politica pubblica, essa 
assume ulteriore importanza cruciale. La valutazione di una politica pubblica, nel 
nostro caso di una politica a sostegno della RS&I, diviene (o almeno ci si augura sia 
così!) un rilevante strumento nelle mani dei policy maker per legittimare l’impegno 
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di spesa (la cosiddetta public accountability) e per guidare il decisore nel processo 
decisionale. In primo luogo, difatti, si tratta di ingenti trasferimenti di risorse 
pubbliche a soggetti privati, che devono, quindi, trovare una loro giustificazione, 
oltre che su argomentazioni di carattere teorico, anche sul raggiungimento di 
determinati obiettivi economici e sociali definiti in sede di programmazione; mentre 
in secondo luogo, il processo di monitoraggio e valutazione dei diversi interventi 
rappresenta un passaggio essenziale per migliorare il sistema stesso degli incentivi, 
gli interventi predisposti e gli obiettivi perseguiti.
Il nostro lavoro, quindi, si inserisce in tale contesto, per fornire una 
trattazione quanto più completa della valutazione nel delicato settore della R&S, 
dedicando adeguata attenzione ad aspetti teorici, metodologici ed empirici. 
Nel capitolo I, dopo aver fornito un'interessante definizione delle attività di 
R&S da un lato e di Innovazione dall'altro, si presenterà una review della letteratura 
economica a sostegno della nostra tesi, circa l'importanza degli incentivi pubblici alla 
Ricerca. Successivamente, verranno analizzati i principali strumenti di finanziamento 
delle attività di R&S previsti a livello comunitario, nazionale e regionale. La scelta di 
dedicare parte della trattazione a questa tematica è dovuta alla volontà di inquadrare 
il sostegno pubblico all'Innovazione nel contesto empirico in cui ci si trova ad 
operare, al fine di meglio valutare i risultati nel prosieguo presentati. Infatti, 
qualunque studio e qualunque conclusione rischiano di perdere significato se non si 
specifica l'oggetto e la portata del programma e del finanziamento ricevuto.
Il capitolo II, invece, contiene una fotografia dello stato della Ricerca in Italia 
e in Europa, con maggiore attenzione dedicata al sistema italiano, alle sue 
caratteristiche attuali e alle sfide evolutive. Di quest'ultimo, inoltre, si studierà 
l'articolazione e organizzazione, nonché i suoi principali attori, con particolare 
riguardo ai Distretti Tecnologici, Parchi Scientifici e Tecnologici e imprese spin-off 
della Ricerca, considerati i protagonisti principali della Ricerca in Italia.
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Alla valutazione nello specifico settore della R&S sono, invece, dedicati 
interamente gli ultimi tre capitoli del nostro lavoro. In particolare, nel capitolo III, 
dopo qualche richiamo teorico ai concetti di domanda valutativa ed effetto,  si 
analizzeranno le caratteristiche e le metodologie della valutazione in ambito R&S, 
facendo esplicito riferimento a quanto previsto dal RTD Evaluation Toolbox 
(Commissione Europea, 2002). In conclusione, si tenterà di costruire un quadro del 
sistema di valutazione della Ricerca in Italia e in Europa, evidenziandone punti di 
forza e di debolezza.
Nel capitolo IV , ci si addentrerà ancor di più nell'ambito valutativo, 
focalizzando la nostra attenzione sulla sola valutazione di impatto degli incentivi alla 
Ricerca. A tale proposito, verrà fornito un fondamento economico dell'Impact 
Analysis, per poi concentrarsi sul solo approccio controfattuale e sui suoi metodi 
sperimentali e quasi-sperimentali di stima dell'effetto netto. Nell'ultimo paragrafo 
verranno analizzate le principali domande valutative incontrate nella V .I. degli 
incentivi pubblici alla R&S, mettendone in evidenza problemi empirici e 
metodologici. L'attenzione che si dedicherà a tale argomento è notevole, in quanto 
obiettivo principale del nostro lavoro, non è tanto parlare in astratto della valutazione 
di impatto, quanto piuttosto agganciarla alla realtà, fornendo spunti pratici per la sua 
implementazione.
L'ultimo capitolo, infine, racchiude l'analisi critica di un esercizio valutativo 
recentemente effettuato sulle misure 3.14 e 3.15 del POR 2000-2006, dedicate 
appunto alla Ricerca e all'Innovazione. Dopo aver definito l'oggetto della valutazione 
e i risultati elaborati, si affronteranno le questioni metodologiche ed empiriche 
incontrate dai valutatori nel corso dell'attività di valutazione. Nel fare ciò, verranno 
presentate con spirito critico particolari considerazioni circa i metodi di stima 
dell'impatto netto utilizzati e quelli discussi nel capitolo precedente. 
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CAPITOLO I
GLI INVESTIMENTI IN RICERCA E SVILUPPO
1.1 RICERCA E SVILUPPO E INNOVAZIONE: DUE FACCE DELLA 
STESSA MEDAGLIA?
L'attività di Ricerca e Sviluppo (R&S) è definita come il complesso di lavori 
creativi intrapresi in modo sistematico sia per accrescere l'insieme delle conoscenze 
(ivi compresa la conoscenza dell'uomo, della cultura e della società) sia per utilizzare 
tali conoscenze per nuove applicazioni (Manuale di Frascati, OECD, 2002).
Nell'identificare correttamente il concetto, il Frascati Manual ricomprende 
nell’ambito della R&S non solo le cosiddette scienze dure
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, ma anche le scienze 
umanistiche e sociali, così come si evince dalla definizione quando si fa riferimento 
alle conoscenze e al capitale umano. Tuttavia, affinché queste ultime siano 
considerate attività di R&S in senso proprio è necessario che siano sempre 
verificabili tre requisiti principali: l'originalità, il contributo alla risoluzione di 
un'incertezza tecnico-scientifica e l'applicabilità estesa. Sono, quindi, escluse le 
attività meramente routinarie che non soddisfano i tre requisiti, a meno che non siano 
parte integrante o siano svolte a beneficio di un progetto di ricerca. 
Il termine Ricerca e Sviluppo comprende due tipologie distinte di attività, non 
necessariamente sequenziali: la ricerca scientifica e lo sviluppo sperimentale. La 
ricerca scientifica a sua volta si articola in due tipologie: la ricerca di base, o 
fondamentale, e la ricerca applicata. La ricerca di base consiste nel lavoro 
1 Traduzione dell'espressione inglese hard science con cui si indicano le scienze che si basano su 
dati sperimentali, quantificabili o che applicano il metodo scientifico, focalizzandosi 
sull'accuratezza e l'oggettività. Si contrappongono alle cosiddette scienze molli caratterizzate da un 
minor rigore nella ricerca e nelle basi teoriche.
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sperimentale o teorico intrapreso principalmente per acquisire nuove conoscenze sui 
fondamenti dei fenomeni e dei fatti suscettibili di osservazione, non finalizzato ad 
una specifica applicazione o utilizzazione. È, quindi, un'attività di ricerca finalizzata 
all’aumento delle conoscenze senza diretti fini applicativi, basata sulla pura curiosità 
intellettuale e sulla volontà di incrementare la conoscenza scientifica, esplorando ciò 
che è ancora sconosciuto. Una conoscenza per lo più generale e teorica è il risultato, 
peraltro incerto, di suddetta ricerca. Il periodo temporale di riferimento è il medio-
lungo termine. Date queste peculiarità, si definisce il risultato ottenuto dalla ricerca 
di base un bene pubblico e la sua produzione si concentrata principalmente nelle 
università o laboratori pubblici. In alcuni settori industriali, come quello 
farmaceutico, anche le imprese esborsano quote rilevanti per finanziare la ricerca di 
base poiché durante la ricerca di base si possono trovare spiegazioni ad alcuni 
fenomeni, nonché sviluppare nuovi strumenti o nuove tecniche preliminari alla 
ricerca applicata o allo sviluppo. Le imprese finanziano raramente questo tipo di 
ricerca (Beise e Stahla, 1999) perché, con difficoltà, potrebbero trarre direttamente 
beneficio da tutte le nuove possibilità tecnologiche offerte dai risultati di uno sforzo 
di ricerca di base completato con successo. Soltanto un’ampia base tecnologica 
assicura che, per qualsiasi direzione intrapresa dalla ricerca, i risultati saranno 
vantaggiosi per l’azienda finanziatrice, in quanto utilizzati per l’elaborazione di una 
gamma diversificata di prodotti presente nel portfolio d’impresa (Nelson, 1959). Di 
diverso avviso è Rosenberg, che sostiene fermamente l’importanza dell’investimento 
della ricerca di base per le aziende, poiché essa fornisce alle stesse il biglietto di 
ingresso alla rete di informazione scientifica e tecnologica permettendo loro di 
prendere decisioni efficaci nell'ambito della ricerca applicata (Rosenberg, 1990). La 
ricerca applicata consiste, invece, nell’investigazione dei fenomeni per acquisire 
nuove conoscenze, ma è essenzialmente finalizzata ad una pratica e specifica 
applicazione o utilizzazione. Si tratta, quindi, di un'attività di ricerca volta ad ottenere 
determinati risultati applicativi-commerciali (nuovi prodotti o nuovi processi 
produttivi), attraverso l’uso di conoscenza scientifica o la creazione di conoscenze 
tecnologiche. L’orizzonte temporale di riferimento si accorcia rispetto alla ricerca di 
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base, si parla infatti di medio-breve termine. Un’ulteriore differenza rispetto alla 
prima fase è il finanziamento: esso è essenzialmente elargito dai privati.  
Lo sviluppo sperimentale è invece l'attività svolta per individuare soluzioni di 
applicabilità in determinati ambiti produttivi. Riguarda il lavoro sistematico, basato 
sulle conoscenze acquisite attraverso la ricerca e l'esperienza pratica, condotto al fine 
di produrre nuovi materiali, prodotti e servizi, di adottare nuovi processi, sistemi e 
servizi o di migliorare significativamente quelli già prodotti o adottati. La ricerca di 
sviluppo rappresenta, quindi, quell'attività dedicata al passaggio (il più rapido 
possibile in un inquadramento temporale di breve termine) dalla fase prototipale alla 
vera e propria fase di produzione di un nuovo prodotto o processo. Più pregnante si 
rileva la presenza di finanziamenti privati in questo tipo di ricerca rispetto a quella 
applicata. La ricerca di sviluppo crea una conoscenza per certi versi simile a quella 
generata dalla precedente tipologia di ricerca (specificità) ma per altri versi diversa 
(il suo essere tacita, tecnica e scarsamente cumulabile). In questa attività innovativa è 
opportuno precisare come, per un’azienda che si serve di suddetto supporto, non sia 
sufficiente la sola conoscenza tecnica del prodotto da sviluppare ma sia essenziale 
anche la conoscenza del mercato target, della struttura e delle peculiarità che 
contraddistinguono lo sbocco ultimo del bene. 
 La definizione di Ricerca e Sviluppo ha assunto anche una sua legittimazione 
giuridica: in molti paesi gli incentivi finanziari dei governi, erogati in base a leggi 
specifiche, poggiano sulla triplice ripartizione in ricerca di base, ricerca applicata e 
sviluppo sperimentale. Anche nel caso italiano, alcuni specifici interventi pubblici 
sono finalizzati al sostegno della ricerca di base (come ad esempio il Fondo per gli 
incentivi alla ricerca di base, FIRB, del Ministero dell'Università e della Ricerca), 
mentre altri sostengono la ricerca finalizzata (come il Fondo per l’innovazione 
tecnologica, FIT, del Ministero dello Sviluppo Economico) 
La ricerca si distingue inoltre in pubblica, se svolta da organismi pubblici 
quali Università ed Enti pubblici di ricerca, e in ricerca privata, quando è svolta da 
soggetti privati. In quest'ultimo caso si può operare un'ulteriore sottoclassificazione 
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in ricerca privata, finanziata dalle stesse imprese o investitori privati, e ricerca 
privata finanziata con fondi pubblici.  
Quelli sopra delineati rappresentano i confini concettuali entro cui si muove la 
R&S, e grazie ai quali ciascuna attività può essere o meno classificata come tale.  Nel 
contesto internazionale, tuttavia, sia a livello di statistiche che nella letteratura di 
riferimento, il concetto di Ricerca e Sviluppo si accompagna molto spesso al 
concetto di Innovazione, al quale a volte è perfino assimilato. È bene, quindi, 
identificarne chiaramente i punti di contatto e di divergenza, onde evitare spiacevoli 
misunderstandings. 
Per innovazione, così come definita dal Manuale di Oslo dell’OECD (2005), si 
intendono tutte quelle attività svolte all’interno di un’impresa per sviluppare e 
introdurre prodotti, servizi e/o processi produttivi tecnologicamente nuovi o 
significativamente migliorati. La creazione e la trasmissione di conoscenza sono alla 
base dell'innovazione, che può ulteriormente essere definita come quel processo 
attraverso il quale la conoscenza scientifica o tecnologica, una volta tradotta in nuovi 
prodotti, acquisisce un’utilità pratica per la società. Importante è, quindi, distinguere 
il concetto di invenzione da quello di innovazione: la prima è costituita da una nuova 
idea, una nuova scoperta scientifica o novità tecnologica che non è stata ancora 
realizzata né tecnicamente, né materialmente, né su larga scala; mentre la seconda 
dalla progettazione, realizzazione fisica e commercializzazione dell’invenzione 
stessa, seppure è bene sottolineare che non tutte le innovazioni derivano da 
invenzioni (Malerba, 2000). La correlazione tra innovazione ed invenzione non è 
sempre verificata: le invenzioni possono non tramutarsi in innovazioni o, al 
contrario, le innovazioni possono derivare da fonti diverse rispetto l’invenzione.
 Una specifica innovazione “tecnologica” non può essere considerata un atto 
meramente tecnico-scientifico, ma va interpretata come un processo sociale di natura 
dinamica. Essa si accompagna, infatti, ad altre forme di innovazione non 
propriamente tecnologiche, ma definite tali dal manuale nella versione del 2005, che 
possono riguardare le caratteristiche estetiche dei prodotti (legate alla moda, al 
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design, al marchio, alla confezione, ecc.), le tecniche di gestione aziendale (just-in-
time, procedure di qualità totale, ecc.), le strategie e gli strumenti di marketing 
(televendite, commercio elettronico, ecc.), le modalità di finanziamento dei nuovi 
prodotti (venture capital, ecc.), le strategie d’impresa (accordi produttivi e 
commerciali tra imprese) e l’organizzazione interna. In conclusione, quindi, 
possiamo dire che nello specifico l’attività di innovazione ricomprende:
• La Ricerca e Sviluppo (R&S) svolta all’interno dell’impresa;
• L’acquisizione dall’esterno di servizi di R&S;
• L’acquisto di impianti, attrezzature, hardware e software tecnologicamente 
avanzati finalizzati all’introduzione di innovazioni di prodotto, servizio e 
processo;
• L’acquisizione di tecnologia dall'esterno sotto forma di brevetti, invenzioni 
non brevettate, licenze, know-how, marchi commerciali, progetti e servizi 
tecnici di consulenza (con l’esclusione di quelli relativi alla R&S), connessi 
all'introduzione di innovazioni tecnologiche;
• La progettazione industriale e altre attività preliminari alla produzione e alla 
fornitura di servizi. Sono compresi in questa categoria i progetti e i disegni 
tecnici finalizzati alla definizione di procedure, specifiche tecniche e soluzioni 
operative necessarie per la realizzazione di prodotti, servizi e processi 
tecnologicamente nuovi o significativamente migliorati;
• Le attività di formazione del personale che si rendono necessarie per 
l’introduzione di prodotti o servizi o processi tecnologicamente nuovi o 
significativamente migliorati. Le spese per formazione comprendono sia 
l’acquisto di servizi di formazione all'esterno dell'impresa, sia le spese per 
attività formative svolte con risorse interne;
• Il marketing di prodotti innovativi, che comprende le attività legate al lancio 
di prodotti o servizi tecnologicamente nuovi o significativamente migliorati. 
Sono incluse le ricerche preliminari di mercato, i test di mercato e la 
pubblicità di lancio.
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Si tratta, quindi, di adottare una più ampia concezione di innovazione, che, in 
estrema sintesi, oltre all'ambito tecnologico comprende la ricombinazione intelligente 
di conoscenza esistente, la realizzazione di nuove forme di organizzazione aziendale, 
l'applicazione di prodotti esistenti ad una nuova domanda e l'apertura di nuovi 
mercati. L’innovazione può ovviamente utilizzare conoscenze più o meno originali e 
combinarle in modo da realizzare prodotti o processi caratterizzati da diversi gradi di 
novità. Le innovazioni incrementali, ad esempio, consistono nel perfezionamento di 
un prodotto, di un processo o di un servizio rispetto al modello esistente e mirano al 
miglioramento della qualità, delle prestazioni, dell’adattabilità dei prodotti alle 
mutevoli ed impreviste necessità degli utenti, nonché alla riduzione dei costi di 
produzione o di vendita. Le innovazioni radicali rappresentano, invece, un salto di 
qualità rispetto ai prodotti e ai processi disponibili. 
Nel processo innovativo di tipo radicale vengono di norma identificate varie 
fasi: la scoperta scientifica, ossia l’acquisizione di conoscenze originali sui 
meccanismi che presiedono ai fenomeni naturali e sociali; l’invenzione, ossia una 
nuova idea, un nuovo sviluppo scientifico o una novità tecnologica non ancora 
realizzata tecnicamente o materialmente; l’innovazione, ossia l’attuazione 
dell’invenzione in un nuovo prodotto o processo produttivo ed il suo sfruttamento 
commerciale; la diffusione, ossia il processo di adozione su larga scala di una 
innovazione. Se da un punto di vista analitico queste fasi possono essere facilmente 
distinte, come pure gli attori principali (rispettivamente: lo scienziato, il ricercatore-
progettista, l’imprenditore-innovatore, l’utilizzatore della tecnologia), dal punto di 
vista pratico il più delle volte esse sono indistinguibili. 
L’analisi dei processi innovativi si basa principalmente su due modelli 
interpretativi: il modello lineare e quello a catena. Il modello lineare assume che 
l’innovazione proceda in modo sequenziale attraverso le fasi della ricerca di base, 
ricerca applicata e sviluppo, della messa a punto del processo di fabbricazione, 
produzione e commercializzazione. In tale prospettiva, la ricerca rappresenta una 
condizione essenziale per attivare il processo innovativo ed è finalizzata a rendere 
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disponibili nuove conoscenze scientifico-tecnologiche che, attraverso varie fasi di 
trasferimento, elaborazione ed adattamento, vengono trasformate in innovazioni. Nel 
campo economico, il modello lineare rappresenta l’organizzazione dei processi 
innovativi delle imprese che operano in settori ad elevata tecnologia (farmaceutica, 
tecnologie dell’informazione e della comunicazione, biotecnologie, nanotecnologie, 
ecc.) in cui il legame tra scoperta scientifica e applicazione è molto stretto. Il 
modello a catena, invece, presenta una sezione centrale che ricalca il modello lineare, 
tuttavia se ne differenzia per il ruolo della percezione del mercato potenziale nella 
fase iniziale del processo innovativo: una volta individuato il mercato potenziale, 
inizia il processo innovativo, centrato sulla progettazione; l’innovazione non 
rappresenta, quindi, una novità in termini assoluti, ma un’originale ricombinazione 
dell’esistente. Nel caso in cui non si disponga delle conoscenze necessarie, esse si 
cercano all’esterno dell’organizzazione (brevetti, pubblicazioni scientifiche, 
consulenti, centri di ricerca, ecc.). La ricerca viene attivata soltanto nei casi in cui 
l’innovazione richiede una base tecnico-scientifica radicalmente nuova: nel modello 
“a catena” si può avere dunque innovazione senza ricerca. Questo è quanto avviene 
molto spesso nelle imprese che innovano modificando, ricombinando, adattando, 
trasferendo conoscenze disponibili al proprio interno o nel più ampio panorama del 
sistema scientifico e tecnico nazionale e internazionale. 
La fonte principale d’informazione circa la valutazione dei programmi 
d’innovazione a livello europeo, Smart Innovation: A Practical Guide to Evaluating 
Innovation Programmes, fa un’ulteriore differenziazione tra R&S ed innovazione 
riguardo la manifestazione degli effetti dei programmi d’innovazione e di R&S:
• Gli effetti dei programmi di ricerca risultano essere generalmente 
quantificabili e facilmente identificabili (pubblicazioni, personale qualificato, 
ecc.);
• Gli effetti attesi dai programmi d’innovazione, avendo per oggetto un più 
ampio orizzonte sia di attori che di scenari, sono più difficili da determinare 
in quanto nella maggior parte dei casi si tratta di effetti intangibili. 
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